议题与成员互动

二十国集团峰会盘点：机制、议题与成员互动

A Stocktaking of G20 Summits：Institutions，Issues and Member Interactions

叶　玉

［内容提要］ 二十国集团领导人峰会运行四年，在机制方面，作为国际经济合作首要论坛的制度框架逐步成型，在继承七国集团/八国集团要素的同时不断创新，以适应国际格局变化；在议题方面，二十国集团推出“强劲、可持续与平衡增长框架”，并在联手救市、启动各国宏观政策互评机制、加强全球金融监管及改革和强化国际经济治理结构等方面取得重要成果。究其成员互动，美欧、中美等关键成员间的双边协调是二十国集团的主要推动力，但发达大国退守、新兴大国迟疑的确带来全球领导力不足，而中等国家日益活跃，其作用值得关注。中国参与二十国集团关键在以南南合作带动南北对话，巴西领导“贸易G20”的经验可以为鉴。

1997年亚洲金融危机催生了二十国集团财长会议。然而，该会议更多是为七国集团财长会议的倡议（如反洗钱和打击恐怖融资）提供支持，而发展中国家关切的问题没有取得实质性进展。⁽¹⁸⁶⁾2007年末再次爆发的全球金融危机进一步推动全球治理机制向新兴国家的权力转移，二十国集团也升格为首脑峰会，这也被英国前首相布朗和巴西前总统卢拉分别称为是开启一个“新的世界秩序”和“标志着全球政治发生变迁”的事件。二十国集团领导人峰会如今已运行四年，尚处于发展演变的初级阶段，但仍显现出一些趋势性的发展，值得我们做一小结。

一、机制框架：七国集团/八国集团继承与创新

无论是1999年的二十国集团财长会议，还是2008年的二十国集团领导人峰会，都发端于七国集团/八国集团内部，而后者已运行三十多年，逐步形成了一整套组织议事方式及内外沟通机制。但是，二十国集团与七国集团/八国集团相比仍然具有相当的不同：一是成员结构更为多极多元，二十国集团的成员数量是七国集团/八国集团的3倍，且政治、文化和价值体系多样化；二是历史背景变化，七国集团诞生于冷战时期，当时并未受到外界过多的关注，而二十国集团面对的则是一个全球化的世界，且市民社会崛起，对合法性要求上升，二十国集团自诞生之日起便面临关于治理机制形式的激烈争论。在经历了四年七次峰会之后，二十国集团机制初步成型，在继承了七国集团/八国集团核心要素的同时，又有适应新格局新形势的灵活创新，为其今后专注于处理技术性问题奠定了基础。

一是职能定位问题。比较七国集团/八国集团和二十国集团的诞生，二者的直接目的均在于通过合作解决严重的经济危机。但是，冷战背景下的七国集团/八国集团代表的是“西方阵营（blocks）”，而二十国集团更多在于协调传统与新兴国家之间以及两大集团内部的复杂利益关系。二十国集团匹兹堡峰会明确定位其是“全球经济合作的首要平台”，2011年戛纳峰会再次确认，二十国集团将继续集中于关注广泛的全球经济挑战，反映了当前危机发展和应对的复杂性。但是，关于二十国集团职能定位的讨论仍未平息：二十国集团应发展为兼顾非经济议题的新的“全球治理中心”，还是保持“全球经济指导委员会”的定位？前者认为二十国集团峰会作为最高领导人的会晤机制，优势在于实现跨议题、战略协调，而各领域技术性问题应留给下级部门处理；后者则认为，二十国集团成员数量多，如果涉猎过多议题，会带来协调效率低下，正如不堪重负的“圣诞树效应”。考察七国集团的历史，最初几年也有类似争论，法国反对峰会扩大到政治和安全议题，它认为这是法、英、美等传统政治大国讨论的问题，当时的日本亦无意介入传统的大西洋联盟管辖的事务。⁽¹⁸⁷⁾的确，二十国集团的诞生反映了新兴国家的经济崛起和推动国际经济体系率先转型的事实，而且，二十国集团的成员数量众多、政治多元，亦会降低其主要成员扩大议题的意愿。但是，如果世界经济形势好转，二十国集团能更为成功地展现其有效性和确立其牢固地位，其议程扩大并非不可能。

