试论网络监控与信息管理立法

试论网络监控与信息管理立法

叶立成

网络监控是指通过对网络各类信息进行采集、分类、整合、分析、监视、筛选等技术处理，最终形成监控、分析报告。其意义在于为决策者和管理者全面掌握网络信息动态，做出正确的判断和处理提供分析依据。今天的中国正在走向所谓的“互联时代”，互联网已经走进了千家万户、各行各业，互联网正在对社会政治、经济、文化与人们的工作、学习、生活产生深远的影响。现阶段，随着互联网的迅猛发展和进一步普及，丰富多彩的网络世界逐渐成为现代人生活中的重要组成部分，成为影响社会发展的一个重要因素，加强网络监管，净化网络环境，意义重大。随着互联网和信息技术的发展，对互联网信息进行合理、合法及有效的监控管理，通过立法来保证互联网监控的合法性和信息的安全性，是管理者面临的新问题。因此，互联网信息的有效监管和行政立法势在必行。

一、印度、日本、美国的网络监控与信息立法情况概述

（一）印度完善《信息技术法》加强网络监控

2008年11月26日发生的孟买恐怖袭击事件，让印度政府痛苦地感受到，网络等高科技工具是一柄双刃剑。有迹象表明，恐怖分子使用了谷歌地球、黑莓手机、卫星电话、全球定位系统和推特等技术设备来帮助策划和实施那次袭击。另外，有趋势表明社交网络已成为印度东北部地区分离主义分子使用的工具。基于这些原因，印度政府一直计划加强对互联网施行全面的网络监控。

早在2000年6月，印度政府就颁布了《信息技术法》，该法涉及刑事诉讼、行政管理等内容，印度也成为世界上12个为信息技术立法的国家之一。2008年孟买恐怖袭击发生后，为了更好地维护网络安全，印度政府着手研究如何采取措施对网络运营商和个人进行“适当和有效”的管理。在2008年修订的《信息技术法》中规定，对在网上散布虚假、欺诈信息的个人处以罚金或最高判处三年有期徒刑。法案还对网络恐怖主义作了明确界定，对那些客观明知或主观故意，利用计算机技术破坏印度领土完整、主权统一、国家安全或对人民实施恐怖行为的个人或团体，将被判处有期徒刑甚至终身监禁。2011年，印度继续修订《信息技术法》，旨在从立法层面进一步规范网站。

（二）日本通过立法加强对网络的监管

日本近年来不断通过加强立法提高对互联网的监管力度。就在2011年3月11日东北地区9级大地震发生的当天上午，日本内阁会议决定向国会提交部分修改刑法的草案，草案内容不仅将制作、传播、拥有电脑病毒纳入刑法处罚的范围，而且还规定政府可以要求网络运营商保存某特定用户最长60天的上网履历和通讯记录。对此，日本有一些业内相关人士批评政府加强网上监控，但也有很多人认为此举有利于遏制日益增多的网上犯罪。作为一个经济发达、电脑和互联网高度普及的国家，层出不穷、络绎不绝的网上犯罪一直困扰着日本政府和普通民众。不法分子利用网络进行诈骗、诱使未成年人参与色情淫秽活动。网上贩卖毒品或者枪支刀具、教唆人们自杀的事件也经常发生。垃圾邮件、电脑病毒更是泛滥成灾，严重影响了民众正常使用互联网。因此，日本政府与网络运营商协调一致，根据内紧外松的原则，主要通过法律手段不断加强对互联网的监管。早在1984年，日本制定了管理互联网的《电讯事业法》。进入21世纪之后，随着互联网技术的发达和网络的普及，日本相继制定了《规范互联网服务商责任法》《打击利用交友网站引诱未成年人法》《青少年安全上网环境整备法》和《规范电子邮件法》等法律法规。

