从组织社会学角度分析，中国官僚机构的行为带有非常明显的党组织的特色。也就是说，党的组织行为模式通过它的各种整合手段渗入官僚体系内部，从而影响了科层制政府的组织结构和功能，党的行为特征在官僚体系上打下了深刻的烙印。党组织作为一个政治组织，其使命是为了它所代表的部分社会成员的利益而奋斗。但是，党组织在当代中国不是一个单纯的代表性政治组织，它还直接影响着将政治决策具体化为现实的行政组织的执行工作。党的价值目标决定了党必须按照统一的方针政策在庞大的社会中实施其政策措施，所以或者从宏观、或者从微观影响甚至直接控制行政工作是其现实的选择。特定时期“党政合一”现象就是这样的例证。党的高度激进主张可能直接导致官僚体系行政工作的一定依附性。下面就从党的组织行为分析开始探讨这种科层制政府的特征。
党组织的行为特征及其对行政的影响
按照一般的学术观点，政党的产生主要有三种解释：制度论认为，政党的出现是近代社会和选举制度改革的结果；历史局势论认为，政党的产生是因为在新旧制度的交替过程中以及在民族战争中，围绕着正统性、领土主权和完整性以及参政问题发生争论，在争论的过程中产生了多样性的政党；发展论认为，政党出现是社会现代化的结果，正是由于政治经济和科学技术的发展，使中央与地方、个人与政府等方面的关系加强了，其结果就导致了政党的出现[2]。这三种解释都是有历史事实为基础的，制度论是以英美等国家的政党现象为基础，反映了这些国家在国家制度内部进行权力斗争的结果。历史局势论是以许多殖民地与半殖民地国家中政党为了寻求民族独立和国家主权而组织起来的历史事实，中国共产党基本上属于这一类型。发展论概括了一些发展中国家在政治经济现代化过程中不断接受西方政治制度而演变产生多种政党模式的现象，这些国家的政党是后发的，但是基本上是属于西方制度的模型[3]。
与其他两种政党产生模式不同的地方在于，中国共产党经历了从政治革命、执掌政权到社会整合的过程。中国共产党具有轰轰烈烈的革命斗争背景，是组织过军事力量、并进行了艰苦的军事斗争从而夺取了政治权力的党派。这种独特的革命历史背景决定了中国共产党鲜明的革命性。因此，这种军事斗争背景和革命性质决定了中国共产党具有不同于其他政党通过和平选举方式来进行政治活动的组织行为特征，中国共产党的组织行为特征表现得更加复杂和更加具有组织性。具体可以概括为以下几点。
（1）以社会总体利益为政治目标；
（2）以政治斗争（包括军事斗争）和政治动员方式实现组织目标；
（3）注重意识形态的完整性和统一性；
（4）注重政治忠诚的组织结构和人际关系[4]。
尽管中国共产党建党初期宣布党是无产阶级的政党，要推翻剥削阶级建立崭新的国家政权，但是党的伟大纲领并不完全是部分的，而是总体性的，它是“作为总体的部分”[5]。也就是说，它制定了整体国家和民族的发展战略，而不是党的阶级队伍的特殊目标。这一目标的确立决定了党的政治目标从一开始就是与社会总体利益结合在一起的[6]。当前，这一目标越来越清晰，最终以“三个代表”进入中国共产党的《党章》和宪法修正案为结果。总体性目标的确立是党持久的整合动机，是党组织的政治行为的真正动力，也是党干预行政的根本原因。为了实现这个伟大的总体目标，在艰苦的历史场景里，中国共产党较早地选择了军事斗争的手段，经历了从无产阶级暴动到建立中国工农红军、开辟革命根据地并最终夺取国家政权的道路。这一历史过程赋予党特别多的革命性质。党在和平建国时代仍然延续这种手段，动用政治斗争和政治动员等方式大规模地、激进地推行公共行政工作，使公共行政带有明显的政治化特征[7]。党的组织行为还注重意识形态的完整性和统一性。党的意识形态是在过去战争年代逐渐成形的，随着其不断成熟和体系化，也越来越置于非常高的地位，一般不允许党的成员和社会公众随意地进行怀疑与批判。党的意识形态广泛地渗入社会生活中，并直接引导全国的公共行政工作，以确保公共行政的政治方向。意识形态的高度密布，使得行政工作出现了明显的意识形态特征。在一定意义上，行政工作成为意识形态的执行者和证明者。
