文化与公共文化行政

二、文化与公共文化行政

（一）文化

讨论文化的概念对文化行政很重要。因为对文化的不同定义，会产生不同的文化行政的含义。对文化定义的难度不亚于对行政的定义。在美国人类学家克鲁伯（Kroeber）和克罗孔（Kluckhohn）等人合著的《文化，关于概念和定义的检讨》（Culture，a Critical Review of Concepts and Definitions）一书里面，罗列了从1871年到1951年80年间关于文化的定义，至少有164种。多少年来，人们一直热衷于对文化概念的争论和探讨。文化一词被不同的人们在不同的场合下运用着，常常引起思想和论述上的混乱。

汉语中的文化一词，“文”字最早见于《周易》：“物相杂，故曰文。”这里的文，通纹。《礼记》中也有“五色成文而不乱”的记载。《论语》中有这样的话：“质胜文则野，文胜质则史，文质彬彬，然后君子。”郑玄注解说：“文犹美也，善也。”“化”字本意是变化和生成。《庄子》中有：“化而为鸟，其名为鹏。”文、化最初连用，就有文明教化之意。西语中的文化，源于拉丁文的cultura，原意耕种、掘垦、居住、动植物培育。英语、法语中的culture都源于拉丁文，原意都是栽培、种植的意思。后来引申为：神明拜祭，中世纪后，转化为对人的性情陶冶、品德的教养等。

对“文化”一词词根的把握有助于从纷纭复杂的文化定义中进行最简明的归纳。对文化不外有三种理解。第一种理解认为文化是一个宽泛的概念，即文化是人类创造的一切物质财富和精神财富的总和。克罗孔（Kluckhohn）说，文化是历史上创造生存样式的系统，包括显性的隐性的。梁漱溟说，文化，就是吾人生活所依靠的一切。第二种理解认为文化是一个特指的概念，即文化，是文化、艺术、音乐、戏剧为主的艺术文化，是人类更高雅、更令人心旷神怡的那部分生活方式。欧盟委员会解释说，文化是指绘画、戏剧艺术、书法、电影制作、建筑及城市规划、媒体、连环画、科学技术及其表现形态、语言文学、艺术和传统等。第三种理解认为，文化概念既不宽泛也不特指，即文化，指人类精神文化方面的创造及其成果，包括语言、文学、艺术以及一切意识形态在内的精神财富，而不包括物质生产及其器物性、实体性成果。英国人类学家泰勒（Tylor）说，文化或文明，乃是包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗，以及人类在社会里获得的一切能力和习惯在内的复杂整体。1953年版前苏联百科全书对文化的解释是，文化是“社会在教育、科学、艺术及其他精神生活领域所取得的成就的总和”。

我国对文化的解释倾向于第一种和第三种，即从广义和狭义两个方面进行定义。《辞海》中关于文化的定义，即从广义来说，文化指人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和；从狭义来说，指社会的意识形态，以及与之相适应的制度和组织机构；或者是说，是在一定物质资料生产方式基础上发生和发展的精神生活方式的总和。

（二）公共文化行政

对文化概念的归类尽管有助于对公共文化行政概念的定义，但是准确地把握公共文化行政概念，还必须对行政概念的外延加以明确。对行政外延的理解是我国行政学理论中的一个突出问题。有两种截然不同的观点。

一种观点认为，行政是一个宽泛的概念。唐代望认为，社会主义国家的行政管理是管理整个社会的，不仅包括国家行政机关的管理，而且包括立法、司法以及事业单位的行政管理。李方认为，行政是指国家立法、行政、司法部门乃至其附属单位的管理工作。企事业单位的某些管理工作也叫做行政管理，社会主义国家的党、团、工会、妇联等大型组织的管理工作也应该是行政部门和学术界所关心的对象。夏书章认为，行政是行使国家权力的管理，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。应将行使国家权力从事国家管理的活动称为行政。

