甘肃社会管理创新问题的舆情调研

甘肃社会管理创新问题的舆情调研

⊙马东平

社会管理是由国家或社会团体对社会运行过程进行组织调控的活动，目的在于通过这种调控活动保持一种良好的社会秩序，使社会系统能够协调发展。随着全球化和现代化的推进，社会日益变得多样化、异质化，政府面临的内外矛盾和治理环境变得更加复杂多变。我国正处于改革攻坚期，也是社会矛盾凸显期，社会管理创新是目前我国面临的重大问题。2011年2月中央举办省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班，更是从理论和实践上加强和推进了社会管理创新工作。

在全国推进社会管理创新背景下，甘肃省相关工作也在跟进，本次调研主要围绕干部对甘肃省目前社会管理创新方面问题的看法、对社会管理创新中存在问题原因的看法而展开，最后，从目前社会管理创新问题的舆情分析中提出促进社会管理科学化的建议。

一、调研对象基本信息

由于本次关于社会管理创新的调研问题既涉及具体操作问题，也涉及一些理论和技术层面问题，考虑到按社会阶层分类抽样做调研，可能许多问题得不到较准确理解和回答，研究者决定将本项目问卷调查对象限定在干部群体。研究者从甘肃省委党校和甘肃行政学院分发了210份问卷，有效回收175份。在有效问卷中，男性占66%，女性占34%，其中6份缺失此项；汉族占92%，藏族占5%，回族占2%，土家族占1%，21份缺失此项；18岁至25岁的干部占1%，26岁至35岁的占26%，36岁至45岁的占46%，46岁至60岁的占26%，60岁以上的占1%，有3份缺失此项；文化程度高中（中专）占3%，大专占31%，大学本科占44%，研究生占21%，博士生占1%，有1份缺失此项；在173份有效问卷中，厅级干部占1.7%，县处级干部占46.8%，科级干部占44.5%，一般干部占6.9%，有2份缺失此项。问卷中被访干部来源涉及甘肃省14个地、州、市，调查对象地域覆盖面全。

二、对甘肃省目前社会管理创新方面问题的看法

2004年9月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调指出，深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。党的十七大提出要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，健全基层社会管理体制。中央关于社会管理创新的理论和实践在甘肃干部群众中引起了热议和思考。

(一)社会管理多元化是社会管理发展的必然要求

在我国改革开放前传统政府管理体制下，社会管理被纳入经济管理范畴，政府通过计划手段管理纷繁复杂与千变万化的经济与社会生活，这种管理几乎包揽了所有社会活动和社会事务，而且一管到底。这在特定的历史时期是合理且有效的，但同时也造成社会消极地依赖政府，社会自我治理能力弱。改革开放以后，我国社会步入快速转型时期，政府与社会关系发生了急剧变化，如何实现由政府单一中心治理结构向政府与其他社会主体合作的多中心治理结构转变，提高政府社会治理能力，开始成为政府改革与治理的一个战略性课题。

社会管理主体多元化是社会管理发展的必然要求。党的十六届五中全会提出，建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。在社会管理格局中，必须明确党委的领导核心地位、政府社会管理的职能定位、社会组织的协同功能、公众参与的积极作用。

被访干部认同社会管理多元化是社会管理发展的必然要求，在对“你觉得从传统的政府统管一切，到‘党委领导，政府负责，社会协同，公众参与’的社会管理格局，是否会推进社会更加稳定和谐”问题的回答如表1所示：高达65.7%的被访干部认为从传统的政府统管一切，到“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局，肯定会推进社会更加稳定和谐，29.7%的被访干部认为可能会推进社会更加稳定，只有2.9%的被访干部对此问题是持否定态度。

