党的政治整合与科层制政府

党的政治整合与科层制政府_当代中国公共行政的组织基础——组织社会学视野的分析

在前面对一元双塔结构的总体分析中，我们已经知道，党在这一结构中处于绝对的核心地位，党在保证对科层制政府的绝对领导地位的同时，发挥政府科层体制的主动性，进行具体的社会管理工作。这是从1949年建立中华人民共和国以来、甚至可以追溯更远的战争时代就确立的基本原则。那么，在这种结构下的中国共产党有什么样的特征呢？根据王劲松的划分，党可以分为代表型政党和领导型政党，代表型政党是指政党通过其代表人物进入政府执掌政权；领导型政党又称作领导党，其根本标志是作为完整、系统、独立的政治组织，领导包括政府在内的一切社会组织以至于整个社会的全部事务^[23]。显然中国共产党就是一个领导型政党。那么，作为领导型政党的它与科层制政府之间的关系表现了什么样的特征呢？这就是本书的第二个核心概念——党的政治整合。

党的政治整合

所谓党的政治整合指的是中国共产党对政府及社会的领导是一种统一、整合性的领导，中国共产党为了实现自己宏大的社会理想、推行其社会实验方案，就必须统一全国的各种资源，整合所有的社会力量来实施他的方针、政策^[24]。所以，无论在政府的人员组成，还是政府的可用资源，以及社会的各种要素方面，党都必须具有统一指挥、总体整合的战略意识、行动策略与具体措施。

党的政治整合也可以从其他概念中发现其特征。有的学者将党界定为“全能主义政党”。所谓全能主义政党就是指融合于全能主义社会每一个细胞的政党，他渗透到社会的机体中，依靠组织渗透技术来达到其统治社会的目的。全能主义政党是在特殊时代背景下产生并强化的党的组织特征。全能主义政党就是对社会生活各个方面进行全方位整合的政党。但是，随着我国政治民主建设的发展，全能主义政党逐渐向执政党转变，执政党与全能主义政党的最大区别就是他是在国家职能与社会职能分离之后掌握政权的政党^[25]。这两者在活动范围、组织原则等方面有相当明显的差别。但是执政党在更多意义上是一个政治概念，它被领导阶层用来解释中国共产党的未来发展方向和战略选择，在政治上具有非常重大的价值意义与功能意义，所以它具有很强的意识形态色彩，并不能作为一个客观科学的学术概念来使用。这种政治化的概念在学术上的有效性是非常有限的，难以有效地解释现有党组织的特征。

还有一个概念是“列宁主义政党”。和列宁主义政党的概念相关的是“列宁主义国家”的概念。列宁主义国家就是在列宁主义政党的统合下建立的国家体制。列宁主义政党是以列宁主义为意识形态的核心，依靠严明的纪律和组织体制建立的共产主义政党。这一概念被西方学者广泛使用，正如麦考米克分析的一样。

什么是列宁主义国家？列宁主义国家的核心组织是一个具有广泛影响和形式化地渗透到社会许多方面的意识形态议程的政党。列宁主义国家不是被一个统治阶级而是由一个统治组织所统治。党可以直接或者不直接地控制社会交流的所有形式，但是在所有事情中它可以限制迈克尔厄本（Michael Urban）所说的元交流，或者评论交流自身的能力，阻止对基本问题和该体系基本合法性的讨论。党无论通过斯大林主义、市场社会主义还是其他经济体系都可以利用政府对经济事务发挥一个绝对优势的作用。党也维持着广泛的组织，包括对经济、政治、社会组织，甚至居民居住区的监控。党的组织被广泛的警察网络支持。党组织将社会带到党的庇护下，并控制了自治社会和政治组织^[26]。

这一概念的价值在于突出了共产主义政党的意识形态核心。列宁继承和发展了马克思、恩格斯的共产主义理论，并用之于政治斗争的现实中，形成了列宁主义的思想。列宁主义给世界共产主义运动带来强大的思想动力和组织动力。在列宁主义的一系列革命概念和组织概念的指引下，许多国家纷纷建立了自己的共产主义政党，中国也不例外。但是列宁主义政党毕竟是在革命战争年代产生的政党形态，随着世界形势的变革和社会主义运动的波折，这一政党的组织结构在世界范围受到了严重的影响，在有的国家甚至出现了分裂的结局。在中国，中国共产党抓住了历史机遇，适应时代，成为中国特色的社会主义政党。所以这一概念对当前的政党形态来说也是不适用的。

