城乡居民社会保障要“一视同仁”

中共十八大报告提出“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。十八届三中全会《决定》进一步指出，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展。

目前，中国已建立了包括城镇企业职工养老保险（简称“职保”）、新型农村社会养老保险（简称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）三种制度在内的城乡基本养老保险制度。类似的，医疗保险制度体系也包括城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗三种制度。

据人社部透露，全国所有县级行政区全部开展新型农村和城镇居民社会养老保险工作，养老保险制度已基本实现全覆盖。截至2013年10月，职工和城乡居民养老保险人数合计8.06亿人。另据《人民日报》报道，到2012年底，基本医保参保人数超过13.4亿，基本医保覆盖面稳定在95%以上。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示，这两项社会保险具有低起步的特点，从政府财政力量来说，难度不大，但意义非凡。在全国范围内建立起这两项制度，将标志着中国覆盖城乡居民社会保障体系的主要制度都建立起来。

养老、医疗保险城乡衔接转换通道亟待打通

据统计，目前中国新型农村社会养老保险的养老金中位数为每年720元，城镇及其他居民养老保险的养老金中位数为每年1200元，前者仅及后者的60%。中国能够靠离、退休金作为主要养老方式的老年人仅占24%，而靠家庭其他成员供养仍占40.7%。更大的差别在于城市和农村，城市靠离退休金占了2/3，而农村只有4.6%。

在医疗保障方面，中国社科院发布的《2012年社会保障绿皮书》及《中国社会保障收入再分配状况调查》显示，2010年职工基本医疗保险制度的筹资水平是人均1331.61元，新型农村合作医疗的人均筹资为126.24元，前者是后者的10倍以上。

中国社科院世界社会保障中心副秘书长齐传钧指出，新农保与城镇职工养老保险制度应该衔接，否则严重影响劳动力在全国的合理流动。如果劳动力在市场配置受阻，也会制约经济领域改革进程。对外经济贸易大学劳动与社会保障系主任李长安表示，尽快实现城乡居民的养老保险并轨，是目前乃至未来中国养老保险制度改革最重要的任务和关键点。每年有上千万的农民进入城市，如何实现新农保与城镇职工养老保险的转移接续，是当前面临的一项重要任务。这不仅是新型城镇化战略的客观需要，也是实现社会保障制度最大公平的必要之举。

中国现行三大养老保险体制

资料来源：新浪网2013年3月26日

目前中国城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险由社会保障部门主管，新农合由卫生部门主管，三者筹资渠道不同，报销比例不一，报销目录也不一样。其中，城镇职工筹资额度较大、保障能力较强；新农合覆盖人群最广，保障能力偏弱，是基本医疗保障体系中的薄弱环节。吉林大学经济学院教授杜婕认为，分割管理的体制造成政策衔接难、工作协调难、并网连接难，在很大程度上成为医疗保障体系建设发展的桎梏。这种局面不但会增加管理成本，降低管理效率，并将固化城乡二元结构，对实现公平正义、促进社会和谐等势必造成负面影响。

整合制度碎片，推进制度融合

按照十八大提出的“全覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，社会保障制度改革顶层设计的重点是保证可持续性，增强公平性，适应流动性。

目前，随着城镇化进程的加快，三种保险重复参保率也一直在增加。为此，一些针对现行社保“碎片化”的制度设计正加紧制定。2012年11月，人社部就《城乡养老保险制度衔接暂行办法》征求民意，拟规定参加职保、新农保、城居保两种或两种以上人员，可衔接转换养老保险。其中“职保缴满15年，可从新农保或城居保转入职保”等新做法，透露出制度融合的趋势。

人社部部长尹蔚民2013年年初在《求是》上刊发文章，提出了“将新农保和城镇居民养老保险整合为城乡居民基本养老保险制度”的改革方向。改革将缩小各种养老模式的差距。十八届三中全会召开前不久，人社部表示，将完善新农保和城居保政策，推进城乡统筹、制度合并实施，强化参保激励，实施职工与城乡居民养老保险衔接政策。

实际上，近年来，在积极推进城乡一体化发展的大背景下，一些地方已经在探索建立统一的城乡居民养老保险制度。2008年年底，北京市出台《北京市城乡居民养老保险办法》，打破过去市民养老保障按城镇和农村分类的两线格局，自2009年1月1日起，正式实施城乡统一的居民养老保险制度，实行统一的缴费标准、统一的保险待遇、统一的衔接办法、统一的基金管理等。此举走在了全国各地前面。

2012年7月1日起，河北省新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度合并实施，并轨后城乡居民参保缴费标准一致、养老待遇一致，统称为“河北省城乡居民社会养老保险”。

