条块之间的冲突

双重领导体制希望解决的问题就是前文所述的一体化格局中存在的三种张力。这三种张力在现实中集中表现在条与块之间的冲突上。“条”是人们对部门体制的一种形象的称呼，因为部门体制是一种按照专业化分工建立的垂直体系，就像一条条组织直线，贯穿于国家上下体系中。而“块”是人们对地方体制的另一种形象的叫法，因为地方政府负责特定的地域，有固定的空间范围，并按照行政区划（在地图上表现为被分为块块的版图）来进行行政管理，所以被称作块。在条与块之间，因为权力配置的不平衡，权力运行中各种变量的影响导致了条块不协调的矛盾。实际生活中，条与块之间的冲突有三种：条与条之间的冲突、条与块之间的冲突以及块与块之间的冲突。也就是说在条与块之间会出现横向的条与条、块与块以及纵向的条与块两个方向的矛盾。当然三种冲突中最主要的还是条块冲突。

条条冲突

“条”是指部门，一个庞大的国家都是由不同的部门体系共同组成。国家机构不仅按照行业极为细密地从中央到地方设置相应的业务指导机构，而且同行业又按不同的部类及产品用途与生产工艺等再进一步进行划分，设置不同的计划与指导部门。从而形成“一竿子插到底”的“条条”管理即“部门行政”的管理体制^[22]。国家权力正是通过这些部门来行使的，许多部门一直深入社会的基层，将不同领域的事务整合起来，所以部门是国家权力的真正掌握者。部门根据组织的职能标准来划分，不同的职能领域被划入特殊的部门来专门化管理。这种管理模式是社会发展过程中社会事务越来越复杂化出现的必然结果，复杂的社会事务不可能由少数几个传统的组织机构加以解决，必须建立专业机构来相应处理，这样才可以保证在有限的时间内有效地行使管理职能。

但是，按照部门依不同的社会需要来设定组织这一逻辑，在社会事务越来越复杂化的背景下，组织设置的必然结果是越来越细化。部门细化是现代组织的显著特征。一方面是组织规模越来越大，另一方面是组织内部结构越来越复杂，组织部门越来越多，其职能划分也越来越细。新中国建立初期，我国中央政府的部门是不到30个，但是经过十几年的发展，中央部门已经达到了60多个。改革开放初期，因为经济的恢复和发展，要求对应的部门更多，结果这一时期中央政府部门达到了历史的最高峰100多个^[23]。于是在1982年，中央决定实行改革，精简架构，例如把五个外贸部门（对外贸易部、对外经济联络部、外国投资管理委员会、进出口管理委员会、进出口商品检验总局）合并成对外经济贸易部。希望将细化的部门合并为一个综合性机构，统一管理对外贸易方面的事务。当然，中央政府的机构改革一直没有一个稳定的制度形式，所以在其后来的多次改革中这些机构不停地变化、增删、分并，反复地进行组织设置的尝试。例如，1982年的机构虽然得到大幅精简，至1984年仅为65个，但是改革后不久，政府人员及机构又膨胀起来，1988年又上升到近70个。这就是机构改革所谓的“怪圈”，原因比较复杂^[24]。由于主题关系，本书不打算分析这些原因，只是就相关内容进行一些研究。

细化的部门构成了中央政府的组织实体，并且由于其一直延伸到地方甚至基层的部门末梢，构成了一个个庞大的垂直体系。这些体系自成一体，享有国务院赋予的强大的专门管理权。而这种权力又是各种资源分配的动力，经常按照部门的意志将社会资源集中到中央，或者将国家资源分配到不同的地方和机构中。部门成为中央行使权力的组织手段，成为中央集中国家权力的工具。有学者对部门权力的概括主要如下。

（1）对本行业有相当的宏观管理权力，如制定政策、发布行政规章等。再如国务院各部门每年要召开一次各省自治区直辖市对口部门的厅局会议，总结上年工作，部署下年任务和指标；

（2）这些部门掌握这巨大的人财物的审批管理权；

（3）这些部门直接掌握了众多重要的大型企事业单位；

（4）国务院与所属各部并没有明确的权限划分，各部门决策过程中往往要征询国务院分管领导的意见。因此各部门的决定实际上与国务院有关负责人的意见是一致的，特别是当某一部门的首长是国务院副总理或国务委员兼任时，各部门的决定是完全融合的；