中国共产党在内部组织关系上既有和其他政党相同的地方，也有不同之处。相同的是，党组织也是一个高度人格化的组织，党的成员基于个人自愿加入，围绕在具有高度人格魅力的领袖身边，以政治忠诚为标准形成一个利益组织，表达着组织的特殊利益诉求。不同之处在于，中国共产党的组织结构是高度严密的，它属于民主集中型的党组织模式[8]。因此，中国共产党的内部组织关系具有双重特征：既注重个人间的政治忠诚，又注重组织纪律的严格依附。双重特征形成了独具特色的中国共产党组织关系：（1）高度组织化的等级体系；（2）基于超凡魅力的寡头统治现象；（3）党内的派系斗争。组织纪律性是中国共产党建立全国性的庞大组织——科层制政府的保证，民主集中制的核心原则确保了党中央对全党乃至政府体系的领导与控制，而依靠这一制度建立的庞大科层体系的内部关系是高度等级化的，下级服从上级，个人服从中央，地方服从中央，金字塔体系一层层地确立了起来。这种等级化体系的组织行为特征就是命令与指挥，上级组织负责发号施令，下级组织负责忠实地执行，上下高度一致化。等级化体系最终依附于一个核心组织，或者依附于一个核心领导者，这个领导者具有神性的超凡个人魅力，他利用这一魅力来吸引参加者和忠诚者[9]，从而形成依靠政治忠诚而建立的组织团体，同时以这一团体为核心继续扩大，确立了更大的金字塔体系。罗伯特·米歇尔斯（Robert Michels）将这种现象称作是“寡头统治铁律”[10]。坚持中央核心的最高领导并没有排除党内的派系斗争。尽管派系斗争是党一直反对的，但是事实上派系总是或明或暗地存在，并影响着党的行为。党也一直在努力克服派系斗争及其影响。一般地说，党内许多重大的政治决策并不是非常顺利地制定的，而是在党内经过了艰苦的派系讨价还价乃至是政治斗争才达成妥协，或者统一的[11]。党内总是存在着激进派与保守派，政策在这两大派系之间进行协商、讨价还价，最终公之于众，所以中国共产党的政策要么反映了一种暂时的折中妥协，要么反映了一方对另一方的胜利，代表了单方的利益。折中妥协的政策总是相对温和的，继承性比较大，而代表单方利益的政策总是表现出激进的色彩，与前面的政策存在较大的断裂，这是中国共产党政策波动性较大的重要原因。派系斗争通过决策和人事安排影响着公共行政，与前面论述的等级化和寡头统治一起使得公共行政表现出高度的人格化特征，这是党的组织行为对公共行政的第三点重要影响。
公共行政政治化
公共行政政治化是党的组织行为对行政的重要影响之一。所谓公共行政政治化是指公共行政脱离了规范、程序、文件、法制化的轨道，没有按照科层制政府的合法合理性原则在体系内部有条不紊地推行下去，而是超越于官僚体系运用党的政治影响力和党的组织力量进行政治动员，直接向全社会发出号召甚至命令，布置行政工作。在一定程度上，公共行政政治化反映了党组织对科层制政府体系的替代。
公共行政政治化的典型特征就是在公共行政过程中进行大规模社会动员，利用社会动员来完成行政工作的任务和实现行政管理的目标。政治动员是中国共产党从战争年代中逐渐形成的一种有效的方法，在战争年代这一方法主要是作为战术在使用，其目的是利用全社会力量的参与来打击敌人，保证革命战争的胜利。政治动员在战争年代的有效使用帮助中国共产党取得了革命的胜利，同时也锻炼了中国共产党的组织技术，特别是在中国共产党与群众之间的关系方面，党对于如何调动群众的积极性，发挥群众的创造能力，实现党的伟大目标逐渐取得非常成熟的经验、并总结出了规范的理论。这一规范理论就是所谓的群众路线。刘少奇总结群众路线为：“第一，信任人民群众，相信他们能够自己解放自己，相信他们是历史的创造者。第二，党必须根据群众的实践来检验自己的工作，党的方针、政策、措施都必须‘从群众中来，到群众中去’。”[12]他还指出，实行群众路线，就要在群众中做细致的思想工作和组织工作，如像我们过去在“土改”工作中典型示范、分期分批地逐步推广那样。