国外城市管理的特点与趋势

4.4.1城市规划严谨科学

合理的城市规划是建设好、管理好城市的必要前提，在西方，城市规划作为城市管理中的重要组成部分，历来受到高度重视。在美国，城市规划的理念一直在不断演进之中戴维斯·R.摩根等的研究显示，早期的理念始于20世纪之交的“城市美化运动”（city-beautiful movement），它强调城市物质外观设计。在这一时期，环境决定论占据支配地位——早期的规划师希望改变城市生活的物质特性，试图通过这种方式治愈城市社会和经济的诸多痼疾。通常包含三个基本组成部分：土地使用、交通和社区公共设施。除关注物质发展之外，综合规划是长期的——经常是20~25年的项目——并且内容全面，它至少包括以下要素：（1）人口：关于人口特征、分布和趋势的研究；经济基础：对社区经济特征进行分析，对税收基础给予特别关注；（2）土地使用：对现存和已立项的土地利用进行调查，绘制显示土地使用变化的彩色编码地图、交通及流量；（3）调查现存设施，预测未来需求；（4）社区设施：分析学校、消防和警务设施、图书馆、供水和排水设施等公共服务设施的现状及未来需求；（5）资金改善计划：确定在市政预算体系中支持和筹集规划项目资金的战略和策略；（6）规章措施：确定特定的法律工具以实施规划——至少，需要制定分区法规（通过地图）和地块细分规制措施。

发达国家严谨的城市规划主要体现在以下几个方面。首先，城市规划的编制非常严谨。如英国的城市规划法规定，各郡编写战略结构规划，在战略结构规划的框架内再接着编写局部规划，局部规划又分为地区规划、行政范围规划及专题规划。在欧洲各国，一个规划往往要有几十个专业部门参加，一般要用1~2年实践征求公众的意见，同时反复修改完善，最后提交市议会表决通过后方可实施。

其次，城市规划中综合考虑多方面因素，富有科学性和远见性。发达国家在制定规划蓝图之前往往会对城市进行详细的分析和定位，充分考虑人文、地理、资源、经济等各方面的因素，以期做出最合理的城市规划设计。为此，在城市规划的过程中，往往会有许多技术力量雄厚的咨询服务公司和开发公司，包括城市规划专家、经济学家、社会学家、银行家和法律顾问等在内的一系列专业人士参与其中，各领域专家的参与提高了城市规划的科学性、可行性、前瞻性。以法国巴黎为例，作为法国历届共和国首都，它在规划建设上不仅考虑到了自身所处的地理环境及其对城市功能的要求，同时也考虑到了其在欧洲乃至世界各国中的地位和影响，正因为如此才使得巴黎的城市规划随着该市的日益发展而变得更加合理、区域分工更加明确、城市功能更加完善，且城市特色更加突出。另外，发达国家在城市规划过程中也极其注重环境保护。众所周知，北欧的建筑都是典型的欧洲风格，上百年的城堡、皇宫、楼房随处可见，城市道路古朴、简洁，城市中充满绿色，向公众开放的公园和绿地无处不在，所有的这一切都是因为城市政府及人民对环境保护的高度重视和远见卓识，以及对古典与现代文明延续融合的认同感。

第三，城市规划方案具有稳定性，一经制定不得随意改动。与我国频繁改动城市规划方案的现实大大不同，发达国家一旦确定了城市规划的目标，除非有重大情况的发生，否则无论市长是谁都必须严格执行规划方案，也就是说城市规划方案不会因为政府机构内部的人事或其他方面的改动而产生变化，它的变化更多的是源于对城市社会发展的适应。以澳大利亚的堪培拉市为例，90多年前，美国人的城市总体建设规划方案竞标成功，至今这个方案还在被严格地执行。