（5）国务院本身除办公厅外再无其他组织机构，有关各部门情况的信息及处理意见完全由各部门提供，因此各部门的意见实际上是国务院决定的“拟票”，即国务院的意见也就是各部门的意见。权力代表了利益，部门权力形成了一个个巨大的利益集体。就是所谓的部门利益。部门利益是寄生于部门的权力中，只要部门体制存在，这一利益格局永远存在^[25]。

部门体制的利益驱动使得不同部门倾向于以本部门利益为出发点，在制定政策和执行政策的时候总是有意无意地偏向于部门利益。部门利益对国家利益的替代就会造成国家资源成为部门资源，国家目标成为部门目标。部门利益的强化推动了一些职能部门把所行使的权力和控制的资源“部门化”。职能部门办企业、建“小金库”、挪用管理资金来提高本部门福利、“乱收费、乱罚款”等行为都体现了这种“部门化”。某些部门化的行为已经构成了部门腐败^[26]。

部门体制和部门利益分化还会导致另一种现象出现，这就是部门之间的冲突，即条条冲突。部门按照不同职能来行使中央政府赋予的不同权力，因此会产生一定的分割。不同的部门，比如农业部和商务部分别履行农业管理和服务、商业服务的职能，在实际生活领域各负责一块。但是这种分割和现实生活的完整性是相互冲突的，现实生活中，农业中有贸易问题，贸易中有农业问题，各个行业越来越复杂地关联起来，这样，分割的部门在行使各自职权的时候就容易产生不同程度的冲突。这就是条条冲突产生的原因。条条冲突是部门体制的必然结果。部门体制从一开始就不是从整体上来看政府管理问题的，而是分离的理性分工思维方式，所以这种冲突一直存在于高度部门细化的组织体系中。这方面，国资委的设立是一个很好的实例。国资委设立之前，旧的国有企业的“婆婆”非常多：投资得听计委的，收益和资产归财政部管，人事大权在组织部门手中，等等。完整的企业自主权被数个部门分割，造成所谓的“多头管理”。多头管理造成国企自主权掌握在几个部门手中，只好听命于不同的部门指挥，结果在人事安排、资源配置、经营决策各个方面出现高度不一致，企业不得不在数个部门之间进行艰难的撮合与妥协。所以多头管理是国企管理效率低落的主要原因。成立国资委就是针对这一问题，建立一个统一的机构来行使以前被许多机构分割的行政权力。这方面的案例很多，《百年潮》对袁宝华采访，他也谈到两个部门当年在职工教育方面的权力争夺。

教育部和全国总工会两家曾经都抓过一段，在“文革”后各不相让，结果官司打到中宣部和中央书记处去了。当时王任重同志担任中宣部长和书记处书记，邓力群也进了书记处，力群知道我们在这儿搞企业整顿、职工培训的情况。所以他提出来说，看起来应该由国家经委为主来抓，两家为辅。书记处这么定了，王任重找我们三家去怀仁堂谈话，教育部副部长张承先、全总副主席宋侃夫和我，我们三个人参加。在这次会议上，王任重宣布中央决定要成立职工教育管理委员会，由国家经委负责，指定我做主任，它们两家一家出一个副主任。后来教育部副部长臧伯平、全总副主席做副主任，因为他们两个都是管职工教育的^[27]。

有的时候，权力分割以后，面对完整的变动的现实生活，部门权力并不能够有效地解决现实问题。对现实问题的解决都要完整的行政权力，可以从这一现象的诸环节进行完整的全程监督与管理。但是这一完整的管理过程常常被分割的部门划分为不同的管理职权，分属于不同的组织机构。结果面对具体问题的时候，这种分割的行政体制常常是照顾了头就丢了尾巴，抓住了这方面的漏洞，但是又出现了另一方面的漏洞。各种非法现象就是在这种组织体制的缝隙中求得生存的机会。这也是现实中很多非法现象屡禁不止的重要原因。有报道对生猪市场管理的介绍就反映了这一问题。各种非法的宰售猪行为，比如注水猪、瘦肉精养猪等屡禁不止反映了部门协调中存在的严重问题。按照现有的正常程序，从生猪生产到猪肉上市，这一过程要涉及农委、商委、动检、质检、卫生、工商等六个部门和一个市场管理处，如果猪肉进入肉食厂进行加工，还要经过轻工部门一关。所以一共有八个部门。对猪肉安全负有主要职责的集中在动检、商委、卫生、质检和工商等几个部门。但是现行法律法规在赋予它们管理权力的时候，并没有按照完整的流畅的组织过程来划分，而是这种平面式的分割，结果组织间互相等待观望，出了责任则互相推诿指责，因此漏洞常出^[28]。

