在一元双塔行政结构的模式下，统一化行政指的是在统一的行政主体主持下，依靠全国从上到下建构起来的一体化的组织结构，由最高中央制定出统一的政策，然后在全国普遍实施。这是我国公共行政在历史与现实的交叉合力中形成的一种特殊形态。概括起来，统一化行政有以下几个主要的特征。
（1）统一的行政主体：党与国家；
（2）按照统一制度从上到下构建中央集权下的庞大金字塔组织机构；
（3）中央政府负责全国统一的政策制定和总体协调；
（4）地方政府在担当中央政府的执行部门的同时，也负责地方管理事务；
（5）党与国家通过集中的干部管理来控制地方政府的行政工作；
（6）行政管理的方式主要是从上到下指派任务的压力式管理和运动式行政。
对于第一点，前面在论述一元双塔结构的时候已有详细的论证。党是中国公共行政的决定性变量，它自身组建的庞大的金字塔等级结构和它建构的等级国家一起成为公共行政最重要的推动者和实行者。党的价值追求成为新的国家行政的价值基础，共产主义的理想成为新的国家建设的持久动力。正是在这样的价值动力推动下，公共行政按照党的方针和政策的指导在全国一盘棋的布局下推行开来。随着改革开放政策的进一步深入，社会组织和社会公众作为重要的补充力量也加入到行政管理的主体阵营中来，这是当代社会行政改革的进步。但是无论如何，党作为核心的领导力量仍是公共行政最主要的法定主体。
第二点是指行政的组织结构。统一化行政的组织结构是庞大的科层体系，即前面所说的一元双塔中的政府科层金字塔。这一体制不是完全照搬新中国成立前的民国政府的体制，而是按照党在历史中形成的组织观念和技术，遵照历史的行政布局，重新设计和布置的。这一体制是党夺取政权以后从上到下，从中央到地方，宏观布局设置逐步推行到地方。这种新的行政体制在地方经历了与地方社会的磨合，逐渐和地方环境融合，并成为稳定的组织模式。这一模式一经建立就延续了半个多世纪。包括几个少数民族自治区在内，全国普遍都建立了基本相似的行政体制，统合了全国的公共行政事务。我国在少数民族地区实行的是少数民族自治制度，主要是从政治结构上来说的，具体的行政体制和过程与汉族省份也是大同小异，也是由统一的党和被党领导的政府共同构建和推动的。当然小差别还是存在的，对差别的分析超出了本书论题范围，在此不予论述。这个一体化的体制是中国共产党巩固自己的政治权力和实行共产主义社会实验的组织保证。
第三点是中央政府的角色。在统一化行政中，中央政府受到党的领导，集中了国家重要权力，主要肩负宏观掌舵与总体协调的职能。中央政府按照党的价值理念与长短期战略规划，利用来自各个地区的资源和信息，制定统一的政策法规，然后要求各个地方不折不扣地实行。中央政府主要是决策者的角色。中央政府的决策范围基本上包括了中国公共行政的所有范围。这是党与国家推行社会实验的政策保证。如果没有全方位的政策干预与指导，党与国家难以有效地在国家的最低层推行它制定的政策。当然随着社会的发展与治理观念的进步，政府在层级管理的权限上有一些新的突破，特别是在中央与地方的管理权力上有了更加明确和科学的分工。但是，不管怎样分工，党与国家的最终决定权和控制权还是没有减弱。中央与地方的权力划分总是带有一定权宜之计的色彩。
第四点是地方政府的作用。地方政府在中央统一指挥的行政模式下，主要角色是政策执行者。它负责将中央制定的政策在本地不折不扣地全力推行下去，来完成中央政府的任务。地方政府的执行者角色是从新中国成立以来就形成的，最初地方政府就是按照新的政权的意志从上到下逐步确立，所以中央政府的延伸机构的色彩非常明显。随着地方政府在地方的稳定，这一体制的特征一直保存着。意识形态的强化和干部管理的控制更加加强了地方政府的执行者功能。地方政府不得不花大量的精力来实施中央的政策，完成中央的任务和实现中央的目标。当然，地方政府也有自己的管理范围，这是地方政府的当然权力。但是，地方事务的管理是隶属于中央政府的，地方事务的权力不得不按照中央的统一决策来执行，不得与中央的要求与方向相违背。地方政府为了保证地方的利益，不得不实行与中央政府讨价还价和变通的策略。而这种策略又总是冒着不合法的风险，所以地方政府总是陷入体制上的困境。
