机关事业单位与企业养老制度逐渐并轨

对于备受关注的机关事业单位和企业职工养老待遇差距问题，《决定》仍然延续“推进机关事业单位养老保险制度改革”的提法。金维刚表示，十八届三中全会决定推进机关事业单位养老保险制度改革，这对于深化中国养老保险制度改革具有重大意义，体现了中央对机关事业单位养老保险制度改革问题的高度重视和坚强决心，这将有利于从根本上解决社会反映强烈的“双轨制”问题。

就在十八届三中全会召开前不久，人社部牵头于2013年10月15日至16日在北京召开了养老保险制度顶层设计研讨会，就已初步成型的多个设计方案进行讨论和评议。此前，中国社会科学院、国务院发展研究中心、中国人民大学、浙江大学四家受人社部委托，分头制订了养老保险制度顶层设计方案。分析人士指出，根据顶层设计方案，城镇职工和事业单位人员两套社保体系有望在制度层面“趋同”。

现有模式：多轨制下待遇差距悬殊

由于改革进程不同步等原因，目前中国总体上存在两种养老金制度，即非缴费型与缴费型。两种养老模式的覆盖人群与职业、身份直接相关，且差距较大，因而受到公众的抨击，被认为是严重不公平的“退休双轨制”。

“所谓非缴费型的养老金制度，就是在我国中央及省级机关单位仍存在的退休制度，覆盖人群大概有1000万人。”中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵介绍，退休制度并不是一种社会保障，而是单位保障。退休工资与工龄有关，也跟单位可负担程度有关，与社会统筹无关。

养老金“双轨制”三个不同

资料来源：人民网“人民视点”第112期

而缴费型养老金制度，则是按照《社会保险法》规定的需要个人参与缴费的保险制度。其中由于缴费主体、费率和具体操作形式的不同，又分为针对企业职工和城镇居民、农民的两种不同模式。

据褚福灵介绍，企业养老保险是单位与个人都应按比例参与缴费（大部分省份是社平工资的20%缴纳，个人8%，企业12%），且必须满15年，之后企业职工可以按月支取养老金。而城镇居民或农民由于个人缴费很少，政府有补贴，到时领取的基础养老金数额较低，所以也可以看作另一种不彻底的养老金模式。

如果将两种制度下的养老金水平做比较，待遇差距成为最受诟病之处。来自人社部方面的最新数据显示，目前机关和事业单位的人均养老金水平分别是企业职工的2.1倍和1.8倍。另据测算，公务员和部分事业单位人员养老金替代率（即养老金相对于在职期间工资收入的比例）高达80%至90%，而城镇职工养老金替代率仅在40%左右。至于城乡居民，基础养老金水平更低。

有业内专家对此表示，养老金“双轨制”的说法并不确切，在实际中已经逐渐演变为多轨制。近年一个显著变化是，机关与事业单位的养老差距也在逐渐拉开。在很多省份，机关和事业单位是按照不同比例调整的，这又进一步引起事业单位人群的不满。

2008年，国务院印发了由劳动保障部、财政部、人事部三部门制订的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，先行在山西、上海、浙江、广东和重庆五省市启动试点。这是中国首个有关公职人员养老保险制度改革的统一方案。但由于担心养老待遇大幅下降，因而遭到事业单位人员的广泛抵触。

据了解，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》对事业单位退休人员采用“向下并轨”的方式，拉大了事业单位人员和公务员之间的待遇差距，造成新的矛盾。“比如，一听说养老金改革，不少大学老师申请提前退休，制度倒逼人做出不合理的选择。”中国社科院世界社会保障中心副秘书长齐传钧说。

专栏

养老并轨试点五年仍然无甚进展

从《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》公布之日算起，有关养老金并轨改革，推进时间已经超过5年半。

2008年2月底，国务院常务会议讨论并原则通过了上述方案，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点。但近期新华社记者回访发现，“多数纹丝未动，只有广东开始‘破冰’”。