另一个概念是安东尼奥·葛兰西（Antonio Gramsci）的“总体性政党”。按照他的思想，总体性政党有几个特征：一是总体性政党要代表社会的总体利益；二是总体性政党还要建立法律上和道德上统一的总体性国家；三是总体性政党要有总体性世界观，这就表现为党的意识形态；四是总体性政党必须实现总体性功能，包括教育、组织或者知识分子的功能^[27]。葛兰西将总体性政党看作一个政治知识分子集体，看作一个集体意志和总体利益结合为一体的君王，正是这个政党才可以建立一个总体性的社会，为社会历史的总体利益而努力。这一概念帮助我们尝试分析党的利益代表性和总体性功能。中国共产党正是这样一个组织，从建立开始就是申明了其国家民族的总体利益代表性，并且在后期的发展中为了追求这种目标，不断地强化和革新其整合组织和社会的能力。这一概念启发我们从党的属性和党的社会整合功能入手来进入党组织的历史文化和组织行为模式的分析中。

总结以上概念，我们认为中国共产党具有非常显著的政治整合性，党也是一种高度整合性的政党。党的政治整合是这一政党的目标追求和行为特征。中国共产党从革命党转型为执政党，面临着两重任务：一方面是加强党的合法性，另一方面是提升党对政府与社会的领导能力。在这一背景下，党的意识形态的功能逐渐弱化，让位于现实的利益功能。这种现实条件就是党的政治整合的客观原因。党的政治整合至少包含了两重含义。

第一重含义是指中国共产党对中国政府行政工作坚持了“一元化领导”^[28]的原则。也就是说在一元双塔的结构模式中，中国共产党是唯一的核心，对科层制政府具有合法的绝对领导地位。对党的一元核心地位，不仅在党的重要文件中，而且在党和政府的组织过程以及现实行政管理工作中都得到了充分的体现。在毛泽东时代，这个方针在党与政府的文件和毛泽东的发言中都多次得到强调。1958年，《中国共产党中央关于成立财政、政法、外事、科学、文教各小组的通知》规定：“大政方针在政治局，具体部署在书记处”，“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组”。这个文件是中国共产党加强对政府部门领导的开始，进一步加强了党的领导权力。针对这些小组，毛泽东有一段著名的话：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处，只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’，大政方针和具体部署都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检察之权。”^[29]毛泽东这段话实际上明确了党政之间的三层基本关系。

（1）党是国家的决策中心，大政方针在政治局，具体部署在书记处；（2）政府中的党组成为与政府共同承担政府功能的组织，并有权参与政府具体政策的制定；（3）政府不仅要受到其组织内的党组的领导，而且要受到其组织外的党的相应组织的领导，政府完全成为党的组织体系内的一个部分^[30]。

1964年，毛泽东进一步明确提出，在一切部门中，都必须实行党委领导的制度。可以说，这个时代将党的一元化领导推到了顶峰，对党的一元化领导的过分突出导致了极端的后果：“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政。”^[31]针对这些问题，改革开放时代进行了变革，逐步采取措施来纠正党高度集权、党政不分的现象。通过下放权力，建立稳定的组织领导制度，党政权力高度集中的问题得到了一定的克服。但是，无论采取什么变革方案，党的一元领导地位从来都没有动摇。在历史上以拨乱反正闻名的《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》里面强调指出：“要在党的一元化领导下，认真解决政企不分、以党代政、以政代企的现象。”后来更加成为著名的“四项基本原则”之一，并且是其核心的原则^[32]。这四大原则基本上确立了改革开放以后的政策基础。虽然党的一元化领导经过了一定的调整，党对政府的过分替代得到一定的克服，但是这并不意味着党的核心地位有所改变。党政分开仍然是坚持以党为核心来实行社会主义建设的，所以说，党坚持对社会主义中国现代化建设进行领导仍然是一条根本原则。

