文化产业催生文化行政的转型

一、转型的动力：文化产业催生文化行政的转型

计划经济体制下的文化行政是在特定的历史条件下产生的。首先，它是在新民主主义革命时期解放区文化体制的基础上建立的；其次，这种文化行政在建立过程中主要参考前苏联模式；其三，这种文化行政是与当时的社会主义计划经济体制相适应的。^[1]也就是说，这种文化行政是在革命环境中生长、在计划经济体制下造就的。这种文化行政的主要特征是：“不论是前苏联还是中国，文化管理体制的初始起点都是集中文化资源、掌握宣传舆论控制权以应付国内战争的需要。战争年代的成功经验也的确证明，集中管理模式可以带来很高的效率。因此，在文化管理体制形成初期就确立了这样一个基本原则：为了保证党组织充分有效地利用相关文化资源，党对意识形态领域必须实行高度集权的领导管理方式。”^[2]

尽管这种文化行政在历史上发挥过积极的作用，但它的弊端却随着我国经济体制改革的不断深入而逐渐暴露出来。主要表现在高度集中的行政管理体制、单一垄断的所有制结构和僵硬不灵的经营机制等方面。这些文化行政的特征，在计划经济条件下，表现得非常充分、非常典型。

传统文化行政是传统计划体制的有机组成部分，它依赖计划体制而存在。

首先，它依赖计划经济体制所提供的经济基础。计划经济条件下，公有制是文化行政赖以存在的经济基础。无论是全民所有制还是集体所有制，文化行政都是以此为基础建立的，文化行政是建立在这样经济基础之上的国家上层建筑之一。其次，它依赖计划体制所提供的制度设计。同其他部门行政一样，文化行政的制度设计是计划体制在文化领域的制度化表达。计划体制就像国家管理体制的一条纲，而部门行政就是这条纲上的目，纲举目张；或者说计划体制就像一个渔网上的主经，部门行政是这根主经上的若干个纬，共同构成一张计划体制的管理之网。计划体制具体规定了文化行政基本框架，如产权制度、经营制度、户籍制度、保障制度、人事制度和财务制度等。再次，它依赖计划体制所提供的财政供给。在计划体制下，和其他部门行政一样，文化行政只是整个计划体系中的一个环节，承担国家文化资源配置的基础功能。由国家统掌的文化资源通过文化行政的调节从上而下地分配给基层文化单位，以保证整个文化行政体系的正常运转。文化行政是国家职能之一，因而它对国家财政有着强烈的依赖性。

随着中国经济体制改革的深入，特别是确立了社会主义市场经济的改革取向后，这种文化行政赖以生存的土壤和基础慢慢发生了变化。

第一，中国社会基础结构变迁使文化体制赖以生存的社会基础制度环境发生质的变化。在计划体制下，文化系统行业依赖基本的社会制度体系提供身份保障，维持着文化系统与社会大系统的基本权利义务关系，如户籍制度、福利制度、身份制度等，为其提供“体制内”的合法性权利。但随着计划体制向市场体制的全面转轨，文化系统、文化单位赖以存在的基础制度环境发生了质的改变，原来确定不疑的“合法性”逐渐变得模糊起来，原来习以为常的惯例现在可能变得不合法，使一些文化单位（如文化企业）面临体制内的“身份危机”。

第二，市场经济理论的确立使文化体制赖以存在的核心价值观发生了根本性的变化。计划体制下文化单位公有制的背后，隐含的是社会主义国家对所有文化单位公益性价值的认定。“文化事业社会公益性”是传统体制下文化单位赖以存在的核心价值理念。但随着计划体制向市场体制转轨，市场体制要求文化行业按照行业特点、任务性质、市场盈利或非盈利等因素，重新划分为竞争性领域和非竞争性领域、公益性文化和经营性文化、大众流行文化和高雅文化等，并以此来确立文化组织与国家的关系和在社会中的位置。

第三，市场经济体制的确立使文化体制必须从封闭到开放，从主要面向系统管理到主要面向社会管理。随着文化资源在全社会实现重组、整合和交融，必然使得原来在计划体制下确立的封闭式管理方式、行业系统管理方式，以及以行政管理为特点的行业垄断和权威受到严峻挑战。^[3]

文化行政转型势在必然。文化行政的转型紧跟经济体制改革的步伐，而文化产业的兴起直接催生着文化行政的转型。

无独有偶的是，同中国社会的转型发轫于中国农村最基本的经济单位——村民组（计划经济的生产队）一样，文化行政的转型发轫于文化行政中最基本的元素——文化基层单位（文化市场主体的雏形）。转型最直接的动力都是经济方面的原因。安徽小岗村部分农民因为僵死的农业经营体制而面临逃荒要饭的窘境，为了生存，他们率先悄悄地改变生产经营方式。文化行政的转型也是从文化基层单位的经营机制的创新开始。正是这一步揭开了中国文化产业的序幕。1979年广州东方宾馆开设了国内第一家音乐茶座。随即营业性的歌舞厅等经营性文化活动场所在各大城市竞相开业。这是一个划时代的事件。计划经济体制下生长出了第一个文化市场。1983年国内第一家歌舞厅广州白云宾馆歌舞厅悄然出现，一些国有文化单位也开始开展以文补文、多业助文的改革尝试，一批文化艺术表演团体试行演出承包责任制。文化行政转型的序幕徐徐拉开。实践证明，文化行政的诸多问题，已经严重妨碍了文化事业（特别是文化产业）的发展。文化产业像一只孵化成熟的小鸡一样，挣破文化行政的外壳破壳而出了。文化行政沿着从下而上、再从上而下的路径开始转型。

