公共信息资源概念的一般理解

(三)公共信息资源概念的一般理解

单纯从信息内容的角度看，公共信息资源与公共信息的意义基本重叠，称呼有公共部门信息、公共信息、共享信息、公共数据不一。

在现实层面，公共信息资源与政府信息资源之间的区别一直都不受重视，二者长期等同，如我国外经贸部将外经贸公共信息资源定义为:“主要指外经贸行政信息，它是建立外经贸信息服务体系的重要基础。”也有人认为公共信息资源“是为社会公众服务的事业单位所拥有的信息资源，其中有很大一部分是属于政府管理的信息资源”。^[25]

1990年美国的《公共信息准则》将公共信息定义为联邦政府生产、编辑或维护的信息，并认为“公共信息是属于公众的信息，为公众信赖的政府所拥有，并在法律允许的范围内为公众所享用”。其后，《公共信息资源改革法案2001》中把政府信息资源分为两部分，一部分是政府内部信息资源，另一部分是公共信息资源，并指出公共信息资源是为国民所拥有、被政府所掌握的战略性的国家财富;除法律禁止的，公共信息资源应为公众永久有效利用并应为所有美国人、国家、当地或部落政府、私人企业、学术组织以及其他的公共和私人组织和机构的利益而最大限度地开放。同时，“公共信息资源意味着政府信息资源，指那些主要为公共利用的目的所创建的信息主要为内部使用生产的但并不排除用于公共目的，因为它们被签署确定仅供官方使用的信息资源或者被签署确定为是为严格的行政目的或执行目的而不包含公共利益或教育价值的信息资源，被划分为属于国家安全类的信息资源，或者被诸如隐私法等其他法规所限制揭示的信息资源”。2001年，美国图书馆学与情报学全国委员会公布的《公共信息传播的综合评估》报告中界定，公共信息指由联邦政府创造、搜集以及管理的信息，其所有权属于民众，政府受民众信任负责对其进行管理，民众可以获得除法律限制的其他任何信息。^[26]

2001年联合国教科文组织专家认为公共领域的信息，亦称共享信息，指那些可以自由获取的信息智力成果或是可以存储的媒介，这些媒介或成果不侵犯知识产权或破坏其他的公共权利或一些保密的法规等。举例说明，公共领域的信息包括:某些未署名的著作(只要这些信息没有侵犯任何著作持有人的利益)事实;公共图书馆目录;在公共档案馆和博物馆的寄存物、收藏品和目录等;不受知识产权限制或已过保护期的信息;由政府或国际组织生产的官方信息;为公共利益和公共目的而揭示的信息，作者、拥有者和保管人打算为公共利用而生产的信息;从早先的种类中挖掘的信息。为保险起见，尽管信息有可能是公共领域的，但我们也不能假定其不会触犯他人利益和不受控制的使用它。^[27]

2004年，联合国教科文组织通信与信息部信息社会分部主任任Elizabeth Longworth在报告《发展和促进政府公共信息的政策指导方针》中，公共领域的信息也被称作“共享信息”，指公众不受版权限制或者不侵犯隐私权而可以获取的信息，分为两类:一、任何人可以不经过任何授权就可以被使用的相关权利的著作与客体;二、由政府或者国际组织产生而且提供资源的公共数据和办公信息。^[28]与之相似，也有学者认为，公共信息是可以公开存取的信息，其利用不会违反任何法律或触及任何保密义务。因而，公共信息涉及那些每个人都可以开发利用而无需授权的所有领域的信息。^[29]

美国田纳西州政府在官方网站中把公共信息定义为:“公共信息是在法律或法令以及与官方事务相联系下所搜集、组织和保管的信息，包括政府部门产生的为政府部门所生产以及政府部门所拥有的信息或有权获取的信息。”也有人定义为“公共信息意味着无论其形式和格式，任何机构提供给公众公开、传播和利用的信息。”^[30]

2006年，世界经济合作与发展组织报告中界定公共信息是“由公共部门制造和/或搜集的任何种类的信息，是该机构职责的一部分”。其特点是“动态的、持续的和直接的由公共部门生产，并和公共部门的职能相联系，在商业活动中易于利用”。^[31]

我国学者对公共信息资源的认识还没有达成一致，主要有三种观点。

其一，认为公共信息就是政府信息，是“指行政主体(包括行政机关、法律法规授权委托的组织、来源于纳税人税款的政府财政拨款的社会团体、组织等公务法人、社会组织)在行使公共权力过程或者在该组织职责范围内获得的信息，不包括立法机关制定的法律、法院判决与行政机关制定的行政法规、规章”。^[32]也有人“把以政府为主体的一切负有公共事务管理职能的组织(包括行政机关，法律法规授权、委托的组织，来源于纳税人税款的政府财政拨款的社会团体、组织等公务事业法人和社会组织)在行政过程中产生、搜集、整理、传输、发布、使用、存储和清理的所有信息，称为公共信息”。^[33]

