我国政府信息资源管理的现状分析与发展策略

我国政府信息资源管理的现状分析与发展策略_信息资源管理研究进展

我国政府信息资源管理的现状分析与发展策略

卢小宾　王克平

中国人民大学信息资源管理学院　北京　100872

【摘要】本文从政府信息资源管理的内涵分析入手，对我国政府信息资源管理现状及存在问题进行了探讨，指出我国政府信息资源管理尚处于初级阶段，在政府信息资源管理中还存在一系列问题，并且针对这些问题，提出一些相应的对策和建议。

【关键词】信息资源政府信息资源管理

The Analysis of Present Situation and

Tactics of Government Information

Resources Management of China

Lu XiaobinWang Keping

Renmin University of China，Beijing，100872

【Abstract】The paper discusses the current situation and problem of government information resources management of China beginning with the definition and structure of government information resources management.Moreover，the paper points out that now the government information resources management of China is in its initial stage and there are a lot of problems as well.At last，some tactics and suggestions are put forward.

【Keywords】Information ResourcesGovernment Information Resources Management

1.政府信息资源管理的内涵

信息资源管理(Information Resources Management)是20世纪70年代末、80年代初兴起于美国的一个新兴的研究领域。信息资源管理的理念最初产生于美国政府文件和记录管理领域，此后逐步成为世界各国政府管理的重要组成部分，政府信息资源管理(Government Information Resources Management)是它的一个重要分支^［1］。

政府信息资源是一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部但却对政府各项业务活动有影响的信息的总称。政府信息资源是相对于其他社会组织而言的，这些社会组织包括工商企业、社会团体、医院、学校、图书馆等^［2］。政府信息资源管理是与政府信息相关的计划、预算、组织、指挥、培训和控制^［3］。政府信息资源管理中的信息资源是广义的，它不仅包括信息本身，而且还包括围绕政府信息资源管理利用的人员、设备、技术和资金等要素，这些要素集合成为政府信息资源的宏观结构^［4］。

2.我国政府信息资源管理的现状及存在的问题

随着信息技术的飞速发展，我国很多政府机构设立了专门的信息中心，引进了先进的信息设备、管理方法和信息人才。但由于尚未完全摆脱计划经济体制的影响，政府部门的信息资源管理各自为政，缺乏有效的沟通和协调，导致政府信息资源的管理水平低下，远远不能满足我国经济建设和社会发展的需要。纵观我国政府的信息资源管理的现状，不难发现，尽管我国政府信息资源建设取得了一定的进展，但客观地说，我国政府信息资源管理还处于初级阶段，在信息的搜集、处理、共享、利用等环节上都不同程度地存在一些问题。具体表现在以下几个方面：

2.1缺乏统一的、全国性的管理协调机构

我国政府组织结构是纵向层级制和横向职能制交叉组成的二维模式，政府对信息资源并未作统一的管理，也未设立统一的政府管理机构^［5］。我国政府虽然成立了大大小小若干个信息化办公室，但其协调能力非常有限，它们根本没有足够的行政级别和能力来协调政府重要信息资源的开发与共享，促进跨行业、跨部门面向社会服务网的互联互通，从而导致我国政府信息资源管理缺少监督，缺乏协调，壁垒林立，管理混乱。

2.2政府信息资源建设资金投入严重不足

加大对政府信息资源开发与利用的资金投入能够使政府对信息基础设施的投资获得最大的收益。信息资源开发利用是我国信息化建设的关键和基础，国外信息化建设的成功经验往往是“三分技术、七分设备、十二分的信息资源”。国家进行信息化建设的最终目标是使全社会能够快速方便地获取和使用信息资源，利用信息和知识创造社会财富，实现经济增长和社会进步。对信息资源开发利用投入不足将导致国家的巨大硬件投资效益递减。这是因为，第一，如果计算机和通信系统很先进但信息资源数量有限或质量不高，会使先进设备的功能闲置；第二，信息资源不足就难以吸引用户使用信息网络，国家信息基础设施建设的最终目的——知识、信息的流动与共享就无法实现；第三，硬件的发展趋势是时效短、更新快、价格下跌，随着时间延长，投资效益呈递减趋势。