二是外部协商问题。七国集团/八国集团自20世纪八九十年代以来便面临日益高涨的代表性与合法性缺乏的批评，为此有了与非政府组织的对话机制以及与非成员国的“G8＋5”机制等。二十国集团主要是国内生产总值为基础的国家二十国集团⁽¹⁸⁸⁾，而不是人口的二十国集团、地域的二十国集团或社会的二十国集团，因而自诞生之日起便面临代表性不足的批评声音，被认为是又一个自封的大国俱乐部而已。2008年11月二十国集团领导人峰会首次召开，法国既是成员国，又是欧盟轮值主席国，为此空出一个席位，西班牙极力争取，成为所谓“永久被邀请方”。2009年4月伦敦峰会关注避税天堂问题，将新加坡、瑞士等非成员国金融中心列入“灰色清单”，引发强烈不满。新加坡牵头瑞士、智利等小国和落后国家组建“全球治理集团”（Global Governance Group，3G），并向联合国秘书长潘基文建言，要求二十国集团加强“磋商性、包容性与透明性”，与联合国建立更为机制化的联系以增进其合法性，并按“变动几何学”（variable geometry）的原则加强与非成员的沟通，即按不同议题邀请利益相关的非成员参与讨论。⁽¹⁸⁹⁾二十国集团首尔峰会对此作出了积极回应，邀请新加坡与会，并承诺二十国集团今后将以更为制度化的方式增加外部磋商，与联合国、地区性组织、市民社会、贸易联盟及学术界建立建设性的伙伴关系，并邀请不超过5名非成员方与会，其中至少两名来自非洲。

三是组织和议事方式。七国集团自诞生起便一直强调所谓“朗布依埃精神”，即应尽可能地控制会议的人数、频率和议程，以发挥领导人的个人作用，让其对最迫切的问题进行开诚布公的交流，促进问题的解决。七国集团/八国集团并不是正式的国际组织，迄今未设立专门的秘书处，其主要依靠首脑的私人代表进行沟通，以确保首脑个人的直接和实质性参与。不过，随着议程的扩大，七国集团/八国集团的机制化程度日益提高，为其应对日益复杂的全球治理挑战提供了保障。首先，会晤由首脑级向部长级下延，有一半以上的内阁成员定期会晤，构成所谓全球治理的“跨政府网络”⁽¹⁹⁰⁾（transna-tional networks）。其次，峰会之间的连续性加强，并通过建立临时或永久性的特别机构或评审机制，加强了七国集团/八国集团会晤的实效。自1975年成立以来，七国集团/八国集团已经组建了80多个专门的职能机构，其中有一半是近十年建立的，比如反恐行动小组等。再次，七国集团/八国集团还与国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织等国际组织建立了非正式的、但十分有效的影响通道。最后，内在的延续性和监督机制不断增加，这些都为确保七国集团/八国集团峰会的运行效率提供了基础。

二十国集团继承了七国集团/八国集团的软机制理念和运作经验，除每季度召开财长和央行行长会议之外，还应形势所需于2010年启动劳工部长会议，2012年首次举行了农业部长会议。实际上，这些部长级会议、国际组织或特设机构才是二十国集团的“实体”和根基，有人将之称为“水下冰山”，领导人峰会则很大程度上是确定方向和战略的“务虚会”。因此，二十国集团机制实际是一个连接各领域、各层级国际和国内机构的有机体系和动态进程，一年一度的领导人峰会是其最高表现形式。

