挑战与反应

全球治理机制复杂性的兴起：挑战与反应

The Rising of the Complexity of Global Governance Institutions：Challenge and Response

王明国

1995年，国际关系学科术语中引入了一个崭新的概念，即全球治理。全球化的发展使得全球治理成为人类社会的内在需求。近年来，复杂的国际政治经济环境使得全球治理备受关注。如今的全球治理，既承载着人类的美好愿景，也肩负着解决前所未有的全球化实践问题的重任。

一般而言，全球治理指的是通过具有约束力的国际机制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。⁽¹⁰⁾全球治理的要素包括全球治理的价值、机制、主体、客体以及结果。全球治理机制是为应对全球性问题而采取的由多元行为体合作提供全球公共产品的集体行动机制。全球治理机制包含各种多边机制，如世界贸易组织、国际货币基金组织、环境机构。这些机构类似于国家政府，因为它们同样也颁布规则，并对遵循或者触犯这些规则的后果给予明确规定，同时声明自己拥有此种权威。⁽¹¹⁾全球治理通过国际制度安排得以实现，因为没有一套能够为全人类共同遵守并对全球公民都具有约束力的普遍规范，全球治理便无从说起。因而，全球治理机制处于全球治理诸要素的核心地位。

当前，全球治理机制越来越受到一种新的治理问题的影响：国际制度复杂性。通常，全球治理机制和安排都是在彼此孤立的情况下予以考察的。这种方式有助于阐明当代全球治理的制度多样性，但是忽视了它的相互交织模式。随着全球治理中制度密度的增加，学者们认识到个体制度安排的治理活动出现重叠或互动的情况。实际上，治理安排很少在一个连续体中运作：更多时候以一种复杂的方式同其他安排相互作用。⁽¹²⁾因而，随着全球治理机制复杂性的出现并凸显，国际社会要求加强制度互动管理并寻求应对措施的需求日益迫切。

一、从国际制度互动到全球治理机制复杂性

国际制度复杂性的关注和研究首先来自于对国际制度互动的研究。长期以来，国际制度理论是以个体制度作为分析单元与研究对象。制度互动研究是学术界密切关注国际制度结果的产物。当前，在个体制度边界内协商新的条约已经越来越不现实。国际制度的广泛结果是对局限于自身领域的、彼此隔绝的个体制度有效性研究的超越，集中关注个体制度及议题领域之外的效应，因而更多地反映了不同的边际效应和制度治理的外部性。⁽¹³⁾按照其代表人物托马斯·格林（Thomas Gehring）和塞巴斯蒂·奥波斯赫（Sebastian Oberthür）给出的定义，所谓制度互动是指一套制度安排影响另一个或另一些制度的结果，那么，制度互动也就产生了。假定所有层面上社会组织的制度安排快速增长，源制度（the source institution）与目标制度（the target institution）之间互动的发生率将显著增加，对环境治理可以产生积极或消极的后果。⁽¹⁴⁾总体而言，在制度互动背景下，个体制度已经无法独立运行，制度之间的界限开始变得模糊。

国际制度复杂性是国际制度理论的新近命题。对国际制度复杂性的学理关注最初来自对体制复杂性的关注。体制复杂性是指管约某一特定事件领域的诸多部分重叠的并行（nonhierarchical）组织，就这些组织的层级性而言，没有一致的看法。⁽¹⁵⁾塞巴斯蒂·奥波斯赫等人据此给出了国际制度复杂性的定义，即两个或两个以上不同制度以一种非等级的方式在相同的治理活动中互动。⁽¹⁶⁾此外，由于正式与非正式治理能够在全球层面进行互补，杰西卡·格林（Jessica F.Green）提出了“跨国体制复杂性”的概念，其范围涵盖了非政府组织、跨国公司、市民社会组织在内的各类行为体，关注复杂的制度设置与互动。⁽¹⁷⁾跨国体制复杂性本身是“多中心治理”时代的重要特征。当前的全球治理是一个复杂而多面的过程，治理主体具有多元化，而且治理需要根据不同需要在多层次上运作。总之，跨国体制复杂性研究敏锐地捕捉到了这些新的变化特征。

当前，学术界对国际制度互动、全球治理机制复杂性的研究越来越交织在一起。不过，二者存在如下两个区别：一是制度互动关注制度关联的进程，即阐述在行为体或制度层面上关系的进程及其结果。制度复杂性作为一种状态和局面，更多地体现了对国际合作所造成的可能影响。二是制度间重叠的程度与互动是不同的。制度重叠包括部分重叠和嵌套两种情况，而互动则并非如此。一项国际制度至少需要与复杂性情况下的另一个国际制度进行互动。

二、全球治理机制复杂性的后果与影响

由于全球治理机制处于全球治理诸要素的核心地位，全球治理机制的复杂性对国际合作以及治理远景产生了未预期的结果。这种影响主要体现在全球治理系统之中，全球治理机制复杂性能否有效地解决或管控跨国性问题？治理机制通过促进路径依赖是否有助于全球规范的演进？总之，治理安排的复杂状况对国际合作来说是福音吗？

