造成城中村问题的原因分析

二、造成城中村问题的原因分析

（一）政策原因

（1）土地的所有权归属差异，导致统一管理困难。

（2）土地没有及时收归国有，宅基地制度的存在，是造成城中村问题的根本原因。

（3）过去政策倾斜于城市外延的拓展上，而对城中村问题没有及时地引导而错过改造时机。

（二）经济原因

（1）优越的区位条件使城中村成为房产开发建设的热点，开发者眼中一本万利的投资场所。

（2）外来人口的住房需求，促成城中村原有住户对低成本住宅的无序开发。

（3）村民的趋利心态和农民意识使城中村开发建设偏离了正确的轨道。

（三）社会原因

（1）城中村村民生存方式单一，不利于融入城市社会。

（2）外来务工人员缺乏管理、引导，城中村社会治安问题突出。

（四）法制管理原因

（1）法制不健全，管理缺失。一项有关城市管理的法律法规能否对城市建设产生积极的影响，取决于它的时效性、针对性和权威性。

①在土地权属方面，多年来始终保持农村和城市两套管理办法，即城市土地的所有权归国家所有，农村土地的所有权归农村集体所有。由土地集体所有引出的村民宅基地的分配和使用无形中为城中村的无规范住宅建设提供了物质载体。

②在住宅建设方面，由于对农村居住区的住宅建设在管理尺度上要比对城市住宅建设的管理宽松，未能对城中村的住宅建设起到较好的规范作用。

③在对违章建筑的管理方面，处罚的力度不够，举措也不够完善，仍然存在许多漏洞。

（2）城市其他建设、税收等法规在这一地区难以贯彻实施。对于城市内其他地区适用的规范拿到城中村就无法落实或是收效极微，主要有以下几个原因：

①已有法规和文件的适用性差，各级管理部门未能针对城中村这一既普遍又特殊的城市地带制定出切实有效的规范。

②已有的相关内容有不尽完备和合理之处，使开发者在进行住宅建设时有机可乘。

③对村民建房所征收的税费在征收标准上不够完善，未能拉开档次，以切实限制住宅的层高和面积。

④在管理水平上还存在缺口，对村民住宅建设的监管水平还比较低。

（3）村内无规划、超负荷、低质量的房产开发缺乏法律约束。

（4）基层行政机构缺乏管理经验以及有效的管理手段。

（五）规划设计原因

（1）以往城市规划对城中村问题研究不够深入，未采取更多有效方法避免其发展的恶性循环。在以往进行城市规划时遇到村庄一般采取以下做法：

①回避：即避免城市道路穿越村庄以免除不必要的拆迁量和其他矛盾，有时甚至弯曲规划干道以躲过村庄，城市的发展方向也尽量避开村庄。其实，这种方式既不利于城市具有完整性、紧凑性的开发建设，也不利于村庄早日步入城市化改造的道路，它只是暂时回避了城市与村庄的矛盾。

②划地：即以现状村庄为基础，在其周围划定一个片区作为村庄发展建设用地。在村庄发展用地中由集体自发进行建设，其他地区作为城市建设用地统一规划。这种方法在早期能够较好地处理城市建设与村庄发展的关系，但如果管理不善，任村庄自由发展就会形成很被动的局面。

③默认：即在城市规划时将包围在城市中的村庄（因为已经统一使用了城市的基础设施）视为现状建成区，农村宅基地上建成的农宅片区视为城市居住区。这样做的结果往往忽略了该片土地在所有权和管理体制上与城市居住区的区别，在目前的管理水平上很难做到与城市居住区统一控制。同时，在农村集体土地上进行城市型开发建设往往造成政府国有收益流失。

（2）对于有城中村地段的分区规划及详细规划不能及时跟上。

下一层次的分区规划以及详细规划的滞后已经是城市总体规划出台后普遍存在的问题，城市投资取向多偏重于未开发建设的新区和问题已迫在眉睫的旧区，对于位于城市边缘区地产开发有着强烈需求的村庄的详细规划基本上还是一个盲点，但其建设并不因为没有统一规划而拖延，相反却在无政府状态和暴利驱动下迅速形成规模。