报道称，浙江事业单位养老保险制度改革“还没开始做，还处于思考当中”；上海养老试点的推进目前尚无实质性突破；山西许多个企事业单位仍然沿用老的养老金制度，并没有与并轨有关的改革迹象出现；重庆虽然开展了统计事业单位员工总人数、了解工资水平等“摸情况”的基础性工作，但严格来讲，改革没有取得任何实质性的进展；广东则进行了“半吊子改革”，事业单位干部职工与普通企业职工一样，按月缴纳养老保险费，但退休时，待遇依旧按原有标准执行。

资料来源：综合人民网2013年11月4日及16日报道

改革方向：分步取消“双轨制”

人社部新闻发言人尹成基曾强调，中央对于推进机关事业单位养老保险制度改革方向明确。目前城镇职工养老保险参保人群中，有2153万机关事业单位员工，也就是说，已经考虑到要在机关事业单位建立养老保险制度。尹成基表示，将在总结试点经验的基础上完善原有方案和政策，进而全面推进公职人员养老保险制度改革。

人社部副部长胡晓义也表示，养老金双轨制“并轨”的大方向是明确的。实际的推进，要考虑两方面情况：一方面，机关事业单位现行退休养老制度已实行60多年，从以往的经验看，对这类“老制度”进行彻底改革，必须是循序渐进的，只有这样才能实现制度的平稳过渡，减少社会震荡。另一方面，城镇企业职工养老保险制度本身也需要继续改革完善。所以，所谓“并轨”并不是简单地把机关事业单位退休制度“并入”企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消“双轨制”。

人民日报曾发表评论认为，这个“共同的方向”应该是整个社会养老保障水平的提高，降低那些严重冲击社会底线的畸高保障，也提高那些有失公平的低水平保障。养老制度改革呼唤足够完备的顶层设计，改革过程必须做到协调统一。

“现在养老保险顶层设计是有两条路可走的。一条路就是只解决机关事业单位和企业，把企业的提高一点，机关的先不动，还保留这个大双轨制。这是一个小步走。另一个方案是大步走，将中国的养老金分为整个国民基础养老金、个人账户，把这个规划做出来，然后再分步实施。”清华大学养老改革体制方案的主要参与者之一、清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥说，“国民基础养老金解决吃饭，个人账户解决改善，大家也觉得公平了，但是现在可能比较困难，只能迈一小步。”

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧也认为，简单的并轨并不能解决企业职工养老金偏低的问题。把机关企事业单位的养老金往下拉行不行？事业单位有3000多万教师、1000万医护人员，将他们的养老金下拉，这显然是不可接受的。所以我们的目标是要将企业职工的养老金往上提，而不是将其他人的养老金往下拉。目前养老金改革要么小改，就是将企业退休人员的养老金上涨，不动其他制度。如果要大改，就要将中国的养老金分为两部分，一是基本养老金，追求公平，大家都以中华人民共和国公民的身份交养老金，根据自己收入按一定比例来交。领养老金的时候，从国家领导人到普通人都在一定的水平上领基本养老金，随着物价上涨每年调整，能够保障基本生活需求；二是补充养老金，跟效益挂钩，即收入多就可以多缴，将来可以多得，这应该由市场操纵。

还有专家提出“新人新办法，老人老办法”的改革方案。比如中国社科院世界社会保障中心副秘书长齐传钧提出，从2013年改起，机关事业单位新人加入城镇职工养老保险，国家有一定的补偿，建立职业年金。

“现在试点，机关和事业单位应当同步改革，同步推进，否则的话改不动。”褚福灵表示，“改革利益得相对均衡，或者说不能在改革过程中又拉大了差距，否则阻力肯定会很大。”褚福灵指出，对养老金双轨制改革这个问题还得达成共识，不能并轨很快，并得太快会出问题。据悉人社部将在适当的时候广泛征求社会各界的意见，方案成熟后，所涉及的各项改革举措将逐步实施。