第二重含义是指党利用其核心领导地位对政府组织和社会集体进行整合，以期实现党组织自建立以来就确立的宏伟纲领^[33]。党的政治整合经历了战争年代的锻炼与和平时代的波折，从而不断地提炼出独特的整合技术和手段，适应社会时代的更迭与文明的进步。对于党的政治整合技术，乔纳蒂根据其对匈牙利共产党的观察总结出了以下四个工具。

（1）干部任免权（干部花名册系统）；

（2）事务负责制（归口管理制）；

（3）地区负责制（指示体制）；

（4）党的纪律^[34]。

乔纳蒂总结的四个工具反映了一定的问题，基本上概括了共产党组织控制政府体系、参加政府行政事务的技术手段。不过，乔纳蒂根据前社会主义国家匈牙利的特殊情况做出的总结并不具有普遍性，难以完全用于中国的实践。所以，我们在此基础上总结出中国共产党整合政府与社会的工具主要有以下几种。

（1）意识形态工具：思想教育；

（2）组织工具：发展党员、建立组织与干部任免权；

（3）经济工具：计划经济体制；

（4）工作管理工具：归口管理与请示报告制度；

（5）纪律工具：党的纪律检查委员会与整党整风。

党的政治整合运用这些技术从思想、组织、经济到社会事务与纪律各个层面进行了全方位的、立体的渗入。意识形态是一个重要的思想工具，意识形态是用来确保国家与社会思想统一、价值统一的技术，这一点是国家合法性是否得到保证和不断提升的基础。意识形态技术主要有思想教育和新闻控制制度。思想教育既针对党内干部，又针对社会公众，主要目的是推广党的伟大纲领与最新战略方针。新闻控制制度是保证新闻舆论与党的形象和工作重点高度一致的技术，新闻要成为党的“喉舌”，成为党的“宣传阵地”。组织工具是中国共产党运用最多也是最基本的工具，其中主要是三种技术：发展党员、建立组织和干部任免权。发展党员和建立组织是最基本的手段，最重要的是第三个手段：干部任免权。中国共产党在国家建设中始终抓住一点，即“党管干部”。党对干部，尤其是对高层干部的管理是中国共产党掌握国家机器的法宝。这一点既保证了党在国家人事工作中的绝对权力，又保证了国家行政工作在中国共产党推荐和安排的人事的掌握中开展下去。经济工具主要是计划经济体制。计划经济体制建立了几十年，后来受到严重的挑战而不得不进行市场化改革。因此，自由经济逐渐取代计划经济成为世界经济的主流。计划经济是保证党和国家对社会统一协调与规划的经济手段，但是由于经济规律的独特性，完全封闭的计划经济体制不仅不能达到发展社会的效果，反而会造成资源浪费、生产力低下的后果，所以转型中的社会主义国家都纷纷采用了自由经济体制，或者将两者结合使用。计划经济体制作为一项工具逐渐失去了改革前的独大地位，并且积极地进行自我更新，以适应快速变化的形势。所以本书没有对其进行专门论述。工作管理工具是党的组织与政府官僚组织在工作中利用的技术，这个主要是用于内部分工和组织管理。归口管理与请示报告制度是主要内容。归口管理保证了党对社会工作不同领域的宏观控制能力，请示报告制度是党集中主要权力，保证重大决策由最高中央来决定的重要技术。1954年5月19日，《人民日报》发表了题为《健全请示报告制度》的社论，强调认真贯彻党的请示报告制度，是保证统一领导的一个必要条件^[35]。纪律工具也是党的内部控制工具。党对内部层级体制的控制与协调依靠的是党的纪律，党建立专门的纪律检查委员会来行使这项职权，以保证党的团结性与战斗力。

以上五项党的政治整合工具被广泛地运用于党与国家的日常工作中，这些工具越来越形式化与稳定化，逐渐渗入现代中国的政治与行政文化中，极大地影响着公众的思维与行为习惯。

科层制政府

韦伯的科层制概念（亦称作官僚制，本书主要采用科层制这一说法）被广泛地引用，各种社会科学著作也都运用这个概念来分析社会正式的巨型组织。韦伯的概念是根据高度重视法律精神的德国军队组织而设计的在法理性权威基础上的理想的国家科层制类型。这一理想类型成为韦伯之后诸多国家建立国家行政体系的重要标准。那么这一类型运用在社会主义中国的分析中是否适用呢？这里可以引用莱因哈德·班迪克斯（Reinhard Bendix）的一段话来回答这个问题。