表1　受访者对“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”是否会推进社会和谐的评价

（二）在影响社会和谐稳定因素增多的背景下，甘肃政府社会管理和应对公共危机能力有所提升

近年来，甘肃省委、省政府始终把解决好民生问题、维护好群众利益放在重要位置，在社会管理工作中进行了一系列探索和实践。实践证明，解决好民生问题、维护好群众利益就是加强和创新社会管理的总钥匙。全心全意为人民服务，是党的根本宗旨，也是加强和创新社会管理的出发点和落脚点。甘肃省委、省政府从省情出发，坚持财力向民生领域倾斜，每年都要为群众办成十几件看得见、摸得着的实事、好事，推动人民群众的生产生活条件不断得到改善。“十一五”期间，甘肃省委、省政府为民兴办实事86项，仅省级财政投入就达153亿元，解决了群众在就业、就医、就学、饮水、住房等方面的现实困难。在2011年召开的省“两会”上，政府承诺今年再办27项惠民实事。同时政府把就业作为民生之本，多渠道开辟就业岗位。除了抓好下岗失业人员、零就业家庭等困难群体就业、再就业之外，将采取政府购买的办法，每年拿出1.5万个岗位，重点安排教育类和医疗类大学毕业生到基层就业。甘肃省委、省政府加快建立健全社会保障体系，比全国提前一年建立城乡低保制度，并连续4年每年把保障标准提高10%，两项保障率均高于全国平均水平。另外，省委、省政府还高度重视灾区群众的衣食冷暖，在“5·12”地震和舟曲特大山洪泥石流灾害发生后，省市县各级政府千方百计安排群众生活，同时积极组织开展灾后重建，不到两年时间就完成了重建农村居民房屋30.2万间，完成了39.46万户灾民房屋的维修加固任务。所有这些，对解决群众生产生活中的实际困难、改善群众生活、安抚群众情绪起到了重要作用。在目前影响社会和谐稳定因素增多的背景下，甘肃省政府社会管理和应对公共危机能力有所提升，这在被访干部对“你觉得目前甘肃政府在社会管理和应对公共危机能力有无提升”问题的回答（表2）中也得到了印证：53.7%的被访干部认为甘肃省政府在社会管理和应对公共危机能力有提升，13.1%的被访干部认为没有提升，有进步，同时也有28%的被访干部认为和以前一样。

表2　受访者对目前甘肃政府在社会管理和应对公共危机能力有无提升的评价

（三）甘肃目前社会管理格局和各主体职能和关系定位中分工不明晰，认为政府对社会主体管理领域“越位”，社会组织和公众参与“缺位”现象突出

现阶段确立的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的新型社会管理格局中，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础。在社会管理格局中，各种社会管理主体相互影响，相互作用，相互促进。通过政府与社会良性互动，实现政府、社会、公民共治应该成为社会管理的理想模式。社会管理主体多元化，必然促使国家权力向社会回归，是一个还政于民的过程，同时也有利于社会平等与合作。但在目前甘肃社会经济环境中，实现新型社会管理格局是社会管理发展的远期目标和理想。

被访干部认为，首先，在甘肃省目前的社会管理格局中，各主体职能和关系定位分工不明晰。对问题“你对甘肃目前社会管理格局中各主体职能和关系的定位”的回答中，对选择项目“分工明确，各司其职”持肯定意见的被访干部只占31%，69%的被访干部认为甘肃省目前社会管理格局中各主体职能和关系分工不明确。

其次，对甘肃目前社会管理各主体职能和关系定位中，有36%的被访干部认为政府对社会主体管理领域有“越位”现象，26%的被访干部认为执政党对政府管理过分干预，35%的被访干部认为党在履行领导职能的同时缺乏对政府的监管与督促，还有66%的被访干部认为在目前社会管理中社会组织和公众参与“缺位”现象突出。

近些年来，地方政府在增强公共服务功能、强化社会管理职责方面已经进行了一些创新实践，而且在推行依法行政过程中，地方政府法治意识有了较大增强，地方政府行为的主观随意性受到了一定约束。但是，由于地方政府行为动力机制和责任约束机制主要还是建立在传统的自上而下行政压力机制之上，在履行社会管理职能过程中，地方政府依然习惯于运用行政强制和经济处罚手段管理社会公共事务。所以，在社会管理各主体职能和关系中，政府对社会主体管理领域“越位”，社会组织和公众参与“缺位”现象突出。

（四）公众参与社会管理意愿强烈，但缺乏畅通的参与渠道，社区功能发挥不充分

随着社会主义市场经济体制的建立，政府开始意识到社会管理的目的在于解决公众共同关注的社会问题，其管理效果如何，取决于公众评判。因此，政府开始吸纳公众参与对社会事务的管理，关注公众反馈，调动公众对社会事务管理的积极性。而公众的公民意识、自主意识也有较大觉醒，对政府依附性有所减弱，对社会事务管理已有了一定的影响力，开始积极主动地参与社会管理。

