城管执法局综合协调科

目前,城市管理综合执法体制的运作机制也出现了诸多缺陷,主要表现为缺乏有效的协调机制与监督问责机制。在实践中,城管部门事实上并未真正处理好条块之间的部门协调问题。一方面,未处理好与相关专业执法部门的横向协调关系。有效的城市管理,必须建立起各行政部门之间有效的协调配合机制,行政处罚权的综合与集中并不意味着原有的专业执法部门就可以坐视不管或者是任由城管部门越权与滥用职权,只有做到信息互通与部门协调才能够真正解决实践中所出现的瓶颈。另一方面,未处理好与上下级之间的纵向协调关系。以上海为例,目前的城管执法队伍主要是由市、区、街道(镇)三级组成的体系,但在实际运转过程中并未形成相互的垂直管理关系,而仅仅是“业务指导”,这明显不利于达到权责明确的要求,而市、区、街道(镇)城管部门的权力规范化对城市管理的合法性和有序性又是至关重要的。

目前,各地城市在城市管理的实际运作过程中还没有建立实体性的监督机构,也未对有关城管执法过程中可能出现的过错制定相应的可操作的追责程序,虽然法律在原则上规定了对有过错的国家机关工作人员可以追究其责任,但是,由于城管人员来源和构成的多样性,对城管人员是否适用对有过错的国家机关工作人员追责的规定,理论界及实际部门的认识并不一致,造成城管执法监督机制的建设始终止步不前。城管执法监督机制的缺位直接导致在城管人员与设摊者出现矛盾与冲突时,不能行之有效地判断城管人员的职权行使是否有越权行为,缺少法律上具体可操作的判定,造成对城管人员执法行为的监管困难,也使得个别城管人员在执法过程中对于违规处罚、粗暴执法变得有恃无恐。若能建立一套行之有效的行政问责机制,势必会对行政主体的相关行政行为进行有效的监督与制约;相反,倘若缺乏相应的监督与问责机制,那么城管部门执法的权威性与合法性将更加受到质疑。

尤其需要指出的是,目前城管部门在日常运作中面临人手不足的突出问题,如2013年广州市城管部门的人员不足1万人,其中城管队员3 196 人,协管队员6 000余人^[27],按照国家住房和城乡建设部2008年颁布的《城镇市容环境卫生劳动定额》的规定,市容环境卫生监察、执法人员的定额数按照城市人口的万分之三至万分之五配备。2013年底,广州市常住人口1 292.68万人,3 196名城管队员不到常住人口的万分之三,但这已经是全国城市中配备数量最多的城市。面对管理事项繁多、任务时间紧迫、执法环境复杂的状况,整个城管部门捉襟见肘、疲于奔命。为了应对繁重的城管工作,许多城市的城管部门处于不断的扩张中,其间难免存在无序扩张的情况,造成城管人员构成的复杂性。目前,我国城管人员的构成有三种情况:第一种是公务员编制,通过执法资格考试而具有执法权。第二种是非公务员的正式编制,不具有执法资格,承担辅助性工作。第三种是临时性聘请人员(称为“协管”人员),主要协助城管队员的工作。由于城管人员的性质各异、素质不一,在城管工作中各自行为所受到的约束强度差异明显,在任务压力和利益诱惑的双重影响下,少数城管人员暴力执法、野蛮执法等行为屡禁不止,而一旦执法和管理中出现冲突引起社会关注时,城管部门又往往把责任推到“协管”人员身上(即“神奇”的“临时工”现象),更加引发社会公众的极大不满及对城管部门公信力的怀疑。