美国城市管理体制的演变

美国是一个高度城市化的国家，全国大约有80%的人口居住在城镇、都市和市郊。在美国，市是自愿结成法人团体的自治单位，是为了向聚集的居民提供公共服务经州特许成立的，根据的是居民的意愿，享有很多自治权。美国的城市管理体制基本采取市政自治体的形式，没有统一的市政体制，各个城市依据自身的规模和性质选择适宜的管理体制。通常来说，美国主要有三种城市管理体制：市长暨议会制（Mayor-Council plan）、委员会制（Commission plan）和城市经理制（Council-Manager plan）。这三种城市管理体制确立于19世纪末20世纪初的市政改革时期，并且在20世纪经历了多次调整和改革。在实际发展过程中，委员会制逐渐衰亡，市长暨议会制虽无较大的起落，但其主要形式已从“弱市长型”转变为“强市长型”，并演化出亚型——CAO制。城市经理制则由于出色的科学化和专业化管理倾向，显示出强大的生命力，被越来越多的城市采用，成为当代美国城市采用最广的市政管理体制。

总体上看，美国的三种城市管理体制是随着城市化进程的推进先后出现的，其中，市长暨议会制最先产生并渐趋完善，如今，在人口超过2500人的城市中，市长—议会制政府约占43%，而城市经理制是三者之中最晚确立的。美国市政体制的演变表现出加强行政首脑权力的趋势，强调行政权力的主导地位。

4.1.1市长暨议会制的发展

在19世纪末以前，市长暨议会制是美国城市普遍实行的市政体制，其形式表现为“弱市长型”。这一体制的形成可追溯至英国北美殖民地时期，反映了杰克逊民主中的“边疆意识”，尤其是人们对政客及行政部门的怀疑态度。

弱市长制的特点是：市议会市议会经由选民选取产生，是市的权力中心。市议会监督一切市政活动，任命市的重要行政官员，制定和执行预算，负责城市的一切重要问题。议会之下设有众多相当于行政部门而独立存在的委员会，据此控制和监督城市各主要部门的活动。掌握立法和行政双重权力，市长从议会中选举产生。作为挂名首脑，市长没有重要的行政权，也无权否定议会的决议，其活动权限主要限于礼仪方面，如主持市议会会议，代表市出席各种仪式和典礼等。可以说，“弱市长型”市长暨议会制是美国城市政府在特定历史时期的产物，人们主要出于避免专制的考量而采取该体制。目前在小城市中，“弱市长型”市长暨议会制仍然比较普遍。

随着城市规模的不断扩大，弱市长制的缺陷日益凸显。由于城市政府没有一个负责的、强有力的行政首脑，责任分散且缺乏集中管理使得城市管理效率低下。“城市内部形成了主管公园、图书馆、机场、污水清理等一系列的相互独立、互不隶属的政府”，这使城市政府各个部门无法协调一致地共同解决城市社会问题，政府及其行政部门实际上不具备完整的社会服务功能。

19世纪70年代后，美国进入了工业化、城市化的鼎盛时期。一方面，来自海外的移民和农村人口大批涌入城市，导致城市人口迅猛增加，各种城市问题层出不穷，如公共设施建设、交通、垃圾处理、污染等；另一方面，城市逐渐成为国家经济体系的中心，城市的经济、社会、环境变迁对城市管理提出了严峻的挑战。在19世纪后半期，“强市长型”市长暨议会制应运而生。1898年，全国市政同盟制定了《城市章程范本》，主张加强城市行政部门尤其是市长的权力，赋予市长罢免各部门负责人并检查他们的活动的权力，并且让市长与市议会分享制定政策的权力。例如，市长向市议会提交立法咨文，市议会有权通过法令议案；市长可以否决议会通过的法案，市议会又有权推翻市长的否决；市长负责准备预算，市议会拥有批准和拒绝预算案的权力。强市长制的特点是：市长经由民选产生，掌握主要的行政权力，有权任命和罢免各个政府机构和部门的负责人，不需征得议会的同意；负责市财政预算的编制和执行，并且有权否决议会的决议，而议会若要推翻市长的决定则需2/3或3/4的多数通过。在这种体制下，议会处于较为次要的地位，只是城市的代议机关和立法机关，除了较大的城市议员是专职外，大多数议员属于兼职性质，这更使议会在市政权力架构中处于相对从属的地位；市长则集权力与责任于一身，在事实上成为公众领导的核心，市政管理被置于市长的统一指导之下。“强市长型”集中了诸多市政改革的成果，克服了“弱市长型”的若干缺点，被许多人认为是大城市的最佳管理体制：它提供了强有力的政治领导，并使市政府能够对城市进行有效的行政管理，将市政权力集中于少数人手中，使产生“无形政府——拥有权力的人不公开为权力的使用负责”的可能性大大减少。