有的组织内部也出现权力争夺和利益分割的问题，例如河南郑州的“馒头办”。馒头办是郑州市一个重要的政府部门，其全称是“馒头办公室”，其职能就是专门负责馒头的生产管理和监督。这种组织细化到极为细致的单项职能，对某一个产品，并且是一个很微小的食品的监管。郑州的“馒头办”出现所谓的“馒头办事件”就反映了组织权力细化导致邻近部门相互争夺权力的问题。2003年初，郑州市“馒头办”从各区“馒头办”收回了办理馒头生产许可证的权力，区“馒头办”因原有收费、办证的权限被大大削减，引发不满，出现了所谓的“馒头办事件”。实际上，“馒头办”利益远远不会止于办证、收费这些项目。馒头生产厂家说，他们不但在区“馒头办”挂了号，还使用了区“馒头办”指定的面粉。这一案例说明，由于政府过度管制造成的权力寻租利益，已经使某些政府部门成了小集团、小地方、小部门利益的代言人，完全丧失了维持市场公正的功能，充分显示了政府过度管制的恶性后果^[29]。

条块冲突

条块冲突是现有双重领导体制下最主要的组织矛盾。可以说，前面所述的三种张力都糅合在这一冲突中。党与科层制政府的张力涉及基本的国家体制问题，绝大多数公共领域都存在；中央与地方的张力具体表现了中央政府通过部门来行使其权威和地方政府在中央政府的领导下如何发挥主动性的矛盾；专业化分工和统一协调的张力表现为垂直的条条和属地的块块之间“分”和“统”的矛盾。三种张力杂糅在这一对冲突的要素中，使其关系更加复杂、更加难以区分。

双重领导体制尽管部分克服了专业部门按照职能划分权力、削弱了地方自主权的状况，但是这一体制经过了一段时间以后又出现了新的困难，即地方自主权增长后形成了对仍然发挥重要作用的代表中央权威的部门权力的挑战。地方不仅可以不执行或者变通性执行中央的政策，甚至直接对抗中央部门的权威。在地方自主权的扩张下，很多部门出现了权威弱化的问题。一般经济管理部门的权威弱化（甚至是取消）都是合乎下放权力的行政改革的目标和路线，但是一些关系国家统一权威和全体利益的重要的国家权力并没有被纳入这一改革计划中，不过和那些被合法地削减权威的部门一样，这些代表中央权威的部门也随之受到了地方化权力增强的强烈影响。正因为如此，所以改革家们提出要把中央这些重要的监管性部门建立成中央直属的垂直结构，以摆脱地方政府对它的影响和干扰，恢复中央政府在地方某些领域的重大权威。例如，有人主张建立国家土地管理的垂直体系，保障土地资源全国总量，克服地方政府在追求政治绩效的时候对国土资源造成的严重浪费^[30]。这种变化说明一个问题，条块之间难以化解的冲突一直顽固地存在着。组织体制改革并没有产生实质性意义的结果。

那么，条块冲突到底是如何根深蒂固地影响着行政体制和行政行为呢？正如前面所述，三种张力暗藏在这一冲突结构中，左右着条块的不稳定关系。不过要分析起来，我们还是可以发现一些更深的组织和体制原因。这一原因主要有两个方面：第一个方面是组织区分的专业化和属地化两大原则本来就是相互冲突的，这是冲突体系产生的重要原因；第二个方面更深刻、也更中国化一些，它和中国的国家体制密切相关，可以说是国家体制赋予了它这种顽固性。

前已论述部门专业化和地方协调的张力，但是没有深入地论述它和条块冲突之间的因果关系。我们不妨建立一个谱系图模型（如图5－2所示）来分析这两大原则在组织中的地位、功能和逻辑关系。