这样做，表面上似乎并不轰轰烈烈，但是，实际上却能够深入发动群众和教育群众。这样做才能够真正把群众的力量发动起来，做好工作。获取政治权力以后，这种技术仍然是中国共产党进行社会改造的有力工具。党将政治价值和宏大的目标通过各种宣传手段灌输到社会公众的心中，不仅仅要使得公众认知党的建国纲领与社会政策，更要使得他们理解、支持、拥护这些纲领和政策，让他们从内心予以认同并主动为之努力。社会动员的手段主要是媒体宣传和下发文件等。另外也通过会议形式，比较典型的是召开动员大会。动员大会是党在战前常用的激发斗志、鼓舞士气的组织方式。建设年代这种方式主要在执行一些重大的、规模宏巨的政策时经常运用，特别是前改革时代，各种大兴的社会改造计划比如大兴水利、大炼钢铁、大办公社等运动都频繁地使用这种方式，鼓舞干劲、营造一种轰轰烈烈的“大干快上”的气氛。
后改革时代，这一技术政府机关运用的相对较少，但是并没有被取消，而是在公共管理中间或使用，并发挥着重要的作用。一些重大的政策，如计划生育政策、临时性的应对突发事件的政策（如抗洪抢险、抗击SARS等）还是以这种动员方式为主。应对突发事件是公共官僚制的一个重要功能，如果没有有效的组织机构设置，而依靠体制外的组织力量来动员应对突发事件就说明这一体制是不完善的。成熟的科层体系必须有足够的组织设计来应对这些一方面是表现出突发的非常态特征，另一方面却表现出不可避免的常态特征的现象。建立稳定的应对机制是成熟的科层制必须承担的重要责任。当然，后改革时代的政治动员不再是大范围、全方位的，而是在相应范围，比较注重程度与规模的节制。最主要的一个特征是，这一时期的政治动员主要是在党员和政府人员内部。党不再经常将政治动员发动到社会，而是在党组织内部，或者扩展到党的外围组织（如共青团）利用党的组织力量来推动某项政策的有效执行。田野调查发现，党在执行农村计划生育政策的时候，就是通过党的干部—党员—村组长—村民这种顺序一层层地推进的[13]。这一事实说明，党进行组织动员，利用组织力量来执行自己制定的政策，是目前比较有效的途径。
政治动员不同于科层制政府的政策执行模式的地方主要在于：政治动员注重的是政治动员对象的政治忠诚和积极性，要求动员对象积极地配合上级组织完成政策任务，这些对象所得到的激励是政治表扬或者是政治前途的暗许与明取，他们就是这种激励下积极参与政策执行过程的；政治动员执行的方式是大规模的和短时间的。但是科层制模式的政策执行是按照政策的规范文件按部就班的、一丝不苟地进行，它要求执行者忠实地执行政策，但是并不一定以政治表扬与前途的奖励为激励，它的激励内容是法律规范，法律规范的约束力激励他们认真地执行政策；它的执行方式是体制内部的、规范地和长期的[14]。面向社会和组织内部的政治动员都是全方位参与，基本上是所有的党员和官员都要参与到某项动员执行的政策中，它打破了既有的组织程序与日常工作，将全部精力与人力都集中在一个特殊的政策上。伴随着政治动员，政策执行总是会附带一些政治压力，执行怠慢或者执行不力都会受到相应的惩罚。所以，政治动员方式的执行在全国的行政工作中会产生某种“大呼隆”、“大场面”的行政热潮现象。对这一问题后面将专门进行论述。
公共行政政治化导致了正规科层体系理性规范的管理工作失去其常规程序，不得不依附于政治化的动员行为中，科层体系正常功能得不到有效的、持续稳定的发挥就标志着科层体系在功能上的不完善与结构上的不自足现象。这一现象就是科层制政府依附性的重要特征。
公共行政的意识形态性
前面已经强调了意识形态在中国政治中的重要性，正如白鲁洵（Lucian W．Pye）在《中国政治的精神》一书中所说，科层制政府和意识形态顺从的混合几乎统治了传统中国政治文化的每一个维度。共产主义再次给中国提供了一个以科层制政府为中心的政治体系，中国共产党控制的时代再一次被马克思主义和毛泽东思想的普遍深入的意识形态整合在一起了[15]。中国政治中的高密度的意识形态因子主宰了政治和行政的模式，前改革时代是如此，后改革时代尽管受到了经济主义的冲击，但仍然是当前政治形态背后的重要支柱。由于中国政治强烈的意识形态色彩，中国的公共行政也被不自觉地意识形态化了。