4.4.2城市管理法制化

法制化是一个社会文明进步水平的重要标志，也是当前西方国家在城市管理方面的一大特色。在发达国家，城市政府始终坚持依法治市，通过严格、细密的法律法规实现对城市的有效管理。城市的众多社会事务以及人们的行为规范都有法律进行严格规定，法律规章制度具有很强的操作性。如新加坡城市管理的最大特点就是完全法制化的管理，并且特别强调执法力度，公民一旦违反了城市管理方面的有关规定，必将受到严惩，这些都是其成功管理城市的重要经验。在新加坡，政府对城市中建筑物、广告牌、园林绿化等城市管理的方方面面都作了全面的立法，做到了“无事不立法”，使城市执法人员的每项工作都有法可依。同时，它也建立了一套严格的罚款制度，采用罚得受罚者心痛的高额罚款，使其不敢再犯。此外，培养公民的法制意识也是发达国家的重要经验。一方面，政府行政人员的法制意识很强、价值观一致，因此降低了内耗，提高了效率；另一方面，普通公众在日常生活中都会自觉遵守法律法规，从而在一定程度上降低了城市管理的成本，提高了效率。

4.4.3城市管理市场化

20世纪80年代以来，伴随着全球化、信息化以及知识经济时代的到来，西方各国政府相继掀起了行政改革的浪潮，“新公共管理”模式应运而生，出现了诸如“企业型政府”、“以市场为导向的公共行政”等。新公共管理强调在社会公共物品和服务的提供领域引入市场竞争机制，允许私人企业或其他社会团体参与服务竞争。简言之，新公共管理主张公共领域的市场化和私有化，即把更多的传统上由政府管理或提供的公共事务、公共服务设施推向市场，让企业或非营利组织来经营。在新公共管理理念的影响下，城市政府由“划桨”向“掌舵”转变，政府不再是公共产品和服务的唯一提供者，社会在城市管理中发挥越来越重要的作用，形成了政府、私人机构、非营利组织、非政府组织等多元主体参与的管理格局，尤其在城市基础设施建设领域，市场化管理已经成为当前西方国家的普遍做法。如英国政府从1984年开始就相继对电信、煤气、自来水、铁路运输等主要基础设施产业进行了市场化的探索与实践。在美国纽约，市政府不直接运营公交、供水、道路、电力、垃圾处理等大型基础设施，而是吸纳企业参与管理，用市场化经营，其基础设施运营模式包括：（1）政府投资、企业投标建设公共基础设施；（2）政府委托企业经营，政府出资修建城市道路和桥梁，建成后将其委托给专门公司进行管理；（3）政府制定政策，由企业独立经营；（4）企业建设、政府协调。

可以说，当前所有的发达国家都在深入推行城市基础设施的市场化改革，城市管理的市场化已经成为一种不可逆转的趋势。从国外在城市基础设施融资、建设和管理市场化的经验来看，私营部门参与城市基础设施服务的方式主要有两种：一是所有权（股权）参与，即通过将现有企业股份化的形式，将部分或全部资产的所有权转移给私营部门，或者私营部门通过特许经营、投资的方式参与新建的项目；二是管理权参与，即通过签订各类承包合同，形成公共部门和私营部门共同承担某项服务的责任，包括经营业绩协议、管理合同、服务承包合同、租赁等形式。值得强调的是，国外公共领域的市场化改革并不意味着减少了政府的监管职责，反而是不断加强了政府在城市管理过程中的监管职能。如英国在对英格兰和威尔士的所有供水和污水处理机构实行私有化后，除了设有中央级的环境、交通和地区事务部之外，还专门成立了环保局、水务办公室及饮水稽查处这三家独立的监管机构，从而进一步加强监管。

此外，公共管理方式的企业化倾向也是伴随着城市管理市场化变革的一个重要方面。从工业化时代直至20世纪70年代以前，西方各国的行政系统普遍采用官僚政治体制。马克斯·韦伯将这一制度描述为“一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式”，认为“它在纪律的准确性、稳定性、严格性、可靠性和效率方面比其他组织形式更为优越”。在管理方式上，西方也是遵循传统官僚方式进行管理。虽然这一传统管理方式在早期确实提高了政府的效率，在指挥和控制城市社会发展方面发挥了主要作用。但是随着现代社会的日益发展，传统官僚管理方式日益凸显出效率低下、职责不清等弊病。因此，在新公共管理的影响下，政府部门管理行为出现企业化趋势。公共部门开始采用企业部门成功的管理方法和竞争机制，诸如绩效管理、目标管理、组织规划以及人力资源开发等手段、方法被运用到公共事务管理之中。在美国，城市政府把一些科学的企业管理理念和方法如全面质量管理、绩效评估、成本/效益分析、客户导向等引入到城市管理领域，不仅降低了城市政府的管理成本，而且提高城市管理的效率和质量。