图5－2　部门与地方权力分配的谱系图

这个谱系图的两端分别是部门专业化和地方协调整合。部门专业化突出的是组织工作的专业性，专门负责某一领域的管理工作。在复杂的组织中，组织活动的这种水平方向的专业化是必不可少的，因为只有这样才能使具体的职能既有效益又有效率地进行^[31]。专业性组织对专业化人才需求大，重视知识和才能。按照专业化逻辑的管理庞大的组织就必须建立起垂直的组织结构和集中权力的体制。专业化需要权力服从技术，技术专家和具有专业能力的管理人员是掌握这种权力的主体。专业化部门对非专业人员是排斥的，非专业人员在专业部门中不可能获取在其他机构可以获得的权力。而谱系图的另一端是地方统一协调，地方组织关注的是地方的整体事务，发挥的是其整体协调地方社会关系和提供公共服务的功能。专业人员只是地方整体功能发挥中的一些重要的组成部分，并不是掌握主要权力的成员。地方的权力掌握在政治性人才手中。地方组织注重整体协调，所以其组织结构是水平方向的，不需要建立庞大垂直体系。地方组织在权力运用方面相对部门来说，基本上属于分散权力的体制，权力被分散在不同的地方，分头行使其“地域行政”的功能^[32]。这两个维度基本上构成了巨型组织赖以建构其庞大的组织机体的支柱，任何组织结构都是在这两个维度中间选择杂合的模式，或者是地方性强些，或者是部门色彩重些。有的权力是完全属于部门的，地方被排斥在外，这些机构主要是一些直属于中央的监管性组织，如国家安全局、海关、国家税务局等。有的权力是完全属于地方的，中央部门被排斥在外，这个主要是一些地方性事务的管理和服务机构，如地方税务局等。但是在中国现有体制下，并不存在完全独立的地方事务机构，无论什么组织最终都被整合在党的一体化领导之下。这是中国特色的组织模型。

第二个方面是国家体制基础对条块冲突的结构性影响。这是最根本的变量。中国现有组织结构的条块冲突从本质上来说是国家体制决定的。如果说前面的组织逻辑原因还可以找到一定限度的克服方法的话，那么后面的国家体制原因则是不可变更的，除非对国家体制进行彻底的改革。国家体制主要是指现存的中央和地方的关系结构。现有的中央与地方关系基本上是在一元双塔结构下建立的，也就是说，党中央作为国家的核心和国家体制的决定因素通过官僚体制对地方实行统一领导和全面协调。在这一先定的格局下，科层制政府作为党的体制的一种被领导的组织被建立，而科层制政府体系内部的中央和地方关系也被统一建立在这一框架中。但是，要在这种结构下建立一种平衡的、制度化的政府间关系又增加了一重与一般体制设计不同的困难^[33]。

一体化格局下，部门和地方都被纳入其中，分别履行其领导核心——中国共产党的政策职责。部门在一定程度上代表着中央权威，负责将中央的决策贯彻下去。部门并不是最终的决策机关，它的重大决策要通过代表中央的国务院总理或者副总理的批准才有效，它更多扮演着执行决策的角色。当然，部门也享有很大的政策执行权力。部门的政策执行过程不能仅仅依靠部门的直属机构来完成，因为它不能应对复杂多变的现实社会和规模众多的地方公众群体。它只有依靠地方政府才能完成本部门的职能。所以部门的政策执行模式实际上是代表中央权威向地方（如省、市、县）发布指令，要求它们来执行政策，或者帮助它的直属机构共同完成某项任务。也就是说，部门的政策只有在地方政府的强力支持下，才可以顺利执行下去；否则，其政策执行难度非常大，甚至根本不可能得到实施。

在这种政策模式下，地方政府的组织地位是不自足的，它成为中央政府下的执行机构，它的执行功能大于自主的功能。地方政府虽然也有自己的权力体系，但是在中央的领导下，这些权力体系并不能够完全自主地发挥其功能。地方政府没有独特的政策惯例，基本上都是在中央政策执行中按部就班地工作。它也没有稳定、独特的组织自足性制度和文化资源，基本上是依附于中央制度，它不过是国家总体制度同构下的构成部件。中央享有最终的合法性，对地方政府的组织、行为均有最终的解释权和决定权。尽管地方政府从理论上也应该是一个包含特定的人口、结构、财政、地域等要素的组织形式，并且根据这些要素来变更组织结构。但是这一组织变革的最终合法性却没有在地方政府手中，而是被中央政府掌握，地方政府必须依靠中央政府的控制、配置、认定才获得合法性，并对组织实体进行变革。这样，我们可以发现，地方政府实际上受到了两重因素的作用：地方组织自身的内生要素和政府合法性认定的外部格局。这两重要素之间出现了一种张力，并且主要是后者具有决定影响，这种张力给地方政府带来了一个现实的组织困境。这一困境表现为地方政府组织的法定权力和组织内生要素之间出现了断层。两者没有有机地结合起来（如图5－3所示）。