公共行政的意识形态性是指公共行政受到现有意识形态的高度影响，在政策目标、政策制定和执行的诸环节中都表现出明显的意识形态导向色彩，有时甚至出现意识形态扭曲现象。公共行政的意识形态性表现在政策的各个环节中，首先表现为意识形态价值和目标对公共行政目标的影响，也即决策的意识形态导向。
意识形态是一个统治集团的合法性基础，也是他们制定公共政策的出发点。在意识形态影响过于强大的国家，政策的目标受到意识形态的强烈引导，或者说在一定意义上意识形态价值和目标就是政策的目标。中国共产党的意识形态帮助中国共产党在革命战争年代凝聚起无数的革命志士，它所制定的宏伟纲领给这些革命者描绘了伟大的蓝图，激励他们为革命的胜利献身。革命胜利以后，意识形态的合法性基础也随之发生变化，曾经为革命者和社会设计的美好蓝图如何利用现有的政治权力来转变为现实成为意识形态是否继续具有其合法性的重要基础。所以，执政者千方百计地将革命前许诺的革命目标付诸政策现实，希望通过这些政策来加强其统治地位。执政者在前改革时代的政策普遍表现出极其强烈的意识形态色彩，甚至可以说是意识形态化了。基本上每一个重大的政策都是为了实现一个遥远的目标：共产主义。但是意识形态化的政策并不能保证这种强大的政治热情可以转化为社会现实，客观规律的复杂性和科学性制约了意识形态化政策的效果，许多政策，如“大跃进”、“人民公社运动”、“洋跃进”等都以政策的不可执行性而结束。
后改革时代，意识形态的影响逐渐淡化，经济工作的科学性和独立性得到重视，社会经济得到了迅速恢复和发展。但是，尽管意识形态的影响逐渐减弱，后改革时代的公共行政并没有完全离开意识形态规定的轨道，而是受到意识形态潜在规范的影响。现有的意识形态不再以那种明显张扬的方式影响决策，而是将意识形态的价值和准则悄悄灌注在政策的过程中。现有的经济政策尽管基本上是按照经济原则来制定，但是它始终没有超越一个意识形态的度，这就是社会主义公有制。社会主义公有制是主体仍然是党的重要会议的规定，不论怎样实行经济主义改革，国家对主要经济力量的掌握，维护公有制的主体地位仍然是不可变更的。这就决定了在重大的决策上，意识形态的标准的重要性。国有企业改革是一个典型的例证，意识形态的规范始终制约着国企改革政策制定的水平和方向[16]。农村改革也是如此，土地产权制度的有限调整（比如土地使用权的转让、流转、出租等形式）都不可能超越土地集体所有制的规范。中国共产党十六届三中全会发布的《中国共产党中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于农村土地制度的规定指出，土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。
其次，意识形态影响还表现在政策执行的意识形态表现方面。政策执行是政策制定以后按照政策的方案将其贯彻实施的过程。影响政策执行的因素很多，如政策特征、政策架构、科层制政府特征、影响执行机构回应的因素、跨组织关系、宏观环境因素等[17]。这些因素中，意识形态也是一个重要的影响因素。意识形态对政策执行的影响主要表现在执行者的观念和回应性方面。中国的公共政策执行是典型的从上到下模式，在很多时候，地方机构（包括省市级政府）都是中央政府的执行机构。所以执行政策主要是地方政府的工作。而地方政府的执行中受到了统一制定的宏观意识形态潜移默化的影响，左右着他们的观念和回应性。面对中央制定的政策，地方政府不敢越雷池一步，在中央划定的范围内努力实施其政策。改革开放中，每次都是中央的思想解放引导了改革政策的有力贯彻，如果没有中央的大力推动、思想批评，地方政府的政策执行观念很难取得大的突破。