把韦伯的官僚制定义用于这些社会^[36]是适合的，但也很容易导向错误。诸如以经验或训练为公职录用的条件，官位与职员的分离，家族关系的严格排除，行政工作成为专职这些标准，明显地可以用于共产主义国家。确实，就集权式规划大大扩张了政府雇员队伍而言，这些国家看起来是“超官僚制”的。无论如何，在苏联，组织被建立起来了，并以协作方式处理贯穿整个政府体制的职员行政问题。然而，如果认为共产主义国家的政府就是代表了在前述意义上讨论的科层制政府化的另一些例证，就会导致错误。行政职员安排不仅取决于苏维埃财政部门制定的标准，不仅取决于各种部委机关各自应用的规程，还取决于共产党中央委员会的决定。党的机关制定了不先经党的批准就不能委任的职位的清单，并预备了可靠的人员的登记注册以备任用。除了他们对行政周到的监督外，任何重要的决定还都要经过政治批准。这一原则贯穿于整个苏维埃社会。确实，这就是“后官僚制”社会的显著特征。……所以，共产主义社会的“后官僚制”结构的最显著特征，就在于科层制化的不仅仅是公共行政机构，而且还有政治活动，由此执政党有了所需的受训积极分子，并以此使大部分公众生活政治化^[37]。

班迪克斯所谓的“后官僚制”概念强调了共产主义国家科层制与韦伯所言的理想科层制之间的重要区别。在一定范围上，比如科层制政府的官员技能训练、官位与职员分离、制度化、非家族化与专业化等方面都基本上相似。但是，共产主义国家的科层制政府存在的“这种集权化的、政治性的控制的程度，说明这一社会缺乏一个稳定的、非人格化的和非政治性的规范与规程的体系这种意义上的法律概念”^[38]。这种体系是一个“后官僚制政府”，还不是标准的按照理性法规建立的现代政府。当然，“后官僚制政府”其实是一个不够严谨的科学概念，并不能让人联想到共产主义科层制政府的典型特征，运用起来不是很方便。正如班迪克斯分析的，这种科层制政府是政治化的，它自身并不能完全独立自主，还必须经过党组织的批准才可以在人事、行政等工作中发挥功能。所以，我们可以发现它与作为政治体系的政党组织在一起，其实在很大程度上是一种被领导型的组织结构^[39]。也就是说，它必须接受党组织的领导与控制，没有独立的人事权力和重大事项的决定权力。所以，中国的科层制政府是在党的领导下的体制，表现出特定的服从性和依附性特征。

国内学者徐湘林在分析中国政府的党政精英的代际转换中，发现了官僚技术精英对党和国家组织的依附性，所以提出了“依附性技术官僚”的概念。该学者指出，所谓依附性技术官僚指的是在官僚体系中的虽然具有现代管理技术专长，但却必须依附于更高一级的领导而没有独立自主的行政权力的新一代知识官僚精英。新中国成立初期的党政精英主要来自革命战争年代经历了战争锻炼的革命者，这些革命者无疑是忠诚的革命战士，但是并不一定具有管理复杂社会和现代化建设的专业能力。改革开放以来，由于经济社会的发展，特别是作者所强调的内部政治动力的驱动，这些精英开始逐步被专业技术精英替换，出现了一支技术官僚队伍。不过，徐湘林认为替换革命精英的专业技术官僚并没有任何独立于党和国家的经济力量可以作为其权力、利益与地位的社会基础，不得不忠实于为他们带来利益和地位的党和国家。由于党和国家控制着几乎所有的社会政治与经济资源，所以党政精英对党组织和国家系统有着天生的依赖。例如，党组织系统和干部管理制度控制了通往仕途的渠道；党政职务和行政级别是党政精英们获取经济好处与政治特权的重要依据等。作者认为，官僚精英对党和国家的这种依附关系是真正理解后毛时代中国官僚精英转换的重要因素^[40]。