图5－3　地方政府的组织困境

地方政府的这种组织特征决定了地方政府的执行性、被动性、无责任性，也造成了其功能的不完整性。但是在地方事务管理中必然会出现的地方利益追求迫使地方政府在这种组织地位下寻找适合自己的利益表达方式。地方政府的利益表达途径主要有两个：一个是遵循中央政府允诺的制度化的组织渠道，合法地向中央政府进行利益表达；另一个途径是不按照中央的组织渠道，而是对中央政策进行变通、抵抗、违反，以此来追求自我利益，这种途径是非制度化的，也是非法的途径（后面将要专门论述的地方保护主义问题，就是这一体制下地方政府政策行为的典型现象）。一般来说，地方政府都会运用两种途径来进行利益表达，但是两种途径的作用并不相同。制度化途径往往受到各种非制度化因素，如地域的重要性程度、与中央领导的人际关系、地方在全国经济发展中的地位、中央领导对地方的认同情况等因素的影响。制度化因素也受到科层制政府信息传递过程的制约。“官僚制度则努力防止有价值交易信息的‘泄漏’；自我调节要求信息分享；等级协调则要求信息囤积。”^[34]在这一背景下，官僚制传递信息常常会因为官僚层级而出现滞后甚至是阻塞，这样就导致了下级向上级传送信息失误的问题。信息传送失误直接影响了中央对地方情况的掌握，干扰了地方利益表达的效果。“大跃进”中，一些省市向中央汇报工作反映“大跃进”的问题，但是受到科层体制的阻塞，信息传递失灵，阻碍了中央获取更多更好的地方信息，影响了中央对地方利益的认识和重视^[35]。

在这种情况下，地方政府经常会选择另一种非制度化方式来进行利益表达。这种方式使用范围非常广泛，不仅仅那些偏远的、贫穷的省份如此做，连和中央关系密切、受到中央重视的省份也会这样做。这样做的原因是一方面中央对地方的监控越来越减弱，地方权力越来越大，可以按照自己的意志来选择性地执行中央政策；另一个方面这种方式本身不会产生严重的政治后果，大多数都选择变通而不是面对面地直接抵抗就是因为变通是一种策略，是政策执行的折中。一方面从表面上执行中央政策，不与中央政策对抗；另一方面并不真心实意地执行，而是按照地方的需求有选择性地执行，有利于自己的就执行，不利于自己的就不执行。执行不力并不会受到政治处罚，并且还可以用其他方法来弥补，如用数字虚报来掩盖实际政绩的不足。地方还有一种方式就是在应对上级政府检查的时候采用软磨硬缠的手段，收买或者软化上级下派的工作组，使得他们不检查或者随便听听汇报并不来真正的检查，这样蒙混过关。有记者采访发现：基层乡官应酬特别多，主要原因就是部门机构复杂，给地方造成压力。有官员抱怨说：“上面部门多、机构多、各种检查多，我们都得应付，担心他们找出什么毛病、问题。一般来说程序是这样的：刚来时稳住他们的心，先拖一拖——打牌斗地主；到吃饭时，再碰一碰——多敬他们几杯酒，让他们喝多了睡一睡，到了下午他们拍屁股走时，说几句好话送一送，我们的工作往往就合格了。”^[36]可见这种方式不但不违反政策，甚至还可以收到更好的效果，比如评个先进之类。当然，这些方式都造成了虚假行政的大量出现。