强市长管理体制客观上要求市长具备较强的专业能力，然而，经选民选举产生的市长可能缺乏管理城市的专业行政能力。为了弥补这一缺陷，美国一些城市如费城、波士顿、纽约等在后来的实践中又新增了首席执行官一职，由市长任命专业人才担任。这就是基于强市长制所衍生出来的兼设CAO（Chief Administrative Officer）的市长暨议会制。该体制产生于20世纪30年代，其最大特点就是在市长之下设CAO以协助市长处理日常的行政事务。CAO拥有协调各部门的权力，向市长提供有关城市管理方面的专业化、技术性咨询，可以在市长的认可下聘请除市政各职能部门主管以外的其他各级市政官员。作为市长的代表，首席行政官只对市长而不对议会负责。市长对首席行政官的控制力，使得首席行政官的工作与城市经理具有显著不同。无论是原来的强市长制还是增设首席行政官，都明显反映了城市行政部门权力日益上升的趋势，由此可见，“美国联邦一级政府主要进行公共决策，是政治至上的，而地方一级主要负责公共管理，是行政至上的。”

当前，美国采用市长暨议会制的城市数目仅次于采纳城市经理制的城市数目。其中，采用弱市长制的主要是公共活动有限的小城市；而大城市除个别例外（如洛杉矶和明尼阿波利斯），大多数采用强市长制，如纽约、芝加哥、费城、华盛顿、圣弗朗西斯科、波士顿、巴尔的摩、印第安纳波利斯、底特律、休斯敦等。总体来说，“美国人口5000人以上的城市共计3007个，其中有1568个城市实行市长议会制，其中大中城市比例更高，人口50万以上的城市80%采用此制”。

4.1.2委员会制的兴衰

城市委员会制最初是以应急性措施出现的，起源于美国德克萨斯州的加尔维斯顿市，故又称为加尔维斯顿制度（张小娟，1998）。1900年，加尔维斯顿市遭到飓风和海啸的袭击，损失极其惨重。“弱市长型”市长暨议会制的城市管理结构下，行政权力分散在形形色色的民选官员手中的管理模式在面对这一突如其来的灾难时显得束手无策。为此，改革派联合敦促州议会任命五位在当地素有名望的企业家组成一个委员会负责管理城市，该委员会于1903年经全市选民选举产生，集立法与行政于一体，将所有城市事务分为四类，每类由一人负责，余下一人协调，但其地位与其他四人平等。在这一机构的管理下，加尔维斯顿市的灾后重建工作得以顺利完成。虽然这一成功做法在当时引起了较大的关注，但是由于这种体制放弃了分权原则而受到人们的怀疑，因此并没有在一开始广泛应用于实践。后来，艾奥瓦州得梅因市的官员到加尔维斯顿市考察，深受这种“商人政府”的感染，并在借鉴这种体制的基础上，补充了关于公民创制权、复决权和罢免权的条款，要求通过超党派选举确定候选人，然后选出委员会成员，这就是著名的“得梅因方案”。得梅因方案于1907年经州议会通过，允许人口25000以上的城市均可实行委员会制。至此，委员会制才引起人们的注意，并在20世纪初的美国广为流行。

然而，由于委员会制在实践中的诸多不完美，该体制在美国迅速走向衰落。19世纪30年代以后，几乎没有新的城市采用这种体制，而且许多城市，尤其是大城市都放弃了这种体制。据统计，到2000年，美国2500人口的城市中，只有2.1%实行城市委员会制。现在，25万人以上的城市只有两个还在实行委员会制，即俄克拉荷马州的塔尔萨以及俄勒冈州的波特兰。