之前有学者认为二十国集团成员众多，体系庞杂，应该设立常设秘书处，或者建立更为正式的决策机制，以提高其运作效率。对此，二十国集团戛纳领导人峰会最终以宣言形式表明，二十国集团是一个由各国首脑领导的非正式集团，目的在于促成主要经济体达成必要的政治协议和实现政策协调。不过，此次峰会也同时指出，将由前后三届峰会主办国共同组成的“三驾马车”负责以后二十国集团峰会的内外协调工作，这实际上就是一个小型的、动态的、非正式的秘书处，体现了二十国集团的灵活性和创新性。

二、议题进展

国际经济合作按议题可分为财政、货币、金融、贸易、发展等几个方面，它们之间密切相连，但财政、货币与金融政策协调居于基础性和决定性地位，是解决贸易失衡和发展等问题的根本所在。迄今为止，二十国集团正是以加强财政、货币与金融政策协调为主要抓手，同时维护开放的贸易投资体系，推动社会经济可持续发展。可从以下几个主要方面梳理二十国集团领导人峰会的主要工作和成果：

一是短期层面，二十国集团领导人峰会推动了各国协同应对危机，促进经济复苏。二十国集团峰会伊始，达成了有史以来规模最大、协调性最强的全球复苏计划，包括各国财政与货币双放松和对国际金融机构的1.1万亿美元注资，迅速阻止了金融危机的蔓延，其行动力和有效性获得广泛认可。2009年9月匹兹堡二十国集团领导人峰会提出各国应继续发扬合作精神，商讨“协调退市”。然而，欧债危机愈演愈烈，全球金融危机由私人部门向公共部门发展，危机救助由“救银行”转向“救政府”，效率明显下降。相比“救银行”而言，“救政府”显然要复杂和困难得多，二十国集团国家成员普遍认为，欧债危机被认为首先是欧盟治理而不是全球治理的问题，欧元区和欧盟国家应承担主要责任。但是，欧盟内部主要国家法国和德国陷入无原则的外交博弈，前者由于其本国情况不容乐观而反对严格的紧缩计划和剧烈改革，后者倾向于改革但领导层缺乏行动力，致使问题久拖不决，欧洲央行因被迫违背其一贯的稳健原则购买大量的国债而感到十分沮丧。2010年6月多伦多峰会发达国家承诺，应于2013年前实现财政赤字减半，2016年前实现债务占国内生产的比重稳定或降低。2011年11月戛纳峰会举行之际正值欧债危机严重之时，但峰会最后只是以“欢迎欧元区决心拿出全部资源和发挥全部制度能力，以恢复市场信心和市场稳定”的文件结束。直至2012年上半年，国际货币基金组织才获得2010年份额改革之外的4 500多亿美元增资，以加强其包括欧洲国家在内的危机救助能力。二十国集团和国际货币基金组织的参与可以增加欧盟核心国家要求债务国实施缩减措施的合法性和实施力度。但是，外在力量对于欧债问题只能解燃眉之急，如果欧盟不实施成功的政治改革，欧债问题的解决或许只能依靠欧洲央行的扩张性货币政策，而其实质是通过欧元贬值将危机向全世界范围扩散。当前欧盟政策呈现由紧缩向增长转变的迹象，不能不说体现了后一种趋势。