其二，从广义角度理解，“所谓公共信息是一种特定的实用信息类型，它是指所有发生并应用于社会的公共领域，由公共事务管理机构依法进行管理，具有公共物品特性，并能为全体社会公众共同拥有和利用的信息”^[34]，其中政府公务活动所产生的信息构成公共信息资源的主要部分。有学者进一步指出:“公共信息就是与公众利益密切相关的信息和资讯。它的获得主要依靠国家权力机关等政府事业部门的帮助。公共信息的一大特点就是社会共享，这种特点主要表现为:一、公众获得这样的信息必须是免费的。二、提供这种公共信息必须通过一种人群易于接受的渠道”。^[35]

其三，从公共信息资源的社会性角度提出公共信息管理包括公共事业信息管理和公共资源信息管理。其中，“公共事业信息管理研究的是社会公共服务事业部门的信息管理问题，包括社会医疗保险、社会劳动保障、社会保险、人力资源管理、行政管理服务等公共信息资源的开发利用与信息管理。公共资源信息管理主要研究的是社会公共信息资源管理问题，包括社会公共信息资源开发利用，如标准信息资源、专利信息资源、文献检索系统、信息搜索引擎等应用系统的建立与维护”。^[36]台湾学者也认为公共资讯是维持每个国民基本水准的生活，并使之能在迅速变迁的社会中得到基本人性尊严保障的必需品，将其定义为“国民在现代社会中求生存时，在民生方面，诸如食、衣、住、行、育、乐、就业、医疗和各种生涯规划等，所必需的资讯”。^[37]

尽管上述概念从不同角度道出了公共信息资源的基本含义和特点，但无论是以政府机构来限定还是以公共管理机构来设定公共信息资源，都在相当程度上缩小了公共信息资源的范围，模糊了政府信息资源、公共信息资源以及私人信息资源、社会信息资源之间的界限，进而造成管理上的混乱和主体权责义务的失衡。因而，重新界定并划分公共信息资源概念有着重要的现实指导意义。

客观地讲，公共信息资源实际指人类公共领域事物的运动状态和状态的变化方式以及公共领域外部与之相关联的事物的运动状态和方式，其基本内涵始终包括下列因素。

1.公共信息资源与公共问题密切相关

所谓公共问题，是与那些“影响有限，只涉及一个或少数几个人的”私人问题相对的“影响广，包括对不直接相关的人有影响的问题”。^[38]信息是对客观世界的反映，公共信息资源事实上反映的是社会公共问题，是涉及全体社会公众整体利益和需要的一系列活动及结果的信息，其基本内涵主要取决于社会公共产品和准公共产品的范畴。因而，在逻辑上，凡与公共利益密切相关，与公共政策制定、相应的制度安排及一切相关的政策执行和事务的信息均可纳入公共信息资源范畴。

2.公共信息资源的内涵是一个历史演进的过程

“公共资讯的内容并不是一成不变的，随着社会变迁、基本生活水准的提升，甚至于社区、族群的发展，将有更易。”^[39]早期的信息管理中，无论是集权制所导致的国家政治职能和社会控制职能的空前强大，还是社会自我发育的缓慢，政府信息资源与公共信息资源在内涵和外延上确实没有任何区别，但进入现代社会以后，一方面，社会事务日渐复杂，政府生产和掌握的信息资源并不能覆盖所有社会公共事务领域，公共事务与私人事务之间的界限开始模糊，即使是“私人领域当中同样包含着真正意义上的公共领域，因为它是由私人组成的公共领域”。^[40]另一方面，公民意识的觉醒，民主化浪潮的推进，以及新公共管理运动的兴起，信息技术的发展导致第三部门的空前活跃和人们获取、分析、交换以及处理信息的方式和效率发生了根本改变，为整个社会信息资源管理权力体系的平衡和公共信息资源的合理配置创造了组织条件和社会环境氛围，要求政府生产和拥有以及管理信息资源的策略也要进行相应调整，突出宏观指导和政策引导的政府信息资源与全面反映公共生活的公共信息资源在外延和内涵上的区别渐渐明显。

(3)公共信息资源问题的凸现与信息技术发展相辅相成

尼葛洛庞帝在《数字化生存》一书中针对信息社会数字化、网络化特点提出后信息时代区别于工业时代的特征在于分散权力、全球化、追求和谐、赋予权力等四个方面，也有人指出“21世纪人们的消费注意力将从物质需求转移到精神需求，网络提供了手段和途径”^[41]，意味着信息技术的日新月异不仅导致信息产品的海量涌现，刺激信息消费，而且彻底改变了信息生产、加工、获取、利用在组织结构上的单一性控制，从各个环节给人们带来了多样化选择，公共信息资源的获取、加工、提供可以有更多的机构和单位组织。