4.4.4管理主体多元化，强调公众参与

西方城市管理在实践过程中越来越呈现出多元化的特点，强调城市管理的公众参与，因而其城市管理事实上是一种城市治理模式。所谓治理，西方学者从各自的角度对其进行了界定，其中全球治理委员会的定义最有代表性和权威性，其定义为：治理是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。它有四个特征：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。可见，治理（governance）是相对于统治（government）而言的，统治意味着政府是唯一的管理主体，而治理则强调政府职能的稀释（dilution）和政府组织的精简，强调城市利益相关者在城市管理与发展过程中的广泛参与，主张城市的决策不应由政府单方面主导，私人机构、社会组织也应被容纳进来，从而形成多重治理体系以共同影响城市的建设和发展。简言之，治理主张城市管理主体的多元化，政府、市场、社会都可以是管理的主体。

从实践看，西方关于城市治理思想的实践要远远早于治理理论的发展，也就是说在治理理论兴起之前，西方世界已经在实际中广泛动员了公众参与。在城市规划领域内，西方国家也非常重视公众广泛、积极的参与，以费城为例，它在1943年就成立了市民议会（Citizens’Council），以负责审查、协商、考虑有关费城的每一项重要规划提案，这个议会的工作主要按以下三个层次来进行:（1）在邻里这一级设立邻里改良协会（Neighbourhood Improvement Associations）；（2）在较大地域组织（Larger Geographic Area Organization）内，市民议会则采取“全镇会议”（Town Meeting）的方法来召集众多机构的代表参与规划；（3）涉及到全市范围的，则采用顾问小组的形式让公众参与，即请一些市民代表同有关机构一起来编制规划；此外，费城还设立了“规划代表会议制”，来自全国各个市民机构及商会的代表们每月召开一次会议，就某一规划问题，如费城的市政系统、新区划法规、快速干道的选线及进程安排以及各区的停车设施等等进行讨论以便更深刻地认识该问题，从而能够找出更恰当、更符合民众利益的解决方法。

英国在其城市更新过程中同样非常重视公众的意见，市民可以通过协商努力维护邻里和原有的生活方式，并利用法律同政府和房地产商进行谈判。1978年英国政府推行了内城伙伴关系计划，该计划试图促进中央政府各相关部门之间以及中央与地方政府之间的公—公伙伴关系以及政府部门和商业组织之间的合作。纵观20世纪六、七十年代的英国城市更新政策，这一时期政府就已开始逐渐允许和鼓励民间社会在城市发展中的参与，且在一定程度上存在着公私合作。

西方推进公众参与城市管理的另一重要实践就是社区建设，在西方发达国家，社区居民参与管理是一种传统，更是一种趋势。城市治理的多元化要求城市管理的社区化，“社区拥有的政府”正在成为西方国家城市追求的目标，实现公共服务的所有权从官僚机构和专业人员到社区的转移，让服务的对象拥有它们。以美国为例，涉及社区建设的城市规划的编制、土地使用法规的审批、区域开发及改建计划的审批，都要召开听证会听取市民意见，并通过媒体向大众公布。英国城市政府则把治安、防火、公立学校、家庭福利、消费者保护等公共服务通过改革直接承包给社区，或者通过合同租给私人。而在加拿大，其城市社区建设一开始就是由民间组织发起的，人们借由社区组织这一平台广泛参与城市管理，曾在城市建设以及为穷人的福利方面发挥了很大的作用。到了20世纪90年代，加拿大的社区组织又逐步调整自己的思路，使自己成为政府的合伙人，共同承担一些社会义务。另一方面，当前新公民参与运动（New public Involvement，简称NpI）正受到发达国家城市政府与市民的认同并逐步得到推广。NpI与传统市民参与不同，和以往公民参与仅仅关注公民对政策制定的参与有所不同，NpI更强调公民对管理全过程的参与，尤其是参与到政策的实际操作过程。另外，NpI还一反传统公民参与的精英主义倾向，扩展了相关公民参与的范围，包括低收入阶层的市民与一些市民组织。由此可见，管理主体多元化已经成为当前西方城市管理工作的共识，并将在今后的实践中不断深化以社区为平台、以非营利组织与非政府组织为代表的公众参与治理模式。