二是宏观和综合层面，建立了新的国际财政及货币政策协调标准和机制。匹兹堡峰会确定了全球“强劲、可持续与平衡增长框架”（SSBG），其支柱是所谓“相互评估程序”（MAP），目的在于探究世界经济失衡和国际货币体系的深层次问题，促进大国尤其是储备货币发行国和巨额贸易盈余国的相互政策评估和协调，同时也为二十国集团职能逐步由短期危机救助向长期经济治理转型奠定基础。2010年多伦多峰会前，二十国集团国家交换了未来3—5年各自的政策及实施计划，2011年4月，二十国集团财长会议就评估持久、大规模失衡的“参考性指南”（Indicative Guidelines）达成协议，以为二十国集团成员政策的相互评估和改善提供具体的方法指引。指南主要是关于“两大平衡”问题：一是内部平衡，即公共债务和财政赤字、私人储蓄率和私人债务情况；二是外部平衡，包括贸易平衡、净投资收益流动和转移，并适当考虑汇率、财政、货币及其他政策。以此为基础，国际货币基金组织应二十国集团要求对中国、法国、德国、印度、日本、英国和美国7个国家发布了评估报告。应该说，该进程只是代表了二十国集团寻求解决国际经济失衡和国际货币体系深层次问题的开始，参考性指南缺乏可操作性，解释宽泛，且不具有任何法律强制性，但是它仍然表明了二十国集团国家的合作意愿和对一种全新合作方式的探索，意味着发达与新兴大国在核心问题上相互协调的开始。⁽¹⁹¹⁾

以中国为例，二十国集团无疑增进了中国与国际货币与金融体系的互动关系，中国由不太愿意接受国际货币基金组织的监测转变为积极参与甚至是主动推进国际货币体系改革，同时也呼吁国际机构加大对储备货币发行国政策的监督。此外，二十国集团还加强全球金融安全网的建设，对新兴和发展中国家跨境资本流动管控措施提出建议，并就国际货币基金组织特别提款权作用和组成货币的扩大进行讨论。2012年二十国集团洛斯卡沃斯峰会重点关注了金融包容性问题，发起关于“中小企业融资契约”（SME Fi-nance Compact）支持模式和路径创新等问题的讨论，以处理发展中国家中小企业融资面临的挑战和限制，此外还就《墨西哥金融包容性挑战：创新出路、放开准入》等主题进行了研究。

三是微观层面，加强金融部门监管和协调，抑制过度投机。这既是危机治理也是危机预防。过去六次峰会无一例外地将加强金融监管作为核心议题之一，具体措施包括要求金融机构提高资本金、修改薪酬规则和标准及加大对系统重要性金融机构的监管等。2011年戛纳峰会各国领导人承诺，2011年底前全面协同实施《巴塞尔协议》风险基础框架和市场活动和证券化的附加要求，2013年起试行、2019年1月1日前全面实施资本和流动性标准，以提高金融市场透明度，将场外交易和影子银行纳入监管范围，规范金融机构支付薪酬的原则和标准，并对违反者予以曝光。为解决“大到不能倒”的问题，金融稳定理事会（FSB）推出综合性的政策及监管框架，并公布了“全球系统重要性金融机构”（G-SIFIs）名单，每年进行更新，自2016年起对之实行更为严格的风险控制标准；并考虑引入“国内系统重要性银行”、“系统重要性的市场机构”以及“系统重要性的非银行金融实体”等概念，扩大监管范围；同时加强对“避税天堂”的监管，公布其名单并重点监控。目前欧盟又在大力推动征收金融交易税，花旗银行、摩根士丹利等金融巨头也因此纷纷减支裁员⁽¹⁹²⁾，这一方面有欧债危机和经营不景气的原因，另一方面也与监管标准提高密切相关。

四是国际制度层面，加强和改革国际经济组织职能和结构。国际货币基金组织和世界银行可谓是此次危机和二十国集团的最大受益者，获得大规模增资，并加快治理改革进程，其职能和作用重新得到加强。⁽¹⁹³⁾国际货币基金组织对成员国的监测职能大大加强，除继续定期发布《世界经济展望》、《全球金融稳定报告》等外，还开始针对中国、欧元区、日本、英国和美国五大系统重要性经济体发表“溢出报告”（spillover reports），并将25个系统重要性金融部门纳入强制性监测。国际金融监管机构也得以大大加强。2009 年4月二十国集团伦敦峰会上，金融稳定论坛（FSF）扩大至二十国集团所有成员，并被更名为组织更为严密的金融稳定理事会。2011年戛纳峰会决定进一步加强金融稳定理事会的能力、资源和治理，包括明确将其建设成具有独立法人资格和更大自治性、持久性国际组织。