从调查问题“如果能提供你参与社会事务的决策时，你愿意投上自己的一票吗”的回答看，干部群众参与社会管理意愿强烈。

表3　如果你能参与社会事务的决策，你是否愿意投上自己的一票

从表3数据看，93.7%的被访干部愿意积极参与社会管理事务，只有2.9%的被访干部态度比较消极。虽然干部群众参与社会管理事务的积极性很高，但目前在社会管理体制和组织形式上缺乏畅通的参与渠道，这种状况从表4和表5的回答中得到印证。有66.9%的被访干部认为目前公众参与制度形式化，缺乏合理的参与程序。有37.7%被访干部认为不能参与到一些与自身生活密切的社会管理决策，例如：出台相关政策、道路改造等。对于干部阶层是如此，相比之下，普通群众参与社会管理的状况比干部更不如人意。

表4　目前公众参与（如：行政听证会等）制度形式化，缺乏合理的参与程序

表5　你能参与一些与你生活密切的社会管理决策吗？如出台相关政策、道路改造等

随着改革的进一步深化，传统“单位”的社会管理和服务功能不断弱化，城市社区得到迅速发展。社区聚集了各种社会组织、各种群体，成为各种利益关系的交汇点，社区公共事务急剧增多。如何协调各种利益关系，解决各类矛盾，为社区居民提供良好的服务，是健全和完善社区管理、构建和谐社区的关节点，也是增强社区居民认同感和凝聚力的立足点。

从问卷问题“在你工作和生活中，哪些事情是在社区管理范畴中完成的（多选题）”的回答中可以看出，目前甘肃省社区功能发挥不充分。被访干部认为，18.3%的党务管理和党务生活、56.6%的最低生活保障服务、54.9%的计生服务、31.4%的下岗就业服务、44.6%的医疗保险保障服务、42.3%的社会救助和优抚、48%的流动人口服务、23.4%的幼儿托教服务、33.7%的残疾和老年人健康服务在社区管理范围内完成。所以，甘肃省的社区要不断拓展服务内容，满足多层次、多样化的需求，使社区成为政府同人民群众保持血肉联系的纽带，成为确保一方平安和社会稳定的第一道防线。

三、对社会管理创新中存在问题的原因的看法

“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的提出，是对我国长久以来社会建设和管理实践的科学总结和完善，符合我国现阶段社会建设和管理实际情况，为推进社会管理体制创新指明了前进方向和奋斗目标。然而，提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局只是原则性的，并没有具体阐明党委该怎样领导，政府该怎样负责，社会该怎样协同，公众该怎样参与。如果不能准确认识和把握党委、政府、社会、公众在社会管理格局中所应扮演的具体角色，在社会管理的实践中出现“管理越位”、“管理缺位”、“管理错位”现象就在所难免。在调研中，被访干部对社会管理创新中存在问题的原因也有一些看法。

（一）政府社会管理手段单一，管理技术落后，重管制轻服务，政出多门，造成社会管理实效不理想

目前甘肃省各级政府的社会管理以依靠政府管制维护社会安全和秩序为重心，各级政府及其工作人员服务意识不强，部分行政人员思想觉悟不高，服务效率和服务质量不高，与建设公共服务型政府的目标还有着很长距离。同时，在履行社会性规制职能时，各级政府及其职能部门习惯于采取行政审批办法来管理社会组织和社会事务，而对社会组织活动过程后续监管严重不足；社会管理机构设置职能过细，造成机构增多、人员冗繁，职能交叉现象严重，造成管理混乱；信息技术运用、信息传递机制管理手段、风险检测和评估技术还很落后，这些问题在我们调研中也有反映。在对“你觉得目前甘肃社会管理格局和管理体系运行机制不完善主要体现在那些方面（多选题）”的回答中，社会管理手段单一、缺乏法律保障、政出多门等占意见较多。具体数据如图1所示：有54.9%的被访干部认为目前甘肃省社会管理手段依然单一，43.4%的被访干部认为目前社会管理缺乏法律保障和约束，64%的被访干部认为政府社会管理职能存在多头管理，部门分割导致管理运行不畅，46.3%的被访干部认为目前社会管理技术比较落后，62.9%的被访干部认为目前社会管理的创新意识还不足。