例如，中央发起的对前改革时代的错误路线的批评是邓小平改革政策得到有效贯彻的前提。每次大的思想解放都标志着改革政策的进步和有效实施。1992年邓小平“南巡”后，意识形态的禁锢得到有力的突破，所谓“姓社姓资”的问题被巧妙地搁置，此后，中国经济发展又进入了一个高峰时期。意识形态对执行回应性的影响主要是对政策执行结果的及时回应受到了意识形态的制约，意识形态的敏感性和基础性往往成为其回应的主要标准。地方政府首先考虑的是政策执行的意识形态重要性，所以意识形态回应成为最关键的问题，它影响了政策执行的结果，并随着中央政府的要求进行及时准确地反馈和修订。由于这种影响，中央政府总是难以获取最准确的政策信息，很多政策在意识形态的影响下甚至发生严重的“执行扭曲”。
公共行政的意识形态性是中国共产党政策模式的重要特征，也是科层制政府出现一定依附特征的重要原因。意识形态有一种超越政策理性的功能，将政治的正确性强加到行政的科学性上来，行政由于其影响具有过强的价值色彩，因而在具体执行中更加注重政治组织的目标和利益，而产生忽略政策本身理性要求的后果。这就减少了科层制体系按照科学方案来有效执行政策的可能性。
公共行政中的人格化
按照一般的组织学观点，理性科层制的一大特征就是非人格化，非人格化可以帮助公共行政工作摆脱政治观念性的主观性干扰[18]。在当代中国的行政体制下，党对公共行政具有决定性的影响，因为党组织是具有鲜明人格化特征的组织，所以党的组织人格化特征常常会随着党对公共行政工作的介入而进入行政过程，使得行政产生一定的人格化现象。
公共行政中的人格化现象是中国科层制政府的重要特征。人格化主要是指对政府工作具有重要作用的党的最高领导人及其他领导人对组织工作的个人化影响，这种个人化影响常常超越科层制政府的组织规则，直接作用于政策的制定和执行过程，导致行政工作中比较明显的个人意志与个人观念。有学者对这一问题这样分析：当代中国政府权威结构存在较严重的人格化倾向。这并不是说中国政府权威结构中只有人格权威，而是说在权威机构中法律权威、机构权威、人格权威呈现非均衡分布状况，其中人格权威成为最重要的权威要素，人格权威大于机构权威、法律权威。这具体表现为：人治而不是法治，政府管理中领导人往往以言代法，政府的法令和政策往往受到领导人意志的左右；法律的效力往往因人而异；下级通常把上级的言论或指示当作行动的根据；人格权威中的个人权威又大于人的职务权威，因此在实践中通常出现职务与权威的分离，有职务而无权威，有权威而不一定有职务的现象[19]。
人格化的影响主要表现为党的魅力型领袖对科层制体系的超越。前改革时代，党的魅力型领袖利用其在特殊年代形成的个人神性权威直接将命令和计划向社会宣布，鼓励社会力量的大规模参与，达到其政策目的，这种行为实际上削减科层体系的政策功能。毛泽东发动“文化大革命”、成立“文革小组”、接见红卫兵都是这种性质的行为，他利用其高超的领导和动员艺术将个人的政策意念通过非常规的方式（比如贴大字报、发表讲话、写文章等）推行出去，对社会政治生活产生严重的影响。毛泽东之后，邓小平也是具有这种影响力的领袖。比较有代表性的案例是1992年的“南巡”。“南巡”并不是通过正规的官僚体系的决策、咨询、协商、执行诸种程序，而是直接将邓小平的思想通过在最基层的传达，来获取地方政府和全国人民的支持，并以此来给中央官僚体系形成压力，从而迫使中央体系不得不接受这一“先从上到下、后从下到上”的非正式决策[20]。“南巡”这种方式是党的习惯方式，党的领袖总是善于运用这些象征性的访问来向科层体系和社会表达其政治取向，从而达到利用人格化力量来影响政策，通过党和政权系统的活动上升为国家意志的目的[21]。
