统一化行政的整体协调和应变效率

正如前面分析的，统一化行政中最关键的变量是党的政治领导。中国共产党按照其价值追求来定义和规范公共行政，确立公共行政的目标、模式和行为。这种行政的最大特征就是有一个坚定的核心：党。党整合总体社会资源，将这些资源运用到政治与行政实践中，以此来实现其总体性的社会计划。这种“总体性政党”肩负着民族国家的总体利益，将总体利益作为党的利益纲领是它的标志。而为了实现这种总体利益，就必须具有总体性的社会协调能力。党因此被赋予了整体协调的权力和功能。

整体协调

整体协调是当代中国公共行政的显著特征。党和政府的重大决策并不是为了某个地方的局部利益，党和政府必须从整个国家全盘利益出发设计宏观政策方案。在设计政策方案的时候做出政治平衡，以确保社会的总体发展和保护局部利益的并重。这一点和法团主义的思想比较接近。法团主义认为，“国家能够通过自己的安排，根据整体的制度利益推进特别战略，在环境的压力面前，国家需要从整体利益考虑回应，而在一个局部的企业组织中，这种考虑并不存在。”^[5]

改革开放以来，邓小平时代确定的社会经济发展的总体方针是“允许一部分人先富起来”和“共同富裕”。前者是暂时之计，是社会主义初级阶段的权宜之计，而后者才是总体政治的长远目标，成为政治发展的重要标准。共同富裕要实现的就是整个国家和社会在经济和生活方面的总体进步。共同富裕的方针影响着中央政府的决策，中央政府的决策尽管是有所侧重地发展，但是这一方针实际上内在于政策过程中，影响着具体政策的布局。邓小平时代以来的诸多改革政策看起来是针对某一些地方的，但其实都是从国家利益的全盘考虑制定的，如深圳等四大特区的设立、20世纪90年代海南岛和浦东地区的开发、财税体制的变革以及国有企业的改革等，无不是利用地方或者局部的改革来推动全国的变化，邓小平所言的“摸着石头过河”^[6]。对浦东开发，邓小平说过，“我的一个大失误就是搞四个经济特区时没有加上上海，要不然，现在长江三角洲，整个长江流域，乃至全国改革开放局面都会不一样”，“抓上海就算一个大措施，上海是我们的王牌，把上海搞起来就是一条捷径”，“中国要在金融方面取得国际地位，首先要靠上海”^[7]。特区政策就是这样肩负着探索改革道路，带动国家经济发展的重任。

共同富裕的方针也影响着中国政府对其下属的不同省市的政策。按照统一化行政的逻辑，中央政府制定的政策各个地方不论先进与落后都必须如实执行，在执行政策方面，并不存在省市的差别。但是，这一点并不意味着中央政府在对地方政策的支持上完全一样，考虑到不同地方的经济社会水平的差异，中央政府在对地方资源的支持上给予了一定的差别对待。也就是说，相对水平高的地方（主要是东部和南部沿海地区）中央政府给予的资源要少一些，其自主性要高一些，而相对水平落后的地区（主要是西部和北部内陆地区），中央政府给予的资源要多一些，其自主性要低一些^[8]。

整体协调面对的抗力是来自地方的自主性。我们在前面已经论述过地方自主性是地方发展的一个重要力量，地方在中央的统一领导下希望掌握更多的自主权来推动地方的快速发展。但是在社会主义中国，地方利益必须服从整体利益，地方的自主性必须服从整体协调。改革开放以前，中央的整体协调是通过财政上缴，统一收支的方式来进行。但是这种方式在超大型国家和社会执行起来非常困难，地方的财政自主权受到很大的控制，国家高度统一的协调权削弱了地方自主发展的动力，影响了全国经济的发展。改革开放以后，开始实行财政大包干制度，对大多数省市自治区实行财政包干，确定基数，一包几年不变。这种方式实际上承认了地方的财政自主权，并给予地方（特别是广东、福建两省）较大的自主空间。但是这种政策在地方的快速发展中又显露出其不足，享受财政优惠政策的地方（如广东、福建）发展迅速，和其他省市自治区差距变得非常大。这又引起了其他省份的不满。所以中央政府又不得不反复地调整财政上缴基数，平衡不同省份之间的关系。1994年建立财政分税制，明确地确定了中央和省之间的财政权力和财政关系，并建立了不同的税收管理体制，这样地方自主和整体协调就进入了一个制度化的时期。这一体制的建立，尤其是其中最关键的基数的确定也是经过了中央和各个省份艰难的讨价还价才逐步确定的。分税制是以1993年的上缴为基数的，地方为了提高基数，搞突击征收，增加上缴数量。面对这种情况，当时主管这项工作的副总理朱镕基分头和广东等省协商，经过讨价还价，最终将各省的基数确定下来^[9]。