世界贸易组织亦是二十国集团的受益者，但是影响相对有限。在二十国集团华盛顿峰会上，二十国集团国家便承诺于12个月内不提高贸易或投资壁垒，不实施新的出口限制或采取与世界贸易组织不相符的措施刺激出口。在后来的伦敦、多伦多峰会上，各国领导人进一步确认，抵制保护主义包括新型的金融保护主义，且将承诺期限延长到2013年底，峰会还要求世界贸易组织、经济合作与发展组织及联合国贸易和发展会议监测和报告各国遵守承诺的情况。但是，二十国集团在推动多哈谈判上未能有所作为，华盛顿、伦敦和匹兹堡峰会均给出了结束多哈回合的时间表，而自多伦多峰会起，领导人只是表示要抓住“机遇之窗”，“尽快”结束多哈谈判，而没有实质性成果。因此，世界贸易组织总干事拉米认为二十国集团是有效的防御机制却不够激进，虽总体上遏制了贸易保护主义的蔓延，却未能推动谈判取得突破。⁽¹⁹⁴⁾但是在戛纳峰会上，他态度出现转折，他明确指出“如果我们继续像过去一样进行谈判，多哈回合将无穷期……2012年我们需要寻求新的、可靠的路径推进谈判。”这显然是反映了美国等发达阵营的立场，要求彻底改变谈判方式，将新兴大国与其他发展中国家区别开来，迫使前者作出更多的市场开放承诺。⁽¹⁹⁵⁾

此外，推动均衡、绿色与可持续发展亦是匹兹堡峰会确定的“强劲、可持续与平衡增长框架”的内在组成部分，包括落后国家的脱贫、大宗商品价格波动、粮食安全以及消除化石燃料补贴等广泛内容，但是其在二十国集团总的议程中所占比重相对有限。2010 年11月二十国集团首尔峰会将发展议题列入议程，并推广韩国的脱贫经验。2011年法国担任主席国期间，二十国集团首次举行农业部长会议，讨论粮食安全问题，但是并未有实质性的进展。2012年墨西哥洛斯卡沃斯领导人峰会上提出，今后二十国集团议程将持续关注包容性绿色增长问题，并发起“G20气候融资研究小组”，这反映了二十国集团议题不断扩大的趋势，但是在经济形势整体下行的大背景下，该问题在联合国气候谈判框架之外恐难有大的突破。

三、成员互动

毋庸置疑，发达国家退守、新兴国家迟疑，是当今全球领导力不足的重要表现。美国总统奥巴马忙于解决国内就业压力，并急于从阿富汗脱身，实行全球战略收缩。欧盟大国也疲于应付主权债务危机，地区一体化面临严峻考验。新兴国家的态度则具有两面性，既珍惜二十国集团为其平等参与全球经济治理带来的机遇，又认识到当下自身能力的有限，更多是希望借此新的平台缓解外部压力，化被动为主动，并从长远着手，获得更多的发言权以逐步推动原有体系有所改良。

但是，有效的多边主义必须以关键成员之间的有效合作为前提⁽¹⁹⁶⁾，二十国集团关键成员之间的协调仍是推动其发展的主要力量。二十国集团财长会议起源于美加财长的推动，是原有体系内部的自我主动调适，其于2008年升格为峰会关键也在美国小布什政府的支持下完成。而二十国集团运行至今，其主要的成果也与美欧之间及其与新兴国家之间的协调有着直接的关联。例如，在2009年匹兹堡峰会结束后，美国财长盖特纳在接受记者采访时表示，峰会达成的“强劲、可持续与平衡增长框架”实际上是以两个月前中美两国之间的战略与经济对话成果为基础建立的。⁽¹⁹⁷⁾而多伦多峰会关于财政纪律的协议主要是美欧之间的博弈结果。反过来，二十国集团作为一种多边框架，亦有助于促进核心成员双边关系的协调。可以认为，二十国集团与基础性的双边关系已经形成了一定的良性互动关系。