图1　甘肃社会管理格局和管理体系运行机制不完善认识图

（二）社会组织“准生”门槛高，目前大多作为第三部门依附于党政机关，不能有效发挥协助和监督社会管理的作用

社会组织是指依照法律、法规或根据政府委托在民间设立的参与社会公共管理和公共服务，从事社会公益和互益活动的各类组织，与政治和经济组织相对应。社会组织不仅可提供一定的社会公共服务，维护一定的群体利益，推进民主政治，而且还能分担社会风险，化解社会矛盾，维护社会和谐与稳定。2006年10月，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》，对构建和谐社会中我国社会组织的角色和定位作了明确阐述，“在当今中国社会，在各类社会组织中尤其要注意发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。

目前社会组织在我们社会中规模也很庞大，随着构建和谐社会步伐的不断前进，社会组织中的许多问题也暴露出来。目前我们国家社会组织行政色彩较浓，独立性差。由于历史原因，我国有相当一部分社会组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，或者由各级党政机构直接创办，或者本身就从党政机构转变过来。这些组织不仅其主要的资源来源于党政机关，而且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖政府，甚至依然作为政府附属机构发挥作用。因此，在实践中，许多社会组织存在职能定位不准、管理职责不清的问题，没有很好地把握、协调好政府、企业及自身三者之间的关系，更难以独立发挥其社会管理和社会服务的作用。

在问卷中“如果社会组织不能有效发挥协助和监督社会管理，你认为主要原因是（多选题）”问题的回答如图2所示：72%的被访干部认为，目前社会组织多为半官方组织，对政府依赖性强；49%的被访干部认为目前相关法律和管理滞后，影响社会组织健康成长；40.6%的被访干部认为社会组织总量不足，结构不合理，发展不平衡；52.6%的被访干部认为社会组织的公信度不强；49%的被访干部认为社会组织人员素质良莠不齐；60.6%的被访干部认为社会组织管理和组织方式不成熟，自身服务能力不强，这些都影响着社会组织不能有效发挥协助和监督社会管理的作用和职能。

图2　社会组织不能有效发挥协助和监督社会管理的原因

（三）在现行体制和机制下公众参与社会管理渠道不完善，公众缺乏参与意识导致公众不能有效参与社会管理

社会管理格局中的“公众参与”是指，由广大人民群众亲自参与到与自身利益密切相关的社会管理活动中来。社会公众本身就是社会管理的对象，公众参与到社会管理中来，成为社会管理的主体，能够更好地把自身利益诉求和对公共物品、公共服务的需要反映到社会管理体系中来，并对政府的社会管理职能履行情况进行监督。同时，由于公众自身就是社会管理的主体，参与社会管理政策的制定，因此公众会积极地理解和执行国家和政府所制定的社会管理政策。

甘肃省现行社会管理体制仍存留有计划经济体制下形成的“强政府，弱社会”的静态社会管理体制，政府“全能型管理模式”尚未完全退化，这是建立在政府作为唯一公共事务管理主体，拥有绝对行政权威的基础上的，它突出了政府与社会公众之间关系的不对等性，忽视了社会公众对公共事务管理的参与以及社会公众需要对政府管理行为的导向性作用，忽视了社会公众对政府管理主体及其行为的制约和监督，忽视了政府管理过程中公共责任机制的建设，所以，现行体制和机制下，公众参与社会管理渠道建设不完善，导致了公众不能有效参与社会管理。当然还有公众缺乏参与意识，公众参与社会管理素质不够等问题，这也在一定程度上阻碍了公众参与社会管理事务的有效性。图3展现了对调查问卷“如果公众不能有效参与到目前所在地区的社会管理，你认为主要原因是（可多选）”问题的看法，有56%的被访干部认为在社会管理格局创新中公众缺乏民主参与的意识；69%的被访干部认为目前公众参与社会管理（如：行政听证会等）制度形式化，缺乏合理的参与程序；30%的被访干部也认为素质不够也阻碍公众有效参与社会管理；77%的被访干部认为在现行的体制和机制下，公众参与社会管理的渠道不完善，阻碍了公众有效参与社会管理。