分税制建立后，地方享有明确的税入项目和固定的财政来源，而中央也明确了其收入的渠道。中央整体协调的功能和范围也逐步得到规范，中央开始运用财政转移支付对不同地区进行整体上的协调。西部大开发和2003年制定的振兴东北老工业基地战略就是在这一财政战略上进行的两大战略协调。中央希望借此发展贫穷的西部和振兴东北的老工业，并以此来推动全国的大发展。西部开发战略就是为了落实邓小平在早些年提出的“两个大局”的重要战略。所谓两个大局就是：一个大局是东部沿海地区要加快对外开放，率先发展起来；另一个大局就是当发展到一定时候，全国达到小康水平，东部地区要拿出更多的力量来帮助中西部地区发展^[10]。这两个大局的战略成为后来国家进行总体协调的重要指导方针。

协调方式

整体协调是中央政府的主要职责。中国共产党主导的中央政府运用其高度集中的行政权力实行其社会发展战略的试验。前改革时代，总体协调的方式是人格行政性的，个人权威色彩非常浓厚，享有特别权威的领袖可以凭借其对省市领导人的魅力权威直接发号施令，调动地方权力组织执行其方针政策。这种协调方式是随意的，变化非常大，领袖的个人价值关怀会因为来自组织内部的阻力而更加张扬，甚至变得更加人格化。变动的人格化的协调方式很容易演变为一种权力斗争或者政治斗争^[11]。后改革时代，总体协调的方式逐步转向了法制化的轨道，中央政府的个人权威对地方协调的功能减弱，更加重视法制化和规范化。每一年的全国人民代表大会一般都会对地方的总体协调作出统一、预先的规定，对国家的总体发展、地方的职责义务都作出明确的纲领性规范，从而对一年乃至更长时间的工作做好布局和安排。这一时期的主要协调方式有以下几种。

（1）中央授权，允许特定的地方有特殊的政策，但是其使命是总体性的，也就是说要负责对全国经济发展创造出有效的、可行的方案来，比如深圳特区的设立，其他一些地方在制度改革上的试点等。对设立深圳特区的政治使命邓小平有一句最形象的话：“闯出一条血路来。”这句带有战争色彩的话包含了深刻的政治含义：中国在资本主义的包围圈和民族落后的历史大困境中如何走出去，如何完成民族复兴是非常紧迫的事情，这一伟大的历史使命就落在深圳的改革试验上，可以说深圳改革试验的成功与否决定了中国改革大业的成功与否。随着社会的发展，国家总体水平的进步，这种给予某些地方特殊的政策的协调方式将会越来越少了。因为这种模式是特定时期的权宜之计。国家政策越来越注意地方适应性，地方自主空间越来越扩大，对各个地方来说，稳定、制度化基础上的地方权力基本上被明确划定，所以中央给特殊政策也就没有必要。

（2）中央对某些地方经济社会发展的总体性布局，中央政府从财政上和项目上给予一定支持，帮助其发展。这些方式主要是针对一些落后地区和特别需要的地区，如西部大开发、东北老工业基地振兴等战略的实施都是这样的情况。一定时期国家战略发展的重点是不一样的，随着国家战略的转移，过去的财政倾斜点就会被新的倾斜点替换。国家总体不可能一直在一个地方促进发展，国家需要总体协调、总体布局，最终实现国家的共同发展。

（3）对东西部地区进行体制上的协调，促进建立不同地区的协调委员会和合作委员会机制，促进先进地区带动落后地区，富裕地区带动贫穷地区。这种机制主要是组织上的协助，在财政上也会提供一些支持。对这种机制，国家的责任不是直接负责，也不是实行财政转移，而是利用中央权威的统一功能从更高点进行协调，促进不同地区在经济、政治、社会、文化各方面更好地合作、平衡，从而使双方取得互补式的发展。这一点最明显的就是东西部地区的合作，比如不同省份、城市结合成友好省份、城市，西部利用其资源优势，东部利用其技术和人才优势，实现互补合作。

（4）中央运用财政的转移支付直接对落后地区（所谓的老少边穷地区）进行财政援助，对这些地区的贫困人口、教育、文化、科技、通讯等方面进行财政倾斜（如教育文化科技方面的扶贫基金的设立），从政治、文化方面扶助其发展，为其经济发展奠定基础。西部地区一直是中国最贫困的地区，发展西部是中国实现总体协调的重要任务。所以中央每年下拨给西部地区的财政援助都非常大，西部利用这些援助兴建基础设施，发展教育文化，建立大型项目等，这些援助是西部继续保持发展的重要动力。

以上所说的四种方式不完全地反映了中央政府利用权力资源和财政资源对地方进行的行政协调。随着协调功能从前改革时代向后改革时代的变化，中央政府的角色也发生了改变，中央政府逐渐从过去那种威权的角色向更加政治性的宏观调控的角色转变，中央政府与地方政府的关系也逐渐从过去那种高高在上、指挥命令的角色向与地方政府确立一种法制化、互动共存的关系转变。中央政府在资源利用方面更加集中在国家总体经济、政治、军事、文化的发展方面。可以说，中央协调功能的明确和规范是党与政府体系、中央与地方关系平衡的表现。