随着中国政治领导人结构的代际转换，从革命中走出来并通过革命获得政治权威的领导人逐渐退出中国的政治舞台，官僚化和规则化的新一代领导人走上政治舞台。这些领导人不是从革命中走来，革命的合法性背景逐渐被官僚体系的资历主义取代，所以遵从科层体系规则、完美处理科层体系的网络关系、与各种力量和谐相处是他们获取权力和地位的保证。这种情况就决定了中国政治和行政中的人格化影响变得越来越淡化，科层体系的规则对个人权威的规范作用越来越大，个别领导通过权威来越过科层体系的正常程序的可能性越来越小。但是这并不是说中国公共行政中的人格化因素已经没有了。事实上，人格化因素尽管受到科层规则的约束，但是在一般行政组织和微观行为中，人格化的因素还是大量存在的。
科层体系内部的“人格张力”以及各种依附于个人权威的非正式关系仍然是人格化的表现形式。所谓人格张力是指在党的领导内部不同人格之间出现紧张抗衡的张力关系，这种关系对党的权力起到一定的制衡作用[22]。人格张力对政府的决策和资源配置产生重要的影响，不同的利益代表者会按照利益需求的方向来影响公共决策，以求政策符合自己的偏好。这就在不同的利益代表者之间产生了矛盾与抗衡，抗衡的结果往往是妥协与折中，并最终以政策的形式表现出来。不过，人格张力的抗衡是有限的，它一方面依靠最高权威的态度，最高权威的偏好直接影响张力的结构状况；另一方面它的作用方式是非正式的，很容易出现各种非制度的竞争手段，导致政策结果的偏颇。所以这种张力常常是政策多变的重要原因。
在不同的人格张力结构下，科层制政府内部很容易出现依附于个人权威的非正式关系。不同的领导权威常常会打破科层制政府的规定，不是按照资历、能力、知识等标准来选拔下级干部，而是根据个人的非制度标准，如血缘、亲缘、地缘、人缘等准则来选拔下属干部，结果在领导周围形成了依赖于这种非制度标准而出现的非正式关系结构。现实中有很多这样的实例，如父子夫妻同科、老乡同学当下属等。这种结构主宰的政府科层体系很容易按照这种非正式组织的原则来运转，而非正式规则常常会取代正式组织的制度原则和政策目标，使得正式组织抛开既定的组织大目标，反而追求非正式组织的小目标，出现“目标替换”[23]的结果。这种组织关系的激励原则不是能力与成绩，而是个人的政治忠诚。个人政治忠诚成为组织关系维系的纽带。政治忠诚不是献给组织，而是献给组织中重要的领导权威，领导个人的权威凌驾于组织整体之上。在这种政治忠诚的关系状态下，政策的执行一定程度上是按照这一关系的需要来进行的，根据关系维持的需要来决定执行的标准和结果。徐湘林在分析这一问题时说：
在人格化权威政治结构中，党的领导人可以通过两种途径来影响精英的录用和构成。第一种途径是通过制定或修改党的政治路线。党的中央领导层，尤其是党的领导核心，在制定和修改党的政治路线确定党在历史时期的总目标和总任务时具有相当的自主性。人格化的权威政治结构使这些领导人在相当程度上可以按自己的偏好和政治需要制定政策。第二种途径是党的领导人直接干预有关精英准入的基本条件和标准的主要政策的制定和修改，从而使精英的构成发生一定的变化[24]。
人格化的组织关系与理性科层制政府都共有一个“组织顺从”的问题。正如米歇尔·克罗齐埃（Michel Crozier）所说，一切协调的合作行动都要求每个参与者能够相信其他参与者遵守足够程度的规矩。一切组织，不论其结构、宗旨、规模如何，都要求其成员给予一定量多少不一但总量充分的顺从。这一定量的顺从部分通过强制获得，一部分通过内心的意愿获得。说到底，用何种方式获得必要的顺从将永远是一个组织的管理所提出的根本问题[25]。人格化的组织顺从不同于科层制政府的顺从，人格化组织顺从个人权威，一般是出自内心意愿，在组织结构中形成一种政治忠诚的非正式关系。这一关系对重制度的科层制政府的法理顺从存在严重影响，如果一个来自外部的人格顺从组织可以渗入管理体系，那么科层制政府体系的法理顺从关系就会受到影响，在组织内部产生法理顺从和人格顺从之间的不间断冲突。这也是科层制政府出现依附性特征的一个重要原因。
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