文化市场的出现和发展推动着文化行政的转型。随着经济体制改革的深入，随着文化功能日趋多样化和丰富，文化的产业属性逐步显现出来，以营业性舞会和音乐茶座为发端的文化市场日益活跃。文化市场成了检验文化行政转型的“试金石”。在计划经济体制下，没有也不需要文化市场，即使有也不合法和不被承认。面对文化市场的出现和发展，文化行政表现出了与过去僵化的机制所不同的灵活性。1987年文化部、公安部、国家工商行政管理局发布了《关于改进舞会管理的通知》，正式认可营业性舞会等文化娱乐经营性活动。第一次明确了举办营业性舞厅的合法性质。文化经营活动正式成为我国社会主义文化事业的合法组成部分。^[4]1988年文化部、国家工商行政管理局发布《关于加强文化市场管理工作的通知》，正式提出“文化市场”的概念，同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针。这标志着我国文化市场的地位正式得到承认。1989年国务院批准在文化部设置文化市场管理局，文化行政职能得以历史性拓展，全国文化市场管理体系开始建立。

如果说1980年代文化市场的出现和发展为文化行政的转型提供了支点的话，那么1990年代以后文化产业的丰富实践则为文化行政的转型注入了新的动力。1992年邓小平视察南方的重要谈话和党的十四大的召开，标志着中国的改革开放和现代化建设进入了一个新的历史时期。建立社会主义市场经济体制目标的确立，为文化产业发展增添了活力，也为文化行政的转型带来了机遇。2000年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中首次明确提出“文化产业”的概念。“文化产业”概念的提出，标志着我国对于文化产业的承认和对其地位的认可具有重要的意义，特别是对于文化行政转型具有决定性的作用。以前对于文化的意义、地位和作用的认识是单一的，文化只是和“事业”、“工作”联系在一起，文化属于意识形态，是“喉舌”，是“阵地”，是教育手段，是娱乐形式。而“文化产业”概念的提出，则反映了在市场经济条件下，文化除了以上属性外，还有产业属性的一面。从1980年代文化市场概念的提出和承认，到现在文化产业概念的提出和承认，反映了对于文化自身发展规律认识的深化过程。这是建立社会主义市场经济对文化发展的必然要求。^[5]“文化产业”概念的提出和地位的承认，丰富了文化体制改革的内容，为文化行政的转型明确了方向。

党的十六大后，文化行政转型的步伐明显加快。在这次党代会上，明确将文化分成文化事业和文化产业，强调要积极发展文化事业和文化产业。同时，会议确定了整个文化体制改革的方向和目标，即根据社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求，推进文化体制改革；文化体制改革要同调整结构和促进发展结合起来，要理顺政府和文化企事业单位的关系，加强文化法制建设，加强宏观管理，深化文化企事业单位内部改革，逐步建立有利于调动文化工作者积极性，推动文化创新，多出精品、多出人才的文化管理体制和运行机制，并提出了要抓紧制定文化体制改革的总体方案。这是中央根据社会主义市场经济发展的需要，对文化行政转型提出的明确思路。

2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出了深化文化体制改革、解放和发展文化生产力的重要命题，第一次把文化体制的改革与解放和发展文化生产力联系在一起明确提出来，反映了对文化体制改革的认识更加深入，揭示了要解放和发展文化生产力，必须进行文化体制改革，必须进行文化行政的转型。这个“决定”指出，根据社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济的要求，进一步革除制约文化发展的体制性障碍。坚持把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益的统一，把文化发展的着力点放在满足人民群众精神文化需求和促进人的全面发展上。强调文化体制改革要以体制机制创新为重点，增强微观活力，健全文化市场体系，依法加强管理，促进文化事业全面繁荣和文化产业快速发展，增强我国文化的总体实力。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》具体要求加强文化发展战略研究，再次提出要抓紧制定文化发展纲要和文化体制改革总体方案。

从文化市场到文化产业，再到文化生产力，这一系列的提法，集中反映了同一个问题，就是中国的文化产业正在成长、在发展、在壮大，正在对中国的经济发展和文化发展产生越来越重要的影响；而文化产业要发展得更好、发展得更快，就必须进行文化体制改革，就必须实现文化行政的转型。而《关于深化文化体制改革的若干意见》则是推动文化行政转型的一份纲领性文件。