徐湘林分析了官僚精英的结构性地位，并没有区分党组织与政府组织之间的关系。这一点主要是因为中国政府的体制在人事结构上是党政高度混容的形式，难以区分出来。但是他所言的专业技术官僚主要就是在政府管理中的行政官员，管理专长也是指对社会经济事务的管理能力。所以我们基本上可以看作政府官僚。政府官僚精英的依附性对象是上级的高层领导以及他所在的组织结构。官僚是组织的构成原子，所以官僚对上级领导与组织的依附在一定程度上也表示了科层制政府机构必须接受党组织以及上级组织的领导。个人高度的不自主性造成了所在组织职位的变化以及功能的中断、乃至结构的动荡不稳。所以说，依附性技术官僚会阻碍行政组织的自主性发挥，因而也会成为党领导下的科层制政府产生依附性特征的原因。他认为，造成官僚精英依附性的重要原因是党控制了精英录用的标准确定与实际选拔权力，因为党将政治忠诚看作最重要的标准，所以依靠政治忠诚来录用精英成为新中国成立以来最重要的选人方式^[41]。政治标准比较笼统，具有较大的变通空间，在执行中往往难以客观鉴定。并且在实际运行中，政治标准容易从对党的忠诚演变为对上级领导的个人忠诚，从而鼓励政治庇护关系的滋生，使政治庇护的利害关系影响领导人的选择与任命。从长远角度看，继续沿用泛政治化的标准可能会阻碍行政组织的理性化。

这一科层制政府的主要特征就是科层制政府在人事、组织结构以及重要的决策权各方面接受党组织的领导。由于这种被领导性和服从性，科层制政府表现出了复杂的特征。这一特征和韦伯的理性官僚制存在很大的差别。韦伯的官僚制理论建立在合理合法权威的合法性基础上，强调官僚制内部职位的确定、官僚的专业技能、职位的常任等法理性要素，其核心价值是对专业技能的重视。这样，公共职位上的人员在稳定的法规与程序中依靠个人的资历、技能以及对规则和程序的遵从才得到提升。资历主义与能力本位主义成为理性科层制政府的哲学。而当代中国的科层制政府尽管也具有理想科层制职务明确、公文形式、职位永任、确立规章程序等特征，但是因为党注重职员的政治忠诚标准，所以资历主义和能力主义没有成为其核心哲学，而是政治忠诚与人格关系成为其组织文化特征。它注重政治忠诚与人格关系的组织文化反过来又影响了组织的行为方式与结构特征。在日常工作中这种组织的行为方式与结构特征具体来说主要表现在以下三个方面。

第一是组织自主性。组织自主性是一个复杂的概念，它指的是一个组织基于自身的文化哲学与资源力量而形成的自我确认和利益扩张的性质。组织是一个复杂体，但是在环境中组织又有如一个完整的个体，肩负着从环境中汲取资源、与环境交换信息与能量、实现自身利益的责任。组织是一个会与环境讨价还价的活体。决定组织自主性的变量是组织的性质与组织的成员。不同类型的组织自主性的力量与影响是不同的，一般来说公共组织是具有使命感的组织^[42]，这种组织的自主性相对其他组织类型来说更高。他们必须利用组织的力量来实现组织服务社会的综合使命。另一个重要的变量是组织的成员。公共组织的成员，尤其是政府官僚一般都是经过严格的考试和道德考评才录用与选拔出来的，所以这些人都具有较强的责任心与使命感，他们都喜欢将组织的社会使命看作个人职业的最高目标^[43]，这样实际上就从个人人格上赋予了他们较高的自主性。但是正如公共选择理论分析的一样，政府官僚也是一个经济理性人，他们也具有和一般人相同的经济利益要求，所以，在公共机构追求预算最大化和利益最大化也成为其重要的特征。在这种机构中，作为官僚的个人也会追求个人的最大利益^[44]。这个时候，政府和官僚的自主性就会演变为追求狭隘的组织利益与个人利益的自主性。所以，官僚组织的自主性总是表现为这两重属性，构成了两个方面的杂合体。