进入2013年，东部省市统一城乡居民养老保险制度的步伐大大加快，先后有天津、福建、广东、山东、江苏等多个省市出台文件，推进城乡居民养老保险并轨。

相比城乡养老保险并轨的进程，城乡医疗保险并轨显得较为缓慢，据监测，目前省级层面只有天津市和青海省实现了统一，其他省区市或未启动并轨，或只在地市、区县层面进行试点。

2009年，天津市出台《天津市城乡居民基本医疗保险规定》及其实施细则，规定自2010年起城镇居民和农村居民在参保范围、个人缴费、政府补贴和待遇享受上实行统一制度，也就是整合了城镇居民医保和新农合制度，在全国率先实现了城乡医保制度的一体化。

2013年6月1日起，青海省将新农合和城镇居民医保人均筹资标准由380元—420元统一提高到470元。该省将新农合基金和城镇居民医保基金统一为城乡居民医保基金，并将其划分为个人账户、统筹基金和大病医疗保险基金三个部分。其中统筹基金包括门诊统筹基金和住院统筹基金，可以和大病医疗保险基金统筹使用。原城镇居民医保、新农合风险基金纳入统筹基金中。并轨后的城乡居民医保由社保部门统一管理。

其他地方：2013年5月1日，安徽省铜陵市城乡医保结算系统上线运行，标志着城乡居民从缴费到待遇享受将真正实现同城同待遇，该市城乡居民医保顺利并轨，并实行个人自付费用二次补偿，实际补偿比率不低于个人自付费用的50%。2013年1月1日起，江苏省苏州市农村居民养老保险、医疗保险与城市居民实现并轨。加上此前已经完成的城乡“低保”并轨，苏州在江苏省率先建成一个覆盖全民、城乡一体的社保体系，也意味着300多万苏州农民在社保制度上真正开始享受“市民待遇”。也是在2013年1月1日，山东东营率先试水新型农村合作医疗保险（新农合）和城镇居民医疗保险（城居保）合并，成为山东省第一个在市级层面实现城乡医保一体化的地市，此后淄博和威海两地相继筹备试点城乡医保并轨。2011年9月，河南省济源市将城镇居民医保、新农合进一步进行整合，在河南省率先开始实施城乡居民统一医疗保险制度。

东北师范大学商学院教授韩俊江指出，城乡医保整合各试点地区已经形成三条经验可供借鉴：其一，若“三保合一”条件不够成熟，可先探讨“两保合一”，即先将城镇居民医保和新农合进行整合；其二，经济欠发达地区亦可有所作为，比如通过“一制多档”等制度设计，可在政府不增加太多投入的情况下使参保人员得到更多自主选择权；其三，对于暂时不具备城乡统筹条件的地区，可探索通过大病救助、引入商业保险等方式提高参保人员，特别是农民的保障水平，缩小城乡差距。

但业内分析人士指出，新农合与城镇居民医保主要依赖各级财政筹资，其可持续性并不确定，同时难以摆脱地域的限制，仅此两者合并并不能完全实现医疗保障的公平化目标。未来的方向应该是，医保与户籍脱钩，使农村人口享有与城市居民同等的医疗保障待遇。同时，对老人、未成年人和低收入者的医保，则应将统筹层次提高至省级或全国层次，事权与财权匹配，由中央财政承担更大的责任。

江苏省医疗保险基金管理中心主任胡大洋认为，城乡医保统一要得到实质性推进，还需破解三道难题。首先，要完善顶层设计。现在虽然已有多个地区率先进行了城乡统筹的探索实践，但由于没有国家层面的指导意见，致使地方在推进过程中遇到重重阻力。建议国家在充分调研的基础上，通盘考虑统筹城乡医保体系，明确提出制度建设的基本要求，以便地方贯彻执行，破解制度壁垒所造成的险种间衔接难题。其次，要明确实行城乡一体化的管理体制改革，实现医疗保险的归口管理。应抓紧研究整合管理资源、理顺医疗保障管理体制等的措施，将目前分散于多个部门的城乡基本医疗保障工作，明确由一个部门统一管理。最后，实行公共财政支出均等化改革，实现公共财政投入的普遍性、公平性。只有不断提高财政对农村居民的补助水平，提高农村居民的医疗待遇，优化农村医疗卫生资源，才能加快推进城乡医疗保险一体化建设。因此，有关部门要通过立法确保财政对医疗保障支出的长效机制，确立医疗保障支出在财政支出中的比重，并尽快形成针对医疗保障制度的稳定长效的财政预算增长机制。