2.3政府信息资源缺乏有效的流通与共享

在我国，政府信息资源约占社会信息资源总量的80％^［6］。这种局面是在长期计划经济体制下形成的。由于政府信息资源缺乏统一的管理和协调机构，不但政府机构之间缺少正式的信息流通和共享的渠道，而且政府与民间也缺乏信息资源交流和共享的平台，致使政府信息流通不畅、信息闭塞。例如，国家每年都有大量的自然科学基金和社会科学基金项目课题，但一般人很难获取这些非常有价值的报告和资料。当然，这里面可能会有保密的因素，但笔者认为很多课题是可以公开的，或者至少可以在学术界予以公开并提供获取的渠道。此外，有些政府部门认为拥有信息越多，权力就越大，不愿将信息共享。

2.4政府尚未建立“以用户为中心”的服务理念和机制

中国长期以来在“官本位”思想的影响下，政府机关将信息资源管理视为天然的权力，它们的主要任务是对信息资源进行管理而不是为用户提供服务，为民众服务的观念淡薄。计划经济时代，决策是政府的事情，政府信息系统自然是以政府使用为中心，而市场经济时代，决策的权力与风险一部分转向企业和其他社会组织，政府向社会提供信息服务是提高社会经济运行效益的重要措施。但是，很多政府官员并无这种服务意识，他们的“官本位”思想根深蒂固，而且政府部门也没有建立“以用户为中心”的服务评价、考核机制，致使政府部门服务意识淡薄。

2.5缺乏有力的法律保障

政府信息资源管理的健康、有序发展需要有健全的法律保障。西方发达国家普遍制定和颁布了信息资源管理方面的法律和法规，使政府信息资源管理既拥有法律的保障，又受到法律的规范。而与发达国家相比，目前我国还没有一部完全针对政府信息资源管理的法律。我国政府信息资源立法存在很多空白，如信息公开法、隐私保护法、信息资源管理和利用法、信息安全法等。当然，我国为此也做了相当大的努力，目前已制定了电子签名法、政府信息公开条例、个人数据保护条例等，但这些法规大多属于条例和规章，与国外相比层次偏低。因此，我国应进一步加快政府信息资源管理的立法步伐，有效地解决目前仅靠政府行政干预难以解决的问题^［7］。

2.6政府信息资源开发缺乏统一的规划

目前，我国政府信息资源开发利用能力比较薄弱，形成众多政务信息孤岛，严重阻碍了政府信息化建设。究其原因，一方面由于政府信息化发展的阶段性，加上人们追求“实用快上”的目标，很难统一考虑数据标准或信息共享问题，往往围绕单项业务开发引进孤立的应用程序，导致“信息孤岛”的不断产生。另一方面，由于在信息化建设中存在着认识上的误区：“重硬轻软，重网络轻数据”，条块分割、信息私有的狭隘观念，使一些人不重视数据资源的开发和共享。事实上，“信息孤岛”的产生带有一定的必然性，并不可怕；可怕的是总停留在初级阶段而不去解决“信息孤岛”问题，还让新的“信息孤岛”继续出现。我国许多政府部门的数据库混乱状况与其一流的网络计算机环境极不相称，这不仅造成信息系统投资的极大浪费，而且使政府信息化建设总也跨不上新台阶。为此，我们必须重视政府信息资源规划问题^［8］。

3.我国政府信息资源管理的发展对策与建议

3.1加强政府对信息资源的管理，实行一把手负责制

在国家层面上，建立政府信息资源的最高决策机构。在国家一级的管理至少包括两个层次：一是决策层；二是执行层或者操作层。决策层是指政府最高一级的，需要组成由部长或副部长们参加的国家信息资源管理委员会。由于信息资源管理和信息化的极端重要性，这个委员会主席一般由国家最高领导人兼任。委员会的主要职能是制定政府信息资源开发利用和信息化的方针政策，重大信息资源开发和信息化工程项目的审定和批准，部门间信息资源共享和信息化工程系统的协调和利益冲突的调解，以及其他一些需要在国家一级解决的重大决策问题。由于在这样的高层委员会里，大多数成员可能并非是信息技术或信息系统方面的专家，国家信息资源管理或信息化委员会可能会在决策时遇到技术上的困难。因此，还应成立国家信息资源管理委员会的顾问委员会，由国内和国际上著名的信息技术专家、学者和企业家组成，以便向国家信息资源管理委员会提供咨询、顾问和建议服务。凡有重大的机遇和挑战，顾问委员会更要主动地向信息资源管理委员会提出建议和意见。