当代中国的科层制政府尽管受到党组织体系的领导，但是作为一个具有完整等级体系的科层制政府机构也仍然具有独特的自主性。这一自主性主要是表现在科层制政府体系如何与党组织进行协作与分工，如何在党组织与整体制度体系中获取更大的自主权，来实现组织的目标。科层制政府体系的目标既有社会性的价值使命，又有高度组织化以后组织人员独特的利益要求。所以这种科层制政府的自主性也是这样一个复杂的两重属性的杂合体。不同于一般的独立的科层机构，它的自主性在一定程度上是非制度的和非形式化的，尽管宪法和法律都规定了科层制政府体系的自主权力，但是宪法和法律中的笼统条款并没有完全明确科层制政府的确定权力，基本上每一个权力的条款上都会加上“在党的领导下”这一限定词。所以在必要的时候，科层制政府的自主性是有一定限度的。那么，官僚机构如何获取和表现自己的自主性呢？它主要通过两种手段：一种是与体制讨价还价；另一种是政策变通^[45]。讨价还价是主动获取自主性的手段，通过讨价还价，官僚机构获取了体制默认的体制外的合法权力，可以在这一限度内进行地方与组织的社会管理工作。政策变通是一种在体制的既定框架内获取和表现自主性的手段，它利用的其实是体制的疏漏和垂直隔离。所谓垂直隔离是指在多层级别的结构下，最高层机构与基层机构之间的距离太远，因此在上下级别之间造成的相互隔离。上级不能够直接有效地监控下级，下级不能直接有效地听从上级的指挥。实际上处于相互隔离、互不相关的状态。政策变通就是地方政府利用这种体制缺漏来改变中央决策的执行状况，谋取和保护地方的局部利益。严重的时候会出现地方保护主义。

第二是人事的不确定性。科层制政府组织建立的重要目标之一就是处理组织的不确定性，保证组织的确定性。汤姆森说，我们将复杂组织看作一个开放系统，因而还要处理它的不确定性问题；但同时我们也要认为组织服从于某种理性，因而也要讨论它的不确定性问题。复杂组织的中心问题就是处理不确定性^[46]。而确定性的含义可以解释为组织结构的稳定、规则化和程序化、行为和结果的可预见性。正如韦伯所说：“官僚体制集权主义的、采用档案管理的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠，也就是说，对于统治者和有关的人员来说，言而有信，劳动效益强度大和范围广，形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。”^[47]但是，无论组织设计者如何想象着追求组织的确定性，企图使组织的结构、人事、行为、技术，甚至包括环境在确定的程序与规定下按部就班地展开，这些行为都不可能使组织摆脱不确定性的烦恼。由于组织环境的动荡不安、组织技术的细化、组织人事的内部人格特征与微妙的关系，特别是人的认知能力的局限性，组织总是在不确定性的逻辑下行动着。完全理性的组织决策行为与实施决策的行为都是难以取得最优效果的。这一点正是西蒙有限理性的关注点^[48]。克罗齐埃在分析法国科层制政府的时候，也运用了不确定性的概念。他说：如果我们想确定在一个组织体系内部发生作用的那些影响力的客观根源，我们可以推断说，从长远来看，最后的权力，即仲裁和导向的权力，将与和组织生活息息相关的不确定这一特点结合在一起^[49]。他通过对法国两个典型官僚组织的案例分析发现，法国科层制政府的不确定性在于技术、人事与工作绩效等在科层制政府中已经是确定的制度化内容，只有技术，尤其是机器维修以及核心工程技术是没办法确定的。正是这种不确定性决定了法国科层制的特征：掌握核心技术和机器维修技术的工程师与维修工成为其中最有权力和影响力的人物。

在中国的科层制结构下，不确定性存在的地方很多，主要原因是其制度化的先天不足。不过，决定其主要特征的还是人事上的不确定性。所谓人事上的不确定性是指科层制政府在人事权力上存在很多非制度变量，许多制度外的因素可以决定科层制政府的人事结构。这一制度外的因素主要就是党的力量。前面已经论述了党组织掌握着官僚体系的中高层的人事决定权，而党组织重视的是党员与官员的政治忠诚与人格特征，所以理性科层制重视的资历主义和能力主义的标准在这里的地位不是决定性的。因此考察官僚对党与上级组织的忠诚度以及官僚在行政工作中的道德水准成为科层制体系人事管理的惯例。这种惯例实际上将科层制赖以稳定结构的人事权力赋予了体制外的党组织，特别是有影响的党的精英。因此，科层制自身并不能依靠稳定的制度体系来确定其人事结构，人事的权力掌握在外部组织手中，结果一定程度上形成了人事上的不确定性。

