我国地方政府绩效管理实践

20世纪90年代末，我国地方政府相继引入了绩效评估制度，其中比较有代表性的有：（1）福建省漳州市的漳州模式。其方法是：由市（县）考评市（县）直单位，再由各单位考评内部工作人员，其目的就是通过考核改变机关作风，提高政府机关工作效率。（2）杭州市和珠海市的“万人评政府”活动。其方法是：成立一个测评团，由公众通过无记名投票的方式对被测评单位作出“满意”或“不满意”的评价，然后计算出满意度，并根据这一满意率指标评估政府，从而促进政府部门更好地服务于公众。（3）厦门市思明区以建设效能政府、全面提高政府管理质量和能力为目的的“思明模式”。思明区一改过去被动地接受评估的方式，从战略高度重新建构评估模式，创新政府绩效评价的指标体系，构建了一个多维度复合指标模型，尽可能通过数量指标量化政府提供公共服务的水平和能力，从而直观地反映政府服务水平。（4）兰州市的第三方评估模式。2004年兰州市将政府绩效评估委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施，从而实现了由第三方独立机评估政府，使评估更加客观公正所谓第三方评价是指由与政府无隶属关系和利益关系的第三部门和民间机构所组织实施的评价政府及其部门绩效的活动。

胡税根教授曾经系统地总结过我国地方政府绩效评估的模式，阐释了各种模式的评估组织、评估方式、指标设计、评估流程、评估主体、评估对象以及评估结果的运用。

绩效评价模式青岛模式绩效管理机构市综合考评委员会省政府省政府市委、市政府评估实施机构综合考评委员会办公室机关效能建设领导小组兰州大学中国地方政府绩效评价中心目标管理绩效考核委员会绩效指标设计分目标考核（含职能工作目标、共性工作目标、创新创优指标）、领导考评、社会评价（满意不满意评价）分指标考核（设定了可持续发展、和谐社会构建等5个一级指标和34个二级指标）、公众评议、察访核验，具体指标较多按市州政府和省政府所属职能部门两类评价对象分别设置，包括职能履行、业务水平等分为区（市）和市直单位两个体系，分别由物质文明建设（业务职能工作）、政治文明建设和精神文明建设构成绩效结果衡量目标考核按项评估、以项计分，领导考评采用5分制标准组评分法，社会评价采用满意不满意评价计分法，创新创优目标按加分项目计分通过指标考核、公众评议、察访核验的办法进行综合评价，形成评估结果综合绩效指数运用职能部门考核、专业部门考核、分管领导评审、日常数据分析和群众评议等，进行多角度、多层次、立体化考核绩效管理流程基本建立基本建立不明确基本建立结果与奖惩挂钩基本挂钩基本挂钩基本挂钩直接关联续表。

绩效评价模式青岛模式信息化水平一般（软件系统开发中）较高（运用评估系统软件）一般较高（运用目标管理考核软件系统）评估对象市直机关各部、委、办、局及市直有关单位。省政府23个组成部门及9个设区的市政府政府39个职能部门及14个市、州政府市直单位和区评估主体多元评估，主要为公民评估多元评估第三方评价，主要为非公有制企业多元评估管理方式内部管理内部管理外部参与管理内部管理相关法律法规无无无无

政府绩效评估这一“舶来品”自引入我国以来不断本土化，其理念、内涵、流程以及管理方式等在地方政府的管理实践中不断被调适，然而，总体而言，我国地方政府的绩效评估工作还很不成熟，存在着诸多问题，主要表现在：

1.指标设置不合理。指标体系中经济发展指标过多，而且权重过大，相对来说，政府公共服务能力、公共设施建设等方面的指标太少，而且权重过低，有关政府公共服务质量和公众满意度等指标更是鲜有涉及。另一方面，政府行政不透明、信息不公开，公众很难正确评价政府，政府也不可能有计划地运用评估结果来改善工作，致使地方政府的绩效评估活动普遍流于形式化，沦落为“与政府决策活动无关的乏味的数据游戏”正如周志忍所言，绩效评估本身并不是目的，充分利用相关信息提高组织绩效和公共服务质量才是评估的最终目的。

2.绩效评估的组织体系不健全。由于依法行政理念的缺失使地方政府的绩效评估工作没有在法律法规的框架下运行，影响了评估工作的权威性。总体来看，我国地方政府的绩效评估尚处于自发阶段，迄今还未形成一个统一的模式和实施规范蔡立辉认为：没有深入和系统地研究政府绩效评估的原创性理论，没有结合中国经济社会发展和政府公共管理的现实来研究如何使西方国家政府绩效评估的实践经验更加符合我国的实际并加以本土化。对政府绩效评估的理念、内涵、价值、评估过程的各个环节和实践环境缺乏系统的把握，致使研究成果难以对实践产生正确的指导作用，缺乏应用性和可操作性，导致政府绩效评估实践的盲目性更加严重。合理界定政府职能、科学进行工作分析是确定绩效目标、设计绩效评估指标的前提和基础。确定绩效目标和绩效标准、建立评估指标体系是有效施行政府绩效评估的核心环节。“自上而下的单向性评估也仅仅着眼于内部控制和监督”，同时，“评价机制不完善，评价主体、评价程序以及评价过程都缺乏科学性”，评估工作“具有很强的主观随意性，强制性、规范性、有效性不强”，这些都大大影响了绩效评估工作的效果，使其在公众面前失去了可信度。

3.评估过程缺少公众的有效参与。Mark Abramson等人把公民政治参与的角色分为“政府信息的消费者”、“政府服务的客户”、“政府决策的参与者”三种类型，在信息时代，投票箱日益“数字化”，公民参与已经从传统的“静态信息传播”发展到政府/公民之间广泛互动的“动态模式”，然而，我国大部分政府服务信息是内部消费的，公民连“政府信息的消费者”都谈不上，更不用说政府/公民之间动态互动了。从严格意义上说，我国地方政府的绩效评估基本是公民无参与的周志忍总结了政府绩效评估中公民参与的三个重要方面：参与的基本形式，即“独立自主实施”还是“介入政府发动的绩效评估活动”；参与的范围和广度，即绩效评估诸环节中公民具体参与了哪些环节；参与产生的实际影响，这既包括公民在绩效评估诸环节中的发言权大小，又包括公民的满意度表达在多大程度上能推进相关部门的工作改进。据此，把绩效评估中的公民参与划分为五个层次：公民无参与、无效参与、有限参与、高度参与、主导型参与。然而，公民对评估过程的全面、有效地参与是构建服务型政府绩效评估体系框架的基本要素，是坚持“顾客导向”价值本位的必然选择，也是公民运用评估结果行使行政问责权的前提用绩效评估强化问责被视为政府责任机制的根本性变革，因为它向公众展示了他们从缴纳的税金中能够得到什么，因此，建构我国政府的绩效评估机制必须考虑公民参与这一要素。