与此同时，二十国集团中的中等国家成员日益活跃，包括英国、加拿大等希望保留话语权的发达国家以及韩国、墨西哥等没有国际责任负担的新兴国家。例如，为筹备2010年首尔峰会，李明博政府成立的总统二十国集团委员会包含近三分之一的韩国政府内阁成员，精心筹划和积极沟通，⁽¹⁹⁸⁾将发展议题纳入二十国集团框架，并提出“全球金融安全网”的概念为国际货币基金组织所接受，以及推动“参考性指南”的讨论，受到较高的赞誉，足见其展示“全球性韩国”的抱负。中等国家在全球治理中的作用问题日益受到关注，值得我们进一步研究。

此外，二十国集团还推动其成员组建新的次级协调机制，促进全球治理架构的演变。二十国集团成员较多，加之非成员的参与，势必会带来协调困难的问题。为此，二十国集团推动了灵活性的次级协调机制的出现，最引人注目的莫过于“金砖国家”（BRICS）协调机制⁽¹⁹⁹⁾，代表了新兴国家引领的新南南合作势头。一些美国学者担心其成为“有毒的阵营政治”，妨碍美国在二十国集团框架下开展灵活外交。⁽²⁰⁰⁾但是，一个开放性的世界需要一个开放性的全球治理，如今全球治理出现“利益集团化”趋势，已经很难形成固定的传统国际政治意义上的盟国集团，却可能出现不固定的、由议题决定的各种利益组合，⁽²⁰¹⁾即上述所谓“变动几何学”的动态结构。“金砖国家”在全球经济治理的若干问题上具有共同利益和立场，若能有效协调有利于全球性问题的解决，其宗旨在于“发展、伙伴、包容、贡献”，⁽²⁰²⁾在于对话而非对抗。此外，二十国集团的发展亦会推动八国集团的演变和转型，前者有可能成为发达国家内部的立场协调机制。只要国际格局调整和权力转移的大趋势不会改变，八国集团与二十国集团之间的关系就不大可能出现逆转。

四、结语：兼论中国角色

如何看待二十国集团峰会存在的价值和意义，有相当大的分歧，批评与肯定的声音至少平分秋色。最极端的看法认为二十国集团是想完成“不可能的任务”，而更多的批评认为其说得多、做得少。本文认为，二十国集团的议题成果和意义值得充分肯定。加拿大和俄罗斯研究机构合作的二十国集团信息中心（G20 Information Center）对二十国集团承诺遵行的情况进行了跟踪，⁽²⁰³⁾该研究采用1996年起对八国集团承诺遵行情况进行跟踪分析的方法，将峰会文件中的承诺及各成员国遵行情况进行量化，即按“－1~＋1”区间对各国在峰会结束后1年内遵行各条承诺的情况进行打分，然后进行汇总和比较。从已经发表的前五次峰会遵行报告看，首次华盛顿峰会总体得分最高为0.67，伦敦峰会大幅下降为0.23，但其后三次又稳步回升，分别为0.24、0.28、0.50，体现了一个新的机制由激情回归理性的过程。若折算成0%~100%，五次峰会的遵行率分别为84%、62%、62%、64%、75%。应该说，二十国集团作为一个软性机制，完全靠各国的自觉能有这样的遵行表现，已经非常不错。有意思的是，评估还指出，二十国集团成员遵行承诺的情况存在差异，其中的八国集团成员明显高于新兴成员，但是其间的差距明显呈缩小之势，首尔峰会的总体遵行值实际上已与八国集团相当，而“金砖国家”的遵行值又高于其他新兴成员。不过，该评估成果与直觉事实往往存有差异，如中国在危机爆发后率先推出了世界上最大规模的财政刺激措施，而在华盛顿和伦敦峰会的得分却只有0和－0.40。之所以如此，应该与信息不畅、方法欠妥（如不考虑国别差异）或主观偏见等原因有关。但是，该研究课题仍很有意义。