第三是制度化协调功能的不足与非制度化协调。组织协调是组织构成的重要功能，研究科层制的行为必须了解组织协调的概念与状况。组织协调基本上可以分为制度化协调与非制度化协调两大类^[50]。组织的制度化协调是指组织凭借组织制度与组织特殊的部门设置来处理职能分工后产生冲突的行为。制度化协调的目的在于摆脱正式组织中部门、单位、个人、上下级之间关系的个人化、不稳定性与无预期性。制度化协调是理性组织观念对公共组织实践影响的结果，它是组织理论家与组织管理者共同运用组织理论或组织方法来使组织更加有效、更加有序的结果。成熟、自主的科层制政府的协调功能是高度制度化的。

但是中国科层制政府的协调则存在制度化不足的问题，许多非制度化因素经常渗入组织的内部工作中，左右组织的内部关系。所以这种组织协调基本上属于非制度化协调。非制度化协调大致有两种方式：一种是组织内部关系人依靠各种诸如感情、友谊、利益关联等个人关系因素的非正式协调；另一种是组织外部的第三者协调，这个第三者是组织外部的更高级别的权威，在组织内部找不到可以规范的制度的时候，或者是制度规范的效力并不理想的时候，组织外部的高层领导（在科层制政府中主要表现为外部的党的高层领导）可以利用个人的权威或者权力来协调。古利克在《关于组织理论的说明》一文中指出，在任何实际情况下，组织的问题必须通过由上到下和由下到上两种途径来解决。这两种途径说明组织协调的两类方向，从上到下的协调可以是制度化的协调也可以是非制度化的，如体制外协调就是从上到下的。从下到上的协调可以是组织关系人的自觉协调，也可以是制度中的，也可以是凭借感情等非正式因素进行的协调^[51]。这种协调是常见的协调方式，由于它属于另一个体制框架，所以也可以把它称作“体制外协调”。科层制政府的组织权力与组织制度设置是有限的，重大事项的权力与人事权力都掌握在党的手中，它不能够自主地协调组织内部的冲突。即使存在协调性制度，但是在实践中这些制度的作用还是受到党组织的影响，专门设置的协调部门也必须在党组织的指挥下工作。所以说体制外的力量是这一协调的关键变量。林尚立在《当代中国政治形态研究》一书中提出了“体制外领导”的概念^[52]，所谓体制外领导主要是党自身的各级领导机构，即各级党委会对政府工作的领导。

【注释】

[1]谢庆奎、燕继荣、赵成根：《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第90页。

[2]张立荣：《论有中国特色的国家行政制度》，中国社会科学出版社2003年版，第88页。

[3]李善岳：《中国政府管理概论》，中共中央党校出版社1997年版，第48页。

[4]李善岳：《中国政府管理概论》，中共中央党校出版社1997年版，第91页。

[5]胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第38页。

[6]林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第434页。

[7]ShiPing Zheng，Party vs．State in Post－1949China：The Institutional Dilemma，Cambridge University Press，2000，p．12．

[8]〔匈〕玛丽亚·乔纳蒂：《转型：透视匈牙利政党－国家体制》，赖海榕译，吉林人民出版社2003年版，第21页。

[9]〔匈〕玛丽亚·乔纳蒂：《转型：透视匈牙利政党－国家体制》，赖海榕译，吉林人民出版社2003年版，第37页。

[10]Harry Harding，Organization China：The Problem of Bureaucracy　1949－1976，Stanford University Press，1981．

[11]浦兴祖主编：《当代中国政治制度》，上海人民出版社1990年版，第472—473页。

[12]2002年7月，中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》，规定：“市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；党的委员会全体会议闭会期间，由党委常委会作出决定，决定前应征求全委会成员的意见。”

[13]参见《中国共产党党章》。

[14]参见《地方政府组织法》。

[15]李强：《后全能体制下现代国家的构建》，《战略与管理》2001年第6期。

[16]《中国共产党党章》第15条规定：有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定，各部门、各地方的党组织可以向中央提出建议，但不得擅自作出决定和对外发表主张。