另一种观点恰好相反。周世逑认为，所谓行政，就是国家行政部门为实现代表统治阶级意志的国家目的和任务，而对所属的国家职能和国家事务的组织管理活动的总体。黄达强认为，行政是国家政务的管理活动。王沪宁认为，行政是与政府活动有直接关联的一种活动，是围绕执行社会公共权威而展开的活动和关系，特别是实现政治目的、制定计划和推动具体过程相关的各项活动。^[4]

由于对文化和行政概念外延的不同界定，必然就会出现对文化行政的不同理解。第一种理解是一种对文化行政的狭义理解，即文化行政是文化行政部门对艺术文化的一种管理活动。按照这种理解，文化行政仅涉及到现在文化部和广播电影电视总局职权范围内的音乐、戏曲、舞蹈、电影等这些纯艺术文化的管理事务。

第二种理解认为，文化行政是国务院以及国务院有关组成部门和直属机构具体管理文化事务的活动。根据这种观点，只有行政管理部门管理文化事务的活动，才能叫做文化行政；至于那些虽然拥有文化管理职权，但却不是行政序列的党的机关或者其他国家权力机构的部门对文化事务的管理活动，不能称之为文化行政。按照这个标准，只有国务院以及文化部、广播电影电视总局、新闻出版总署（国家版权局）的文化管理活动才是文化行政。具体涉及的文化行政范围包括国务院管理文化的职权，根据《宪法》第89条第7款的规定：“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作。”

文化部的职权包括：拟订文化艺术方针政策，起草文化艺术法律法规草案；拟订文化艺术事业发展规划并组织实施，推进文化艺术领域的体制机制改革；指导、管理文学艺术事业，指导艺术创作与生产，推动各门类艺术的发展，管理全国性重大文化活动；推进文化艺术领域的公共文化服务，规划、引导公共文化产品生产，指导国家重点文化设施建设和基层文化设施建设；拟订文化艺术产业发展规划，指导、协调文化艺术产业发展，推进对外文化产业交流与合作；拟订非物质文化遗产保护规划，起草有关法规草案，组织实施非物质文化遗产保护和优秀民族文化的传承普及工作；拟订文化市场发展规划，指导文化市场综合执法工作，负责对文化艺术经营活动进行行业监管，指导对从事演艺活动民办机构的监管工作；负责文艺类产品网上传播的前置审批工作，负责对网吧等上网服务营业场所实行经营许可证管理，对网络游戏服务进行监管（不含网络游戏的网上出版前置审批）；拟订动漫、游戏产业发展规划并组织实施，指导协调动漫、游戏产业发展；拟订文化科技发展规划并监督实施，推进文化科技信息建设；指导、管理对外文化交流和对外文化宣传工作，组织拟订对外及对港澳台的文化交流政策，指导驻外使（领）馆及驻港澳文化机构的工作，代表国家签订中外文化合作协定，组织实施大型对外文化交流活动；承办国务院交办的其他事项；管理国家文物局。

国家广电总局的职权包括：拟订广播电影电视宣传、创作的方针政策，把握正确的舆论导向和创作导向；起草广播电影电视和信息网络视听节目服务的法律法规草案，拟订相关技术标准和部门规章，推进广播电影电视领域的体制机制改革；组织推进广播电影电视领域的公共服务，组织实施广播电影电视重大工程，扶助老少边贫地区广播电影电视建设和发展，指导、监管广播电影电视重点基础设施建设；制订广播电影电视事业、产业发展规划，指导、协调广播电影电视事业、产业发展，管理全国性重大广播电影电视活动；负责广播电影电视、信息网络视听节目服务机构和业务的监管并实施准入和退出管理，指导对从事广播电影电视节目制作民办机构的监管工作；监管广播电影电视节目、信息网络视听节目和公共视听载体播放的视听节目，审查其内容和质量；指导广播电影电视和信息网络视听节目服务的科技工作，负责监管广播电影电视节目传输、监测和安全播出；指导、管理广播电影电视对外及对港澳台的交流与合作，负责广播电影电视节目的进口和收录管理；领导中央人民广播电台、中国国际广播电台和中央电视台，对其宣传、发展、传输覆盖等重大事项进行指导、协调和管理；承办党中央、国务院交办的其他事项。