批评声音的背后隐藏着对二十国集团的不实期待。“合作并不意味着和谐，而是指一个十分激烈的讨价还价和政策相互调适的过程。”⁽²⁰⁴⁾二十国集团作为一种非正式的、软性的国际制度和集体领导力的载体，并不能消除各国间存在的深刻利益分歧，但是可以促进各国交换信息、求同存异、缓解国际冲突。相对于霸权格局，多极化世界的治理要复杂和困难得多，二十国集团的作用只会加强而不会削弱。同时，它也是一个长期进程，其评估需要用长远眼光来看待。

可以预见，未来二十国集团峰会总体仍将延续前几次峰会的“双轨”格局小步前行，即一方面应对危机，另一方面继续着力巩固和推进加强金融监管的措施和国际货币体系的改革，推动绿色经济和长期可持续发展。对于中国而言，近年来中国外贸盈余占国内生产总值比重明显收窄，由2008年的7%左右降至2011年的2%左右，人民币兑美元汇率自汇改以来已升值30%，这些都有利于缓解外部责难。但是，值得注意的是，欧债危机仍未有实质解决，世界经济形势十分严峻复杂和不确定性加大。人民币汇率等仍是一些候选人煽动民意、争取选票的政治武器。尤其是，不仅美欧如此，印度、巴西等新兴国家也频频公开指责人民币汇率，其实质是贸易竞争和政治问题。实际上，就在南南经贸往来日益密切、“金砖国家”机制发展之时，中国作为新兴国家崛起的“领头羊”，与其他新兴和发展中国家利益和立场分化趋势亦同步出现，在各个议题上中国均处于较为尴尬的“夹心层”地位。这也表明，国际关系不仅不再以严格的“东西”划分，“南北”界限也开始变得模糊，而更多呈现一种相互交叉、错综复杂的利益关系。

但是，笔者认为，无论是货币、贸易抑或环境、发展，南北冲突远未消失，而且仍是国际体系最主要和最基础的矛盾，南南矛盾则是被决定的和浅层次的。中国参与二十国集团战略的重点和难点也正是如何妥善处理好这两对关系，使之既有利于维护自身利益，又促进国际体系的改善。“金砖国家”不是要不要合作的问题，而是如何有效合作的问题，其关键是政治和战略。“金砖国家”诞生之时有评论认为其是“差异界定的四重奏”，⁽²⁰⁵⁾但是，只要有共同的主题和旋律，四重奏（或如今的五重奏）亦可以十分和谐。

巴西领导“贸易G20”的战略思维和成功经验值得中国借鉴。多哈农业谈判中，巴西与印度在开放市场方面存在分歧，但在削减欧美农业补贴上具有共同立场。卢拉政府由于不满澳大利亚领导的农业出口国组成的“凯恩斯集团”对欧美妥协，适时调整对外战略，转而加强与印度等新兴国家的立场协调，组建贸易二十国集团，改变了多哈谈判格局。⁽²⁰⁶⁾以此为鉴，中国可在分议题中积极推进南南合作，进而带动南北对话。合作点实际上遍及各个领域，例如在货币金融领域，共同加强金融监管和防范跨境资本流动冲击、促进国际储备货币多元化等；在气候谈判与发展领域，共同主张继续保持“共同但有区别的责任原则”，坚持资金机制的有效落实，并可共享发展经验；在贸易领域，共同寻求建立更为公正的救济、谈判规则，取消发达国家农业补贴等。

（作者为上海国际问题研究院世界经济研究所助理研究员）