[17]以上材料根据中国共产党新闻网相关资料整理而成，网址：http：／／cpc．people．com．cn／GB／64162／64168／64560／index．html。

[18]参见《中国共产党党章》第22条。

[19]〔美〕詹姆斯·R·汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社2003年版，第67页。

[20]根据对浙江省J市的调查材料整理。调查时间为2003年11月。目前在地方通行的党的正副书记结构一般为“一正二副”，即一位正书记、两位副书记（市长为副书记，另外一位为专职副书记）。

[21]参见《中国共产党党章》第27条。

[22]张永桃主编：《市政学》，高等教育出版社2000年版，第132页。

[23]王劲松：《中华人民共和国政府和政治》，中共中央党校出版社1995年版，第314页。

[24]刘建军：《单位中国：社会调控体系重构中的个人、组织与国家》，天津人民出版社2000年版，第267页。

[25]李强：《后全能体制下现代国家的构建》，《战略与管理》2001年第6期。

[26]Barrett L．McCormick，Political Reform in Post－Mao China：Democracy and Bureaucracy in a Leninist State，University of California Press Ltd．，1990，p．87．

[27]Antonio Gramsci，Selection from The Prison Notebooks of Antonio Gramsci，London：Lawrance and Whishart，1973．

[28]邓小平：《党和国家领导制度的改革》，参见《三中全会以来重要文件选编》（上），人民出版社1982年版，第481页。中共十大《关于修改党章的报告》中指出：党的一元化领导，在组织上应体现在两个方面：第一，在同级各组织的相互关系上，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的，不是平行的，更不是相反的；第二，在上下级关系上，下级服从上级，全党服从中央。这是我们党历来的规矩，必须坚持下去。参见《中国共产党党章汇编》，人民出版社1979年版，第222页。

[29]毛泽东：《建国以来毛泽东文稿》（第7卷），中央文献出版社1993年版，第268页。

[30]林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第326页。

[31]邓小平：《邓小平文选》（1975—1982年），人民出版社1994年版，第132页。

[32]邓小平：《党和国家领导制度的改革》，参见中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文件选编》（上），人民出版社1982年版，第494页。

[33]张伟：《党对国家生活的领导方式探讨》，参见聂高民、李逸舟、王仲田：《党政分开理论探讨》，春秋出版社1987年版，第34页。

[34]〔匈〕玛丽亚·乔纳蒂：《转型：透视匈牙利政党－国家体制》，赖海榕译，吉林人民出版社2003年版，第22页。

[35]林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第326页。

[36]指共产主义社会。——本书作者注。

[37]〔美〕莱因哈德·班迪克斯：《官僚制》，转引自〔英〕马丁·阿尔布罗：《官僚制》，阎步克译，知识出版社1990年版，第138页。

[38]同上书，第139页。

[39]乔瓦尼·萨托利在分析共产主义国家流行的政党国家体制的时候，也指出，在这一体制中公共机构主要是党的机构的附属品。这一分析有可以借鉴的地方。Giovanni Sartori，Parties and Party Systems，Camridge University Press，1976，p．44．

[40]徐湘林：《后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起》，《战略与管理》2001年第6期，第70页。

[41]徐湘林：《后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起》，《战略与管理》2001年第6期，第74页。

[42]Richard J．Stillman，ed．，Public Administration：Concepts and Cases，Boston：Houghton Mifflin，2000．

[43]Ibid．

[44]杨雪冬：《国家自主性与国家能力：组织社会主义国家理论述评》，《马克思主义与当代》1996年第1期。

[45]Linda Chelan Li，Centre and Provinces：China　1978－1993，Oxford University Press，1998．

[46]竹立家、李登详编译：《国外组织理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第132—134页。

[47]〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆1998年版，第248页。

[48]〔美〕赫伯特·A·西蒙：《管理行为管理组织决策过程的研究》，杨砾等译，北京经济学院出版社1988年版。

[49]〔法〕米歇尔·克罗齐埃：《科层现象》，刘汉全译，上海人民出版社2002年版，第200页。

[50]〔美〕里查德·达夫特：《组织理论与设计》，李维安译，机械工业出版社2003年版，第512页。

[51]竹立家、李登详编译：《国外组织理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第48页。

[52]林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版。