群众文化活动常态化经常化运行机制中存在的问题

三、群众文化活动常态化经常化运行机制中存在的问题

（一）群众文化活动供给主体过于单一

政府是群众文化活动的主要生产供给者，但动员激励“社会参与”方面明显不足，使得群众文化活动供给主体仍显单一。调查显示，政府以外的社会主体对群众文化活动生产供给处于非常态之中，企业参与情况缺乏稳定性，学校、医院、部队和工会、妇联、青年组织、文联等事业单位与政府部门，对举办群众文化活动缺乏动力；由于专业社团因合法性缺失而先天不足，使得专业性的NGO组织发展受限。更多的社团，严格意义上来讲，处于不合法状态，而且受到经费制约，呈“休眠状态”^[6]。另外，政府以外的其他社会主体——即使是城市中的社会主体——自我管理能力差、人才不足、政治敏锐性不强，也影响了基层文化活动的展开。

（二）群众文化活动管理体制不顺

1．乡镇文化站建设与管理呈“瓶颈”之势

乡镇（街道）是推动基层行政村（社区）群众文化活动最根本力量之一。目前乡镇（街道）普遍存在文化干部专职不专用、专岗不专业、岗位被虚化、待遇不落实等问题，严重影响了群众文化活动常态化经常化开展。

2．市县政府文化管理协调呈“九龙治水”之态

在县（区）和地级市这一层面，存在着基层文化管理体制多行政壁垒、多区域分割等问题，严重影响了群众文化活动的综合效力发挥。

一是多行政壁垒。目前多个部门对群众文化活动具有管理职能。由于各部门分割有限财政资源，又各自为阵地通过“创建、考核、达标、验收”来管理乡镇、村与街道、社区的群众文化活动，造成严重的资源空耗。

二是多区域分割。由于目前行政区划及管理体制的制约，跨区域的群众文化活动交流与融合十分困难。目前我国采用的文化产品服务流通渠道有两种，一是自上而下的配给制，一种是属地化小范围流通制。两者均有供需不对接、适应性差、兼容性不强、不适合大众传播等弊端。

3．省级政府文化管理呈“法律贫困”之状

近年来，国家和省级人民政府（含副省级城市）虽制定了一些文化法律、法规和部门规章，但数量偏少，效力层次偏低，体系尚未形成。近年来浙江省各级政府出台的公共文化服务体系中的群众文化活动的相关法规、制度、政策多是一些规范性文件，缺乏法律的刚性制约，对推动群众文化活动的基础设施建设、人才建设、活动展开、资金投入的作用并不明显。

（三）群众文化活动运作效率不高

集中表现在资金投入与产出效益欠佳。国家投入公共文化资金本身有限，但仅此有限资金还是较多地用于养人，用于群众文化活动的资金更显不足，从而影响了群众文化活动投入产出率。

群众文化活动效率不高，还集中体现在公众对活动满意度不高。在针对“您认为当前组织开展的群众文化活动是否满足了群众需求”这一问题进行调查时，湖州市有“69%”、宁波市有“58%”的被调查者回答“否”。

调查显示，群众文化活动满意度不够高主要原因是文化活动质量问题，而满意度不高则会通过反馈影响后续投资。

（四）群众文化活动经费保障机制不够完善

首先是公共文化服务经费投入总量不足，主要表现为文化事业的投入占政府预算比重偏低，群众文化活动投入占文化事业投入比低，人均文化活动经费更低，影响了群众文化活动的有效开展。

图1　湖州市近五年来公共财政投入增长图示

（数据来源：湖州市统计局）

图2　“十一五”期间宁波市与湖州市公共文化支出占财政支出比例动态图

（数据来源：宁波市、湖州市统计局）

其次是群众文化活动筹资渠道尚未成熟，表现经费来源单一，社会资本进入较少。图3是对湖州宁波市基层文化干部调研结果。

从图3可以看出，宁波市与湖州市群众文化活动经费由“政府财政支付”比例均在50%以上，其中湖州市超过60%，可见群众文化活动经费中“政府财政支付”占主导地位；企业或社团、个人等社会力量支付的比例之和仅占40%。这无疑说明当前包括群众文化活动在内的公共文化经费来源的多元化格局尚未形成。

图3　湖州市、宁波市群众文化活动经费主要途径调查

（资料来源：课题组调研统计整理）

（五）群众文化活动的人才队伍建设乏力

群众文化专业人才不仅数量少，而且年龄老化，专业素质弱化。据统计，全省目前共有乡镇文化员3659人，村级文化员23798人，按现有1501个乡镇（街道）计，平均每一乡镇（街道）2．43人，村级文化员则每村（社区）0．72人。包括县图书馆、文化馆、乡镇村文化员在内，大专学历仅占28．16%，中级职称以上仅为8%^[7]，远远低于公共服务体系中教育、卫生等行业从业人员的比例。

农村基层人口空心化、老龄化，文艺骨干缺乏，严重削弱了农村群众文化活动的活力；城市社区文艺活动青年人参与率低，志愿者队伍不发达等问题，也已成为制约城市社区群众文化活动发展的重要因素。

（六）群众文化活动开展中“不均等”现象突出

首先，城乡之间二元对立。在公共文化服务中“城市偏向”并没有得到本质改观。从全国看，2008年，各级财政对农村文化投入占全国文化事业费25．2%，城市78．4%，农村比城市低49．6%；2009年，农村占29．4%，城市占70．6%，城市高于农村41．2个百分点；人均文化事业费城市33．27元，农村只有12．1元^[8]，两相比较落差很大。

其次，区域之间落差巨大。由于区域经济差异，区域间落差也十分明显。以浙江省2008年各地财政投入为例，财政对文化投入总量超2亿元的有省本级、杭州等五地，低于1亿元的有湖州等四地。其中：财政投入最多的是杭州市，为6．57亿元；投入最少的是衢州市，仅为0．54亿元，两者的绝对量相差6．03亿元，最大值是最小值的12倍，而2007这一比值为10倍。这表明各地财政对文化投入的地区间差异有不断扩大的趋势^[9]。

再次，群体之间反差扩大。群众文化活动开展的“不均等”体现在群体之间。社会群体是指社会成员按一定等级标准划分而成的身份群落与地位集团，各群体间的文化服务需求与享用的鸿沟在扩大。