4.1.3城市经理制的兴起

城市经理制也称为议会经理制，是一种将企业的管理方式运用于城市管理的体制，于19世纪末20世纪初市政改革时期，通过效仿当时成功的大企业管理体制——董事会经理制而形成。该体制的核心思想就是把政府看作类公司机构，有董事会、监事会、经理层，进行企业化运作，城市经理像企业经理那样来经营城市。1899年，加利福尼亚《市政论坛》编辑黑文·Ａ.梅森就曾建议设立“市政经理”并列举了其必备素质，提出“每一个年度收入或支出5万美元的城市都应有一位拿工资的经理。”1908年，弗吉尼亚州的斯汤顿市议会决定任命一位总经理，授予其全权领导全市各行政部门的工作。理查德·蔡尔斯理查德·蔡尔斯被称为城市经理制之父。把“斯汤顿试验”与“得梅因制”相结合，创立了城市经理制的基本理论，从而确立了城市经理制的雏形。1912年，美国南卡罗来纳州议会批准了萨姆纳市的宪章，率先采用了城市经理制，1914年俄亥俄州的代顿市也采用该体制，城市经理制成为美国20世纪发展最快的市政体制。

城市经理制的特点是市民通过超党派普选或按区划选举产生小型市议会，议会通常为五人、七人或九人，负责制定城市的相关政策和法令、批准年度预算等事宜。在此基础上议会再聘请一位市政经理，由其全权负责城市的行政管理事务。市政经理有一定的任职条件，如受过专门训练且有经验丰富。市政经理是城市的行政首脑，对议会负责，主要职责包括：执行市议会制定的政策，起草市政年度预算，监督法律的执行，任命与奖惩各行政部门官员等。市经理的任期不定，由市议会视其工作业绩而定，如果市议会不满意市经理的工作业绩，可以随时解雇。

城市设有一名市长，其职位相当于企业中董事会的主席，一般从议员中选出，地位与其他议员相等，没有超出其他议员的权力，也无否决权。和“弱市长制”相似，市长实质上只是名义上的首脑，其职责无外乎主持市议会、代表市出席相关仪式等，有时也会协调市议会和市经理之间的关系。与委员会制相比，城市经理制更充分体现了企业化管理的原则，城市经理作为行政首长，把“市民的税金视同托拉斯的股金，处处为市民的利益精心谋划和使用”。总的看来，城市经理制在确立之初就表现出企业化和专业化的管理特色，并且在长期的发展过程中不断修正、完善。在城市经理制形成之初，城市经理多为有工程背景的人士。随着城市的发展，城市管理事务日益繁杂，为适应市政管理的需要，城市经理的教育水平不断提高，拥有研究生或专业学位的人日益增加，知识结构也趋向合理，一般都受过公共管理方面的专业培训，知识背景涵盖公共财政、政府间关系、人力资源管理、市政规划等各个方面。

当然，城市经理制也非十全十美，还存在着一些固有的缺陷。首先，政治与行政很难两分，全职的市政经理必然会给兼职的、不够专业的市议员提出很多政策建议，从而导致行政干预政策制定过程；其次，市议会和市政经理的视角往往不同，这样就容易产生分歧和矛盾，甚至会造成政策执行的扭曲；第三，市政经理的任命制而非选举制，也可能使其一味地对上负责而脱离公众。

此外，从美国现状来看，白人、中产阶级居民为主的中小型城市或新兴城市中实行城市经理制的比较多，效果还不错，而在那些种族混杂、收入差别悬殊、城市内部矛盾集聚的大城市实际效果不甚理想。为此，有的学者建议市政经理干脆放弃中立立场，涉足政治；有的主张两者兼顾；有的认为应对市议会与市政经理的关系作出相应的调整。随着城市问题的日趋复杂，城市经理制和其他市政体制一样，需要不断加以调整。然而，就当前来看，城市经理制将专业化、科学化管理等众多优点集于一身，适应了现代化城市管理的需要，仍然代表了市政体制改革的方向。从数量上看，城市经理制是采纳城市最多的市政体制；从城市规模看，以中小城市为主；从地区分布看，主要集中于美国西部和南部的新兴城市，其中包括著名的圣迭戈、达拉斯、圣安东尼奥等城市。