应变效率

组织应变力是一个组织效力高低的重要衡量标准。国家组织的应变力表现在国家组织是否能够及时地了解社会信息，提供社会需要的服务。治理理论中提出的所谓“善治”一个最重要的概念就是“回应力”^[12]，回应力和应变力的意思相近，本书基本上是在一个意思层面上使用的。一般来说，巨型组织在应变力方面天然地比不上小型组织。这是因为巨型组织基本上被科层制政府化了，内部层级化的组织结构在传播信息和发布命令方面必须经过层层组织部门，导致组织信息的受阻甚至隔断，从而影响了组织最高层决策的顺利执行。当面临环境变化需要临时作出调整，没有决策能力的执行部门一般不可以及时找出应对的办法，他们往往要请示高层，而这种请示过程常常错过了应变的时机，留下了遗憾。

当代中国行政体制是一个高度一体化的双重结构的体制，即本书所谓的一元双塔结构。这一结构在应变力方面的特点是由于中央享有高度的权威，对于重大的社会实践只有中央才可以作出应变的决策。中央应变决策也不是单单从中央意愿出发，而是会考虑到整个国家的总体利益和总体要求，才做出必要的调整和适应性决断。所以我们可以说，这种应变是一种总体性的应变。总体性应变就是行政体制作为一个整体，负责对全国的行政工作和社会发展进行全面的协调和平衡，在应对复杂的社会环境时从总体角度出发，采取特殊措施来应对这些事件，促进整个社会的全面进步。总体应变是以一种全国的力量来应变全国或者地方事件变化的方式。这种方式的最大特点就是整体性和效率，尤其是在应对社会突发事件过程中，这一特点就更加明显。从现有的政治和行政事件中，我们可以发现，集中全国的政治行政资源来应付地方性的社会突发危机是非常有效率的。主要有几个条件：第一个是全国高度集中的行政权力享有高度的权威，可以有效调动全国的行政力量来支持这一危机事件的处理，这种效果可以克服地方在面对危机事件中的能力不足；第二个是高度集中的行政权力可以有效调度全国的社会资源来应对危机事件，资源的充足是保证危机事件得到克服的有效条件；第三个是心理上的支持，全国一体化的文化在心理上给予危机事件发生地的大力支持，成为事件发生地的大后方，可以迅速有效地稳定地方的情绪和恢复地方社会的发展秩序。

典型的案例是1998年九江特大洪水的应对和2003年SARS的应对，中央政府从全国调动行政资源和社会资源对这一特殊问题进行应对，高度强大的中央权威不仅保证了地方政府忠实、及时地执行中央统一政策，也有力地支持了地方政府应对这一问题的能力。1998年抗洪抢险中，时任总理的朱镕基、副总理的温家宝亲自领导这一工作，并且多次亲赴抗洪抢险第一线，及时迅捷地安排组织工作，调动各方的资源全力以赴，终于处理了这一紧急事件。可以说，中央的高度重视是确保这一危机得到顺利克服的重要原因。在SARS危机中，中央政府在前期工作非常滞后、导致SARS快速大范围蔓延的后果下，迅速地调动高层人事，撤换主管卫生工作的卫生部部长和北京市市长。中央的这一行动对全世界和全国都产生了极大的震动，很快就调动了全国上下抗击SARS的热情，通过加强行政组织工作很快在全国布下了对抗SARS的组织网，这一网络一直延伸到最基层的农村。农村乡镇也建立了抗SARS领导小组，积极做好宣传、消毒、诊断等工作，并严格地检查、隔离从外地返乡的人员，因此保证了农村地区的安全。全国上下的努力最终有效地控制了SARS的继续扩张，安全地度过了这一危机。

当然，总体协调中也遇到了一些难题。SARS危机就反映了这一问题。总体协调是在全体认同和文化一致的背景下才可以实现的，否则，分化的认同与文化差别会影响总体协调的功能。不同的亚文化表现出与总体目标的差别，甚至是冲突，自然导致总体目标的运行困难。所以说，如果复杂系统必须在一种频繁变动的环境下运行，或者要与其他变化着的系统竞争，就一定要按照相应的步伐来调整自己的结构。但是，西蒙认为，“即使有对组织目标的强烈认同，对密切协调的需要也是系统的巨大负担，影响着其在已经变化的环境下进一步提高有效性的能力。因为尽管认同弱化了自我利益并确保其与组织目标吻合，但也导致现有的组织习惯和认同对决策的过分影响，而这些决策应该适应变化的环境。这是组织，甚至是非常成功的组织在努力回应变化迅疾的机会和挑战时遇到困难的首要原因，也是它们经常被新组织超越的首要原因。新组织不会被过时的知识和习惯所累。”^[13]抗SARS前期的表现就反映了这一问题，传统的下压型紧急事件处理方式决定了前阶段工作的特征，各个地方都保守秘密，封锁消息，而这在一定程度上导致了SARS的蔓延。后来，新的环境压力改变了这一旧文化惯例，促使新型协调方式产生，最终扭转了前期的颓势。尽管最终出现了美好的结局，但其中出现的这种文化现象的确是值得复杂系统的协调者们深刻反思的。