图3　公众不能有效参与社会管理的原因分析

四、加强和推进社会管理创新对策建议

为建立与社会主义政治、经济、文化秩序相协调的社会秩序，建设社会主义和谐社会，则加强社会管理体制建设和创新成为必须，由此，政府提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，整合社会管理资源，构建社会管理的“多中心”主体治理结构，从而强化了社会管理职能，提高了社会管理能力，使社会和谐、稳定地向前发展。但我国转型期的走向和特点向新型社会管理格局和体系提出了挑战，要求“四位一体”的格局和体系在理论发展、体制优化、主体培育和合作网络构建上进一步走向合理，走向规范，走向完善。在调查问卷中对“你认为如何培育社会组织协助政府做好社会管理（多选题）”问题的回答中，被访干部对加强和推进社会管理创新提出了一些对策建议。如图4所示：

图4　加强和推进社会管理创新对策建议

在调查中有42%的被访干部认为在社会管理中服务资源应该再分配。要明确“四位一体”中各部分的职责，党委领导主要是政治性、方向性领导，政府是具体事务的执行和管理者，社会组织是协助者和监督者，公众是参与者。四位在社会管理中各尽其责，不能“越位”，也不能“缺位”。59%的被访干部认为，在各个社会管理主体间，应该加强政府对社会组织的监督引导，社会管理主体间要加强合作。

有69%的被访干部认为在社会管理创新中应该健全相关法律制度，这是依法治国的基本要求，而且社会管理领域的立法不仅是静态的，而且也是动态的。要全面推进依法行政，不断完善有关规范政府行为的法律法规，依法规范政府的行为，使其严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，既不能越位也不能缺位；要不断健全行政执法责任追究制度，完善行政复议、行政赔偿制度，为法治政府的依法行政创造和谐的法制条件。要加快制定综合性社会组织法，以法律形式促进各类社会组织创新管理方式，拓宽服务领域，实现健康发展。应通过立法，明确有关部门管理、监督社会组织的职能，明确规定社会组织开业条件、审批程序，明确其职责任务、活动宗旨。

有69%的被访干部认为应该加强社会组织培育来促进社会管理主体的多元化。社会组织不仅可提供一定的社会公共服务，维护一定群体利益，推进民主政治，而且还能分担社会风险，化解社会矛盾，维护社会的和谐与稳定。在国际上，拥有社会组织的多寡已成为衡量一个国家和谐程度的重要标志。要加强对社会组织的培育，必须提升社会组织人员素质和加大对社会组织建立的财力支持。在调查中，有70%的被访干部支持需要提升社会组织人员素质；47%的被访干部支持加大对社会组织的财力支持建议。在资金方面，当前我国社会组织面临的主要问题有：资金来源没有保障；经济独立性差；社会组织内部财务制度不够健全，资金管理水平不高。在人才方面，社会组织同时也面临难以吸引优秀人才的巨大挑战，主要原因在于人事管理缺乏配套政策支持，难以吸引优秀人才，而缺少编制又难以留住优秀人才。因此，社会组织人员构成往往是兼职人员多，而专职人员数量不够且素质偏低。这些都是制约社会组织发展壮大的重要因素。

公民积极参与社会管理是社会管理创新顺利推进的必须，因此，有必要在广大民众中开展公民教育，提高公民素质，培养公民权利意识、法治意识、义务意识和责任意识，使民众认识到参与社会管理不仅是公民的权利，更是公民的义务、公民的责任。培养公民参与意识，提高公民参与能力是整合社会管理资源，提高社会管理能力的迫切需要。要不断拓宽公众参与渠道。村民委员会、居民委员会和民间组织是公众参与的组织形式，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，是公众参与的实现途径。要不断拓宽社情民意表达渠道，推行领导干部接待群众制度，完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，健全信访工作责任制，建立信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。政府要大力倡导政务公开，实行电子政务，各级政府部门要尽可能地公布各种政务信息，包括法律政策公开、办事程序规则公开、决策公开、过程公开、结果公开等，并通过互联网向社会发布政务信息，增强政府法规、规章和制度的透明度，让公众有充分知情权，为公众参与社会管理创造良好环境。在充分调动公众参与社会管理的同时，也要对公众参与行为进行规范，使公众参与社会管理在合法有序中进行。