（三）美国有关互联网管理的法律

美国是互联网的发源地，同时也是互联网最发达的地方。美国政府对互联网的管理则主要通过执行有关互联网管理的各种法律来实现。早在1978年，佛罗里达州就率先通过了《电脑犯罪法》。随后，美国共有47个州相继颁布了《电脑犯罪法》。自从1978年以来，美国政府各部门先后提出了130项法案，1981年还成立了全美电脑安全中心。1984年，美国国会通过了《联邦禁止利用电脑犯罪法》。1987年，美国国会又通过一项议案，批准成立国家电脑安全技术中心，并制定了《电脑犯罪法》。

美国有关互联网管理的立法包括联邦立法和各州立法。联邦立法中关于互联网的专门立法主要有《1998年儿童在线隐私保护法》《1998年数字千年版权法》《反域名抢注消费者保护法》《未成年人互联网保护法》《反垃圾邮件法》。美国各州也有一些关于互联网管理的立法，如对电子邮件骚扰问题。由于没有统一的联邦立法，绝大多数州都有自己的立法，规定了具体处罚办法等。

二、我国网络信息管理现状

（一）我国现有的有关网络信息管理的法律、法规

中国对互联网的管理，主要依据是《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国未成年人保护法》《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》《中华人民共和国电信条例》《互联网信息服务管理办法》等法律法规。现有的法律法规对互联网的管理和使用有了一些相关的规定，但是，随着互联网快速发展，现有的法律法规已不能适应网络管理的需要。网络的发展为传播信息、学习知识、宣传党的理论方针政策发挥了积极作用，同时，也给监管部门提出了新的课题，在享受互联网带来方便、快捷服务的同时，如何实施对网络的监管成为了管理者面临的考验。

（二）网络信息监管制度不完善

一是网络信息监管存在缺位。网络信息监管缺乏一个系统管理的主管部门，在对网络文化调查的过程中，想了解一下某地的网站、域名或IP地址的总数，竟然没有一个部门能够掌握这些数据。加上域名的不断分支，一个域名又扩展出了好多个次级域名，有些部门甚至连自己管理的网站、域名数量都摸不清楚。监管的缺位导致了许多法律意识淡薄的网络经营商，在利益的驱使下，无视自己应担负的社会责任，致使网上垃圾信息泛滥，品位不高，格调低下，充斥着暴力、凶杀、色情、淫秽、封建迷信等不健康内容，有的政治上错误甚至反动，网络的负面效应日益凸显，在社会上造成了不良影响，尤其对青少年的危害更大。

二是监管部门协调机制有待完善。目前，网络信息监管存在多部门、分头管理的现象，网络内容、网络舆论、网络安全、网络技术等的管理权分属不同部门，涉及公安、宣传、文化、新闻出版、广电等多个部门，提供接入服务的是网通、电信、铁通等部门，这些部门各自为政，缺少协调，一旦出现问题，处理起来费时费力，事倍功半。

三是监管技术水平还有待进一步提高。互联网技术更新速度快，专业性强，而管理部门大多没有专门的技术研究人员，对网络监管技术的培训较少，技术和人才的缺乏制约着监管水平的进一步提高。这些问题的存在给网络的监管带来了被动，应该尽快加以解决。

三、互联网信息管理立法的思考

网络信息的监管关系到社会主义文化事业和文化产业的健康发展，关系到国家文化信息安全和社会的长治久安，关系到中国特色社会主义事业的全局。因此，我们要从战略的高度充分认识加强网络建设的重要性，要按照胡锦涛总书记提出的，“以创新的精神加强网络信息建设和管理”，真正形成“法律规范、行政监管、行业自律、技术保障”的全方位管理格局，满足人民群众日益增长的精神文化需求。互联网是“虚拟网络”，更是现实生活中的一种延伸。互联网应用已相当丰富，却仍是一种新兴事物。互联网具有民族性，但更体现国际性特点。这些特点都决定了政府立法管理互联网绝不能一蹴而就，必须循序渐进，必须扩大视野，必须借鉴国际经验，加大国际交流与合作。基于我国的互联网立法现状，笔者有以下几个方面的建议。