第五点是指统一化行政的人事保证。为了在全国推行统一的行政管理，推行中央制定的权威政策，确保地方政府忠实执行，一个经常运用的、有效的手段就是人事控制。中央政府在权力下放到地方，由地方政府执行政策的时候，无法对庞大国家的所有具体工作进行监控。所以中央政府就抓住最核心的点：人事。毛泽东的名言是：党的主要工作是作决策和管干部。决策作好了以后就是管理干部的问题了，要让这些干部有效地迅速地执行。周恩来也曾说过：“如果干部问题解决不好，一切政策就都没有人实施。”[1]抓住人事等于抓住了地方政府的“七寸”。地方政府官员出于官位升迁的激励机制[2]，丝毫不敢怠慢中央政府制定的政策，尽量按质按量完成政策任务。因为任务如果不能如期如数完成，他们就没有政绩，而政绩是他们官位升迁的重要的外在标准。当然，在实在没有办法完成这些政策任务的时候，他们会采取讨价还价和变通的手段来使得行政工作朝着对自己有利的方向转化。总之，他们会利用所有的办法来保证完成党和国家安排的政策任务。所以说，中央政府就是通过控制和管理下级政府的干部（包括高层干部和基层干部）来实现政府管理的一体化计划的。
第六点是指统一化行政管理的方式。统一化行政管理是单向的，即按照从上到下、从中央到地方的单一方向来实施。这种单向管理的方式实质是一种压力型的管理模式[3]。压力型的管理模式是上级政府利用最高层的权威下达命令强迫下级政府实施其政策。在这一行政过程中，上级政府（主要是中央政府）集中了最高的权力，占有了最高的合法性，它们负责制定全国统一执行的宏观政策。而地方政府主要是负责中央政策的执行，在多层次的政府体制中逐级下放、逐级负责。这种管理方式的政策经常被表述为“任务”，也就是说上级政府的政策被表述为下派给下级政府的“任务”，下级政府有义务圆满完成之。任务又经常具体量化为一些数字“指标”。这些指标是具体的可见的任务形式，地方政府必须在特定的时间限定内达到这些指标的要求，否则就是没有很好执行中央政府的政策，而执行不力的后果会不同程度地影响地方官员的升迁和职位。
和这种压力式管理密切相关的是运动式行政。运动是政治动员的一种，上级政府通过各种组织和舆论工具，在某项政策执行之前做好大量的宣传和“造势”工作。造势是中国共产党的宣传话语体系中常用的词语，主要是在政策执行之前做好舆论上的准备，让政府管理人员和公众都了解知情，并尽可能地得到更大的政策认同，为后期的行政工作准备一定的心理势能。这一行为对政策执行无疑是很有帮助的，可以减少很多政策执行的阻力，比如政府为了进行旧城区改造，在改造区张贴各种文件和告示，在拆迁地划出界线等，就是让公众或者政策相对人知情，做好心理准备和其他准备工作。在宣传和造势工作做到一定程度以后，再将具体政策迅速在全国推广，调动全国的政治和社会资源将工作在短时期内有效地完成。运动式管理模式的原因是，在中国不论是何级政府都偏好于用突击的方式来处理矛盾较尖锐的问题或事件，如对某种犯罪活动的“严打”，对社会治安的限期“整治”等。这种管理基本上反映了政府习惯性思维方式：最紧迫的问题是什么，政府就着力去[4]。运动式管理既然是某种政策的突击执行，所以来得快、去得也快。这就是很多动员式政策在执行之初轰轰烈烈，但是风头一过，则无人问津的原因。
统一化行政的背景是国家结构的单一体制。中国的国家体制是中央集权的全国一体的形式。中央政府成为整个国家的核心，中央政府掌握了绝大多数的政策制定权和控制权。中央政府可以通过这些政策形式来干预地方的管理，协调各个地方的关系，平衡国家不同地方的发展水平。中央政府的政策将会贯彻到国家的最底层，直接控制和影响最底层的社会。中央政府一般由来自地方的官员构成，中央与地方在干部的任用上是互相沟通的，地方干部都有机会成为中央的决策者。无论在干部人事、国家管理各个方面，中央政府与地方政府都是互相融通的，完全被整合为一个庞大的国家体系。地方政府并没有完全独立的法律决定权和政策制定权，它们必须在中央政府的权限规定范围内行使这些权力。地方政府最主要的权力是执行中央政府的国家政策，负责将中央政府的国家政策在地方完满地执行下去，以实现中央政府的宏大社会理想。
总体来说，统一化行政的主要变量：中国共产党的领导、中央政府的决策模式、地方政府的自主性和社会公众的利益要求等。这几种主要的变量相互交错、互动形成了多重错综复杂的关系：（1）中国共产党的价值理念与国家政府管理行为的关系；（2）中央政府统一的决策模式与地方政府有差别的自主性的关系；（3）政府的政策行为与社会公众的利益诉求之间的关系（关于这三种关系前面已经作了详细的论述）。这种多重错综复杂关系就是当代中国公共行政的组织和制度基础。它决定了公共行政的方式和特征。
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