执行层是指政府信息资源管理的执行和操作机构。具体地说，就是根据国家信息资源管理委员会的决定，就政府信息资源管理的各个方面履行其管理职能。同时，这个执行机构也是国家信息资源管理委员会的执行机构和秘书处。由于这个执行机构需要对政府各部门的信息资源管理进行监督和指导，因此它必须是一个与政府各部门大致平级的机构，一般宜设于政府的综合管理部门之下。许多国家将这个执行机构或者设在总统办公厅内，或者设在负责国家计划或政府财务的综合管理部门之下，以便利用政府投资或预算等手段实现和控制政府信息资源管理的目标^［9］。

应该指出，尽管政府信息资源管理涉及的范围十分广泛，但并不意味着代表政府实施管理的这个执行机构可以十分庞大。相反地，这个机构应该十分精简，并将大部分的业务通过与其他政府部门、大专院校、研究机构乃至企业进行协作的方式来完成。由于政府信息资源管理日益成为政府改革和管理现代化的最重要问题之一，一些信息产业发达的国家，如美国和加拿大等，都设立了首席信息官制度。政府各部门，地方各级政府都有自己的首席信息官，以明确由中央政府至各部门、各地方政府信息资源管理的责任和制度。为实现政府信息资源的有效管理，世界各国高度重视政府信息资源管理的组织建设，实行一把手责任制，特别强调高级政府信息资源管理主管对政府信息活动进行定期审查和对政府信息资源管理实施全方位监督的责任^［10］。

3.2转变思想观念，加快改革步伐

在政府中实行信息资源管理，首要问题是管理者观念的转变。观念是先导、是前提。只有管理者的观念改变了，才有可能真正地实现新的转变。为此，首先政府部门要转变观念，扬弃在计划经济体制下形成的靠单一行政手段获取信息的一些过时了的做法，应更多地采取经济的手段搜集和处理信息。政府部门除用行政命令手段从行政系统获得信息的同时，还要以信息市场平等主体的身份参与信息交易活动，与社会信息机构签订合同，规定双方的权利、义务。在许多国家，政府部门委托社会上的信息服务机构开发特定的信息资源是屡见不鲜的，在我国则很少见。今后，我国应遵循改革开放精神，更新观念，加快政府职能转变步伐，把应该由市场去解决的问题和企业去做的事情交出去，培育信息市场，大力发展信息服务产业，尤其要积极开拓委托调查和民间统计业务，扩展信息资源开发渠道，不断丰富政府信息资源。其次，要对政府部门所属的信息中心进行改革，除承担机要任务的机构外，应全部推向市场，转变经营机制。这样可以有效地促使他们主动地研究政府和市场需求，提供高质量的信息服务。第三，要制定发展信息服务业的优惠政策，推动大型信息服务企业的发展，并制定信息市场管理条例，规范市场行为，为政府开展委托社会调查和咨询工作，及时获得信息资源创造良好的市场环境。

3.3强化政府对信息资源管理的立法工作，加大投资力度

我国政府应健全和完善与政府信息资源管理相关的法律法规，包括政府信息资源管理、信息公开、信息市场管理、信息标准、信息网络管理、信息安全保障、信息保密、网上知识产权保护、系统集成、电子商务、电子政务、信用卡管理、电信管理、民间统计管理等诸多方面。其中，统计信息管理、网上知识产权保护和政府信息资源管理是我国信息资源管理法律法规建设的核心问题和焦点问题。

政府信息资源开发需要雄厚的资金支持。由于长期以来我国信息资源开发投入欠账太多，因此要加大政府投资力度，各级政府管理部门要加大对信息资源开发的投资比例，保证基础性、公益性、综合性信息资源开发利用所需的资金，特别要加大对人力资源的投入。此项投资要列入国家财政和地方财政计划，持续稳定地投入，其投资强度应占信息基础设施建设总投资的40％^［11］。