新闻出版总署（国家版权局）的职权包括：起草新闻出版、著作权管理的法律法规草案，拟订新闻出版业的方针政策，制定新闻出版、著作权管理的规章并组织实施；制定新闻出版事业、产业发展规划、调控目标和产业政策并指导实施，制定全国出版、印刷、复制、发行和出版物进出口单位总量、结构、布局的规划并组织实施，推进新闻出版领域的体制机制改革；监管出版活动，组织查处严重违规出版物和重大违法违规出版活动，指导对从事出版活动的民办机构的监管工作；负责对新闻出版单位进行行业监管，实施准入和退出管理；负责出版物内容监管，组织指导党和国家重要文件文献、重点出版物和教科书的出版、印制和发行工作，制定国家古籍整理出版规划并承担组织协调工作；负责对互联网出版活动和开办手机书刊、手机文学业务进行审批和监管；拟订出版物市场“扫黄打非”计划并组织实施，组织查处非法出版物和非法出版活动的大案要案；负责全国新闻单位记者证的监制管理，负责国内报刊社、通讯社分支机构和记者站的监管，组织查处重大新闻违法活动；负责印刷业的监管；负责著作权管理工作，组织查处有重大影响的著作权侵权案件和涉外侵权案件，负责处理涉外著作权关系和有关著作权国际条约应对事务；组织开展新闻出版和著作权对外交流与合作的有关工作，负责出版物的进口管理工作，协调、推动出版物的进出口；承办党中央、国务院交办的其他事项。

凡上述机构职权范围之内的各项活动都称为文化行政。

第三种理解认为，文化行政的外延不应这么狭窄，而应该更加宽泛。凡是国家权力机构管理一切文化的活动，都可以叫做文化行政。在党的文献中，一直就有政治、经济、文化相并列的提法。毛泽东在《新民主主义论》中，将社会划分为政治、经济和文化三大领域，并论证了三者之间的关系：“一定的文化（当作观念形态的文化）是一定社会的政治和经济的反映，又给予伟大影响和作用于一定社会的政治和经济；而经济是基础，政治则是经济的集中的表现。这是我们对于文化和政治、经济的关系及政治和经济的关系的基础观点。”革命的目的就是要打倒帝国主义、封建主义以及官僚资本主义的旧政治、旧经济和旧文化，实现新民主主义的新政治、新经济和新文化，在社会主义革命和建设时期，就是要建设社会主义的政治、经济和文化。

这个理论一直被继承和延续。例如党的十五大报告中将文化与政治、经济和社会问题相并列：“我国经济、政治、文化和社会生活各方面存在着种种矛盾，阶级矛盾由于国际国内因素还将在一定范围内长期存在，但社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，这个主要矛盾贯穿我国社会主义初级阶段的整个过程和社会生活的各个方面”，因此“进一步明确什么是社会主义初级阶段有中国特色社会主义的经济、政治和文化，怎样建设这样的经济、政治和文化，是必要的”，“上述建设有中国特色社会主义的经济、政治、文化的基本目标和基本政策，有机统一，不可分割，构成党在社会主义初级阶段的基本纲领”，而“建设有中国特色社会主义的文化，就是以马克思主义为指导，以培育有理想、有道德、有文化、有纪律的公民为目标，发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化。这就要坚持用邓小平理论武装全党，教育人民；努力提高全民族的思想道德素质和教育科学文化水平；坚持为人民服务、为社会主义服务的方向和百花齐放、百家争鸣的方针，重在建设，繁荣学术和文艺。建设立足中国现实、继承历史文化优秀传统、吸取外国文化有益成果的社会主义精神文明”。