（一）加快网络立法工作

一是我国的网络立法尚待健全。互联网在我国的发展和普及才短短十多年的时间，关于对互联网信息的立法正处于探索阶段，没有现成的经验可借鉴，难免存在不健全之处，为不法之徒留下了可钻的缝隙，致使各种违背社会公德的网络“恶搞”之风盛行。对现行的网络管理法律法规进行完善，具体界定公民个人隐私的范围，明确网站的监管义务和相关法律责任，督促网站加强对侵权行为的治理。审查现有立法，及时更改修正。我国互联网立法虽然数量不少，但层级低，协调差，冲突多。因此，在没有更高层级网络立法的前提下，有必要组织专门力量对现行互联网立法进行摸排和重新审查，及时废止与上位法相矛盾的立法或条款，修正相互冲突、不协调的立法或条款，确保各立法之间的协调统一。在此基础上，加快网络立法的进程，使得网络管理有法可依。二是借鉴国际经验，填补立法空白。我国有必要进一步加大国际交流，扩大国际合作，借鉴国际先进的立法经验和立法技术，提升我国的立法水平。同时，还可以借鉴国外的立法内容，移植部分优秀的法律条款，填补诸如未成年人上网保护等方面的立法空白。可借鉴国外对于网络中的个人隐私保护的立法。做到有法可依，违法必究，执法必严。

（二）对互联网信息管理立法应当坚持合法性、合道德性原则二者的有机结合

1.合法性原则。建立切实可行的宪法审查制度，对互联网行政法规规章进行合宪性审查。建立专门的宪法委员会对法规规章和一般的规范性文件的合宪性审查是迫在眉睫的事情。互联网立法不仅要考虑是否合乎宪法精神和原则，还要考虑国际法和国际条约及国际惯例。这一点越来越重要。将来也有可能建立全球统一的互联网规则。如果完全用传统的思维考虑互联网立法，只能被动地受制于人，阻碍互联网的发展，即使制定出来法律，也可能形同虚设，无法适用。要从宪政的高度认识互联网发展给民主、人权、自由和秩序带来的划时代意义。互联网发展不只是技术性进步，技术的发展带来的是社会的进步和人类文明的快速发展。既然我们无法像鲁滨逊那样生活在与世隔绝的世界，我们只能面对现实，大胆地放眼看网络，用积极的心态去拥抱它欢迎它。面对新的技术发展，一些人适应比较困难，有的人抱着惶惶不可终日的心态总是设法禁止它，甚至消灭它。这些都是消极的态度，无法引导互联网的健康发展。要明确立法指导思想是促进互联网发展，保护人民充分享有互联网的便利而带来的新的权利，确立网民至上的新的立法观念。

2.合道德性原则。互联网的健康发展不能完全指望立法解决，网络社会的网民的网络道德越来越重要。当前中央提出以德治国，这同样适用于互联网立法。国家机关在行使职权管理服务网络时也要遵守公认的网德，不能为所欲为。网德建设不仅要强调网民们形成高尚的网德，更要执法机关遵守社会自律性的道德；执法机关要充分认识到：应当尊重人们使用、享受信息提供便利、充分享有权利的网德；网德建设还要求政府应当创造条件办好上网工程，使之真正变成人民可以享受的、感兴趣的场所。这样的网德是最重要的宪政之德、法治型道德，也才是互联网发展需要的道德。将依法治网与以德治网有机地结合起来，提倡和建立符合新时代要求的互联网伦理规范，仍然是互联网发展中的一个重要课题。也许这是以德治国一个亟待开发的重要的新的领域。

（三）制定国家互联网发展战略必须进行专门的网络立法

目前，美国、欧洲等发达国家和地区为了应对国际金融危机，纷纷制定了互联网发展战略，支持互联网发展。我国也应及时跟进，制定本国的互联网战略，确保和提升我国在未来互联网发展中的地位和竞争力。互联网是新兴事物，发展历史短，很多由互联网引起的法律问题尚未暴露或尚未完全暴露，马上制定一部网络法并不现实。但不制定更高层级的网络法也必将使网络发展无序，导致立法乱象。权衡利弊，我国应对现有法律在互联网上进行扩展适用，对互联网新出现的问题进行创新立法，待条件成熟时，考虑制定统一的网络法律。