3.4加强对政府信息资源的规划

政府信息资源规划(Government Information Resource Planning，GIRP)，是指适合中国国情并拥有自主知识产权的关于政府信息资源开发和规划的信息技术体系，它由一整套理论方法、标准规范、软件工具所构成，其结构如图1所示。

图1　政府信息资源规划结构

具体的政府信息资源规划是指对政务信息的采集、处理、传输和使用的全面规划。其核心是运用信息工程和数据管理理论及方法，通过总体数据规划，为数据管理和资源管理打下良好的基础，促进实现集成化的应用开发。

政府信息化建设的主体工程是建设现代信息网络，而建设现代信息网络的核心与基础则是信息资源网。政府信息资源规划，就是政府信息资源网建设的规划，是政府信息化建设的基础工程和先导工程。从技术角度来看，政府信息资源规划的主要内容包括：

(1)在总体数据规划过程中建立信息资源管理基础标准，从而落实政府数据环境的改造或重建工作；

(2)工程化的政府信息资源规划实施方案，在需求分析和系统建模两个阶段的规划过程中执行有关标准规范；

(3)简化需求分析和系统建模方法，确保其科学性和成果的实用性；

(4)组织业务骨干和系统分析员紧密合作，按工作进度规划制定计划，确保按期完成规划任务；

(5)全面利用软件工具支持政府信息资源规划工作，将标准规范编写到软件工具之中，软件工具就会引导规划人员执行标准规范，形成以规划元库(Planning Repository，PR)为核心的计算机化文档，确保与后续开发工作的无缝衔接^［12］。

3.5完善政府信息资源建设

广义的政府信息资源建设是指对政府信息资源的计划、预算、组织、指导、培训和控制活动。它既包括信息资源本身的建设，也包括与信息资源有关的人员、设备、资金和技术等的建设。狭义的政府信息资源建设是指对政府信息资源的开发与利用，其核心内容包括政府信息采集、政府信息组织和政府信息检索等^［13］。

政府信息资源建设是以服务于政府和社会为主要目标，其功能主要体现在构建政府信息资源管理体制，建立政府信息公开和面向社会服务制度，制定信息采集、信息组织、信息检索、信息网络建设实施标准，建设一批能对主要的政府业务工作和重大决策提供支持的数据库群，保证政府信息资源在政府机构内部实现共享。据统计，目前我国政府部门掌握着80％有价值的信息以及数千个数据库。但其中能保持动态更新及有效利用的数据库仅占10％左右，其他大部分信息资源都没有被充分利用和适时更新，基本上是“死库”。在政府信息资源建设过程中，能否有效利用信息资源是关键所在。一些政府部门虽然采用了先进的信息系统，但对信息资源数据缺乏相应的整合与管理，无法实现资源共享。要解决这一问题，首先，要建立一个统一的信息系统架构，能够最大限度地搜集、存储、管理信息资源，并且让不同的信息在一个统一标准的结构中进行传递，将原本分散、独立的信息资源统一整合到一个信息资源平台之上；其次，要最大限度地保证信息存储平台的安全性、适用性；最后，要确保信息的安全性，让信息在遇到不可预见的灾难时能够得到保护，用最新的存储技术去实现这些方面的功能。

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［13］陈耀盛.电子政务信息资源管理论纲［J］．图书馆论坛，2004(2)：8-11．

【作者简介】

卢小宾，男，管理学博士，中国人民大学信息资源管理学院副院长、教授、博士生导师。2004年教育部新世纪优秀人才，武汉大学教育部人文社科重点研究基地“信息资源研究中心”兼职研究员。中国科技情报学会常务理事、信息咨询专业委员会主任，中国社科情报学会理事、学术委员会委员，《图书情报工作》、《情报科学》、《情报资料工作》、《图书情报知识》等核心期刊编委。主要研究方向：信息分析、信息咨询、信息资源管理、信息服务。先后承担国家自然科学基金项目《我国信息服务企业技术创新实证研究》(项目主持人)，国家社科基金项目《我国信息资源市场化问题研究》(项目主持人)，教育部优秀人才项目《我国信息咨询技术创新现状研究与案例分析》(项目主持人)，国家教育部人文社科规划项目《我国信息服务产业化问题研究》(项目主持人)等20多项科研课题的研究工作。近年来，共出版6部学术著作和教材，发表90余篇学术论文。