党的十六大报告继续把文化放到突出的位置，“这次大会确立的全面建设小康社会的目标，是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标”，论证了“当今世界，文化与经济和政治相互交融，在综合国力竞争中的地位和作用越来越突出”，提出“全面建设小康社会，必须大力发展社会主义文化，建设社会主义精神文明”、“要深刻认识文化建设的战略意义，推动社会主义文化的发展繁荣”。党的十七大报告“坚持中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基本目标和基本政策构成的基本纲领，在党的十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上对我国发展提出新的更高要求”，论述了“当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素，丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望”，立足于“加强文化建设，明显提高全民族文明素质”，提出“更加自觉、更加主动地推动文化大发展大繁荣，在中国特色社会主义的伟大实践中进行文化创造”。

将文化视为“三位一体”实际上是从意识形态的视角把思想理论、道德建设、文学艺术、广播影视、新闻出版、网络媒体、对外宣传等各个方面都包括其中，因此这个文化行政的外延非常广阔。

（三）公共文化行政学

1.学科范畴

公共文化行政学研究的目的在于，建立科学的文化管理体系，提高文化管理的效能。由于公共文化行政学是一门实践性很强的学科，加之不同国家面临的问题和学术研究路径不尽相同，因此，在研究对象和内容方面有很大的差异。从学理上看，公共文化行政学应该是探讨公共文化行政管理活动的规律，研究如何搞好公共文化行政管理的科学。由于我国特殊的国情，因此公共文化行政既不能完全对应西方纯艺术文化的文化行政管理活动，也不能仅仅局限于我国现有文化行政部门的行政行为。

我国的文化体制不是纯粹的行政管理体制，而是国家管理文化事业、文化活动的组织体系及其运行机制的总和。新中国成立后，中国共产党延续了战争年代形成的一整套党直接指挥管理的“一元化”领导体制和模式，建立了从中央到地方高度集中统一的领导体制。其特点：一是通过党和国家最高领导人的“党政合一”，实现对国家政权的全面领导；二是党在中央人民政府和一切国家机关均成立党的委员会，参与国家政治、经济、文化、宗教等事务的领导和管理；三是在中央人民政府各部、委、院、署各级国家机关中建立党组，按照大行政区建立各级党委，同时加强对干部的管理，保证中共中央一切有关政府工作的决定得到贯彻执行。因此，在当代语境中国家文化管理主体包括作为执政党的中国共产党和中国政府。由执政党和政府以及有关部门共同行使文化管理的职能。包括：第一，制定管理全国文化事业的方针政策和法律法规；第二，规范全国文化机构、文化组织、文化单位、文化人在文化生产、文化传播、文化活动中的行为。^[5]因此，尽管从理论上讲，党对文化事务的管理以及党的职能部门（宣传部）对文化事务的管理不属于行政行为，但就其实质而言，都是在切实地发挥着行政职能作用。

公共文化行政学是以公共管理学、公共行政学为基础，同时兼有文化学、政治学、法学、经济学和社会学的交叉学科。如果一味按照管理学的研究范畴和方法进行研究，就会完全成为公共行政学的一个分支，而不能反映出文化管理所具有的独特规律。但它又必须遵循公共行政学的一般研究范畴和方法，就是以党和政府文化行政职能为研究核心，深化对其管理规律和效能的研究。

首先，公共文化行政学需要关注文化体制和组织。文化体制的核心问题是界定行政职能的边界问题。这不仅涉及在一定的行政环境下，国家文化管理的行政功能同立法功能、司法功能之间的范围问题，也涉及到各类文化职能组织的职权划分。此外，还涉及行政职能组织和机构的设置问题，包括行政组织原理与规律、行政编制与人员、行政领导（静态性）这些内部问题。也就是说，只有在清楚界定文化体制（职权与功能），即这些职能机构该做什么，可以做什么的基础上，才能进一步研究配置何种规模、层次和数量的组织和机构去行使、实现这些职权与功能的问题。

其次，公共文化行政学需要关注在一定条件下，文化职能组织如何依靠公共资源，运用各种手段对文化事务进行管理和提供服务。这既涉及以行政运作过程为特征的文化行政决策、文化行政执行与监督问题，也涉及基础性公共资源——公共财政问题，还涉及到行政绩效问题。