以上分析的两方面原因导致了中国政府的条块冲突问题根深蒂固，一时难以彻底治理。组织设置上的原则冲突是条块冲突的源起，而国家一体化的体制是将这种冲突更深化的本质原因。当然，除了这两个根本性的原因之外，还有其他方面的原因，比如条块之间在信息处理上的不同态度和机制问题。两个部门在信息处理上有一种“信息包裹”的问题。“信息包裹”（information encapsulation）是青木昌彦提出的一个概念，它是指两个任务单元独立地监测环境的系统性和特质性部分。因此他们的观察误差互不相关，对环境的认知（后验分布）也各不一样。原因是每一个任务单元的信息加工活动是相互隐蔽的，该模式的一个极端情形是两个任务单元仅仅观察其各自的特质性部分，无人观察环境的系统性部分^[37]。中央和地方作为大政府组织体系中两个任务单元，由于各自所处的地位不同、视角不同，所以对系统环境的信息认知各自存在差异，甚至是完全不同的问题。这种信息认知差异导致在制定决策和执行决策中出现认知基础差异，进而导致政策环节中的不协调问题。

总之，这些原因造成中国条块冲突一直是一个难以纠正的组织和制度症结。它一直是行政资源浪费和内耗的罪魁祸首，也是制约中国行政发展和效率提高的重大障碍。具体现实中，条块冲突有比较多的表现形式，主要的形式有下面几种。

第一，条条利益截留，地方无权过问条条。条条本来是国家中央权威的行使机构，负责将中央政策有效地执行下去。但是由于国家监督体制的不完善，条条在政策的制定中就已经产生了明显的部门利益倾向，其制定的政策尽管很多必须通过最高层党中央和国务院的批准，但是这一政策的创制权是在部门，所以在政策起草中，部门利益已经暗藏在其中。而按照我国的《立法法》，国务院的部门有权力制定部门规章，这一规定赋予了部门更大的规章权。所以很多部门可以利用这一权力来行使其实质上是中央的权力。部门规章常常成为条条冲突和条块冲突的根源。部门的利益要求使得他们在制定和执行中央政策的时候，将国家利益一部分截留在部门中，形成所谓的“部门既得利益”。部门既得利益首先保护的是部门内部成员，其次才是外部社会。部门利益将国家权力的全局性替换为部门组织的局部性。从一定意义上说这是对国家权力的截留和滥用。一位县委书记这样评价这一问题：部门本来是中央集中权力的“看得见的手”，但是一些部门在充当看得见的手时，自身位置摆得不正，不能从国家大局的角度积极参与宏观调控，尤其是在部门利益与国家政策发生冲突时，一些部门从自身利益出发，置国家政策于不顾，自行其是，有的甚至公开违抗。这些部门利用国家赋予的权力谋求特殊利益，将国家利益变为部门利益^[38]。

地方政府面对强硬的条条，没有办法来解决部门内的权力和利益问题，只好任其为之。这在很多地方都存在，例如一些庞大的机构在地方的亚组织可以不服从地方的管理，可以不与地方合作，另做一套，导致地方事务的协调困难。例如现代物流业所遇到的困境就反映了这一问题。物流业跨越很多部门——包括交通、铁道、民航、内贸、经贸委等，这些部门都很重视物流业，都希望可以管理这一行业，所以它们拥有相关的一套规定，将之纳入自己的管辖范围。但是，这种交错的管理体制带来的后果是各个部门在自己的领域里都有一块固定的利益，不允许其他机构来享受，无形中在不同的部门和地方划分了许多版图，出现了严重的条块矛盾。另外这一问题还有两个后果：一是在各部门的“高度重视”与“积极发展”下，各地争相建设港口、机场，重复建设增加，物流资源大量浪费；二是产生“重线路、轻结点”的错误趋势，因为部门利益牵制，致使各种运输方式之间、国家运输系统与地方运输系统之间、不同地区运输系统之间，缺乏相互衔接的枢纽设施和有关服务设施的投入，致使物流系统无法“并网”。这就给那些渴望有一套方法和服务来解决物流问题的企业制造了特别多的困难和麻烦，扩大了资源的浪费^[39]。基层的条条部门，由于地理原因处于上级鞭长莫及的位置。而它们的人、财、物权力都属于上级条条部门，地方政府也管不了，因此可以欺上瞒下、独霸一方。基层官员总结为：所谓双重管理，块只管到他们的党组织，至于关键的人、财、物三大权则直属条条管的。对条管部门的具体业务，块上只有支持、协助的义务而没有丝毫的权利。凡是守钱的部门都抓到条的手中，凡是用钱的机构都推给块管^[40]。国家权力对它们的管理处于某种真空状态，形成部门不受制于整体，部门下属单位不受制于政府，各自为政，互不配合，甚至彼此拆台的离散局面。部门没有有效监控形成了部门利益、部门特权，在地方形成特权现象，导致了社会的不公平^[41]。