4.4.5城市管理信息化

随着计算机技术、信息技术、网络和通信技术的快速发展，西方国家在城市管理实践中日益凸显出信息化的趋势。面对传统城市管理信息不及时、部门协调不顺畅等问题，西方国家逐步将信息技术引入城市管理领域，数字化城市管理方兴未艾。总体上看，发达国家城市信息化起步较早，美国早在1993年就已经提出国家信息基础设施计划（NII）以及全球信息基础设施（GII）计划。在1998年，当时的美国副总统戈尔又提出了“数字地球”的概念，之后又相继出现“数字省”、“数字城市”、“数字化社区”等概念，使信息技术的运用更加深入人心。事实上，在20世纪90年代，西方的数字化城市管理已经基本成熟，在公共服务、道路交通管理、警务管理等方面都有较为成熟的数字化管理模式。当然，从具体实践看，各个城市在信息技术的具体应用和方法上有着各自的特点。

就瑞典而言，它主要是将地理信息系统应用到城市管理之中。地理信息系统在瑞典城市管理中的应用始于1975年，并且其基础地理数据一直沿用至今，成为不可多得的信息资源。近年来，随着GIS技术的成熟与发展，地理信息系统在城市管理中的应用范围不断扩大。在瑞典耶夫勒市，地理信息系统在城市管理中的应用主要分为六大方面：城市规划及房地产信息管理、城市基本地形图的管理和服务、建筑物（构筑物）地址管理和地名管理、人口登记和统计管理、国家公务人员人事管理、工商企业登记注册管理。通过运用这些信息数据库，城市管理各部门可以有效地对城市进行管理，如城规管理部门可以通过查看建筑物地址和地名管理系统迅速获取违规、违章建筑的信息，并立时进行查处。

美国凤凰城则在20世纪90年代初提出了实施电子政务的整套思路，并逐步建立起一套科学的城市信息技术管理体系。首先，在政府部门内部，该市通过统一标准、统一目标，实现了政府各部门信息共享及协同管理，并将信息化技术成功地运用到了市政府的财政管理、资产管理、人力资源管理等各个方面；其次，面对公众，政府网站提供了“一站式”服务，即居民或企业只要去一个政府综合办公点，就可以解决所有的相关事项；再次，将完善的地理信息系统，运用到城市规划、环境、交通、安全等政府事务的多个方面，公众和政府相关部门都可以随时查询所需信息。从某种意义上说，凤凰城数字化城市管理更多地表现为政府行政的全面电子化。

与此不同，巴尔的摩的CitiStat模式没有如此全面的内容，但却有效改进了政府的工作绩效，被誉为“可能代表了近十年来最具标志性的政府管理创新”，学者普遍认为美国巴尔的摩市的CitiStat模式是信息化应用到城市管理中较为成功的案例，甚至有学者提出这是迄今为止最为先进的城市管理模式之一。CitiStat由城市（City）与统计（Statistics）两个单词组合而成，它是指以公众服务为导向、以数据统计为手段、以问责制为核心的城市绩效评估和管理方式，包括专用会议场所、数据分析人员、各种统计数据、定期组织正式会议、持续追踪这五方面内容，可见，CitiStat模式创造了一种决策分析系统。从CitiStat模式的运作流程来看，CitiStat之所以能够取得成功，关键原因在于高层领导的重视与参与以及定期的市长协调会议。巴尔的摩市每隔两周召开一次CitiStat会议，市长、副市长、市长办公室有关高级官员以及各行政部门负责人均参加会议。各行政部门负责人被要求在CitiStat会议上汇报本部门的绩效情况，提高了不同管理层的沟通和协作，同时提供了跨部门的合作机会。这正是当前我国城市管理运行机制所缺乏的，现阶段我国城市政府普遍缺乏城市综合管理联席会议制度，导致城市管理各部门之间的横向协调非常有限。