最后，公共文化行政学需要关注文化行政职能组织在追求行政有效性的同时所应有的法治精神，遵循行政行为合法性的原则；此外，对文化行政环境以及文化体制的改革研究等。

可见，公共文化行政学是研究在一定环境和制度条件下，国家文化职能组织如何对公共文化事务进行有效管理，提供有效服务的一门学科，其探讨的核心问题是公共文化行政的规律和有效性问题。为此，本研究的基本框架是，上篇包括绪论、公共文化行政概论、文化行政环境和文化行政职能；中篇包括文化行政体制与组织、文化行政运行机制、文化行政领导、文化财务行政和文化行政效率；下篇包括文化行政立法、文化行政伦理和文化行政发展。

本研究为了能够显现出公共文化行政学的特点，重点对能够体现出文化管理活动规律性的方面进行论述和分析，而对与公共行政学研究内容相同或相近的方面如人事行政、机关管理和行政心理等内容则予以省略。

2.研究方法

公共文化行政学不仅具有一般的理论和原理，而且实践性、应用性很强。学习和研究公共文化行政学需要运用多种方法，如政策分析方法、法律分析方法、效率测量方法等。其中理论推导、实证分析和比较分析是最基本的方法。

（1）理论推导法。要求在学习和研究时善于理解、掌握相关观念、理论和原理，并善于对相关概念与理论进行推导。这种方法所涉及的是“应当是什么”或者“应该如何”这样的问题。这需要对先验的概念、理论科学性的基础条件及其周延性和理论概括的全面性有很好的把握，同时对文化问题的研究需要在此基础上借助多种理论，从不同的角度进行分析。

（2）实证分析法。也称经验方法，或者行为主义方法。要求在学习和研究时专注于寻找事实，只提供事实。这种方法所涉及的是“是什么”，而非“应当是什么”。这需要首先了解问题，以便对症下药。这种方法要求研究中价值中立，因为价值的渗透会妨碍对事物的客观理解。发现事实是任何科学研究、也是公共文化行政学研究的基本前提。

（3）比较分析法。比较方法是研究公共文化行政学和其他社会科学常用的一种方法。要求在学习和研究时通过历时性比较和共时性比较，把握相对较优的文化行政思想、方法手段和运作，为借鉴提供可能。尽管比较中有一个可比性的问题容易经常引起争论，但是这种争论并不影响比较方法所具有的价值，因为它并非要求对可参照的东西模仿和照抄，而是提供一种参照系。

3.研究的意义

公共文化行政学实际上是有关国家文化职能机构管理与服务有效性的一门科学。由于人们将文化管理一直理解为一种单纯经验的积累而忽视了其科学性、规律性和规范性的特点，因此研究和学习公共文化行政学是非常必要的。其意义表现在：

首先，研究和学习公共文化行政学有利于正确、有效地发挥政府文化职能作用。现代政府是有限政府，政府应该做什么，可以做什么是一个需要不断探索、不断调整、不断总结的范畴，涉及到政党与政府、政府与社会、政府与市场、政府与公民等多方关系的定位和整合。只有通过研究和学习，才能认识到问题的本质，较好地处理实践中的许多矛盾和问题。

其次，文化体制改革和当今发生的其他各项社会改革一样，政府的角色与功能有着举足轻重的作用，同时改革与文化、社会的发展也给文化体制、政府活动目标、价值取向和方法带来挑战。研究和学习文化行政学，有助于建立一套有中国特色的文化管理制度，为转型期一些涉及文化体制的改革提供理论和学术支撑。

【注释】

[1]杨寅，王辉.公共行政学［M］.北京：北京大学出版社，2009.

[2]马建川.公共行政原理［M］.郑州：河南人民出版社，2002.

[3]孙荣，徐红.行政学原理［M］.上海：复旦大学出版社，2003.

[4]黄飚.文化行政学［M］.上海：上海交通大学出版社，2001.

[5]蒯大申，饶先来.新中国文化管理体制研究［M］.上海：上海人民出版社，2010.