第二，地方拥权自重，条条管不住地方。在条块矛盾中，地方作为矛盾的一方也在努力寻求更多的权力可以影响部门在地方的功能发挥，从而保护地方的利益。这主要是因为部门在权力行使上必须依靠地方，没有地方的支持部门不可能将国家政策贯彻下去。双重领导体制的一个目的就是协调部门和地方的关系，保证国家政策在地方有效执行。但是，在实际生活中，地方并不是完全忠实地执行中央部门的政策，它们经常希望利用地方的权力关系和地理优势来同化、消解、减弱部门基层组织的权力，使得这些部门对地方政府产生较大的依附性，从而达到其垄断地方权力的目的。在这种背景下，部门的亚组织基本上不能发挥其法定的作用，它们的权力实际上部分地丧失了。部门权力在地方受到的影响就会使中央政府不能有效监控地方，发挥其整合的功能。比较典型的实例是国家土地资源管理方面的情况，国土局是代表国家对国有土地进行管理的专业部门，但是在地方国土局面临着地方政府的权力渗透和权力分化，并不能非常有效地发挥其土地管理的职能，它往往成为地方政府的辅助机构，给地方政府建造政绩工程提供极大的方便。前几年盛行的“圈地热”中反映得非常明显。国土资源部公布消息：据十个省市的统计，在458．1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就达到314．6万亩，占68．7%。此外，有的地方借县改市、乡改镇之机，把大量农用地转为城市建设用地。部分城市不从实际出发，盲目将城区面积成倍扩大，严重突破土地利用总体规划^[42]。

第三，条块中的“蝙蝠组织”。“蝙蝠组织”是一位县委书记对一些基层部门组织的概括^[43]。所谓“蝙蝠组织”是指县域上的条条部门，类似于蝙蝠，既不属于兽类，又不属于鸟类。条条想管，但不在一地，情况不明，事实上管不到；块块想管，但无隶属关系，又管不了。于是条条上的某些部门很快演变成了地方的特殊阶层：当条条的规定不合其口味的时候，它拿地方逼条条；当地方政策触犯其利益时，它拿条条压地方；一切以我为中心，以实用主义为准则，逼迫上下左右唯其意愿行事。“蝙蝠组织”可以使部门左右逢源，上下获利。对条条的问题，一般都可以顺利过关，一则条条庇护下属，二则害怕牵连，大事化小。而地方由于在能源以及其他方面受到条条的约束，所以也不敢得罪，害怕得不到优惠，得不到直通上级领导部门的吉言而缩手缩脚，不了了之^[44]。这种组织是特有的条块结构中产生的，它实际上也反映了条块矛盾的问题。正是因为条块的不协调性给这种组织提供了生存的空间。一旦条块体制理顺，这种蝙蝠性质的组织就难以存在了。这种组织存在也给其干部管理制造了非常大的困难，很多干部成为无人管的“自由人”。一位镇党委书记评论这一问题时指出“条块关系的制约削弱了对基层干部的约束”，具体如下所述。

当前，虽然基层所站普遍开展了行业争创活动，但干部作风仍然存在许多不容忽视的问题。由于主客观原因的双重影响，远在市区的上级行业主管部门对基层所站干部作风建设情况往往缺乏真实详细的了解，有些甚至习惯于通过听取所站负责人汇报或仅凭任务指标完成情况来评价所站工作，对干部作风建设缺乏足够的重视。一些行业主管部门甚至在所站领导任免的关键性问题上绕开乡镇党委、政府单方面作出安排，在很大程度上削弱了乡镇党委、政府对辖区干部进行管理的约束力。基层所站级别不大、权力不小，乡镇管不住，又离不开，难以实施行之有效的措施来加强所站干部的作风建设^[45]。

第三种类型的冲突是块与块之间的冲突，这种冲突主要是指地方与地方之间在经济发展、行政事务中存在的不良竞争关系，它也是经常被人诟病的“地方保护主义”的一种表现，下面专门分析地方保护主义这一显著的现象。