对此，不少学者给予了肯定的回答。一方面，全球治理规则体系的扩散有助于培养合作意识。詹姆斯·罗西瑙（James N.Rosenau）指出，每个规则体系都被所有的其他体系所包围，从而有助于不断增强合作的好处和控制有害的分合意识。⁽¹⁸⁾另一方面，体制复杂性为提升国际合作的水平创造了机会。由于整齐划一的体制容易导致脆弱性，因而很多学者倡议嵌套重叠的治理安排。这可能也是当前反对建立统一的世界环境组织的原因。目前在环境治理领域，涉及环境和可持续发展的国际协定已超过500个。反对意见认为高度集权化的官僚机构弊病多，灵活、分散的机构设置更为有效。另外，大规模机构重组可能带来现有机构之间政治上的明争暗斗，无休止的讨论占用过多的时间和资源。⁽¹⁹⁾彼得·哈斯（Peter Haas）认为：“应对特定治理机制复杂性和环境政策不确定性的最佳制度结构是松散的、非中心化的，密集的制度网络和行为体网络，能够快速传递信息，提供充分的功能保障，以应对复杂性中一个体制的淘汰或无效不至于危及整个网络。”⁽²⁰⁾

当然，也有学者认为全球治理机制的多重安排与重叠状态阻碍了国际合作。有学者认为复杂性使得国家可以选择一种治理安排，同时抛弃另一种治理安排，原因就在于复杂性的竞争与反射（reverberation）两种后果。一方面，多重制度的存在产生了竞争，另一方面，在反馈环节，制度反射导致了未预期后果或者难以控制的局面。⁽²¹⁾马赛厄斯· E.马古利斯（Matias E.Margulis）分析了国际食品安全体制的复杂性，认为食品安全体制复杂性中的要素体制彼此冲突，阻碍了全球性饥饿问题的解决。⁽²²⁾

总之，支持者认为体制复杂性有助于推动全球治理框架的变革，而反对者认为体制复杂性是建基于政治均衡的恒久规范基础之上的，并没有对传统的治理困境予以突破。不过，总体而言，体制复杂性既是国际合作的机遇，也可能是合作的障碍，而这取决于导致复杂性局面的体制特征和发展阶段。⁽²³⁾

三、全球治理机制复杂性的管理措施

全球治理机制复杂性为国际社会施加了管理手段上的限制。一方面，由于要素体制内部属性会影响全球治理机制复杂性的结果；另一方面，由于全球治理包含了次国家、国家、跨国和国际层面上的各种实体组成的复杂网络，使得梳理全球治理及其结果的因果关联变得非常困难。全球治理机制复杂性的管理必须处理好全球治理及其结果的关系。由于制度互动管理具有利弊混合的结果，为了提升复杂性背景下的治理绩效，需要拿出切实可行的实践措施。

为此，首先需要分析复杂性中不同要素体制互动产生了协调性的后果还是充满冲突的后果。前一后果反映了若干互锁的要素体制形成在一个共同的秩序原则下；而后者则显示存在竞争性的要素体制，对全球治理系统产生影响。产生竞争性后果的一个明显例子是20世纪80年代开始国际社会协商产生的国际森林保护体制复杂性，森林保护的全球治理机制与环境、发展问题密切相关，需要处理好森林与环境的关系、森林与国际贸易的关系。

在明确了全球治理机制复杂性及其结果之后，可以通过实用主义的互动安排（pragmatic interplay management）首先在功能领域、部门领域和空间领域进行分工，突破现有制度惯性的束缚与约束，进而有助于提升治理的水平。⁽²⁴⁾其次，发挥信息知识的作用。信息扩散也是管理全球治理机制复杂性问题的有用工具。由于机制复杂性的管理措施需要建立制度间的交流进程，因而信息在各项制度间的传播，提升了各行为体的合作意识和治理水平。最后，尤其需要关注治理机制复杂性中的制度弹性、权威与合法性因素。由于制度弹性、广泛权威与合法性在管理全球治理诸项制度时都是必需的，⁽²⁵⁾诸要素的协调提升能够更好地在不同治理机制间进行互补，因而，弹性、权威与合法性因素也是国际制度设计的关注领域。

总之，在全球治理机制复杂性的背景下，可以通过功能领域、部门领域和空间领域进行分工，保持制度弹性、权威与合法性间的适当平衡，提升全球治理机制的匹配程度，发挥技术专家的作用，动员全球治理中各行为体的关注，以便更好地履行全球治理的任务。

四、结束语

作为新崛起的发展中国家，中国追求和平发展需要全球治理，而全球治理也有赖于中国的支持和参与。一个富强、民主、文明、和平的中国不仅是世界和平与发展的重要力量，也是全球治理机制有效运转的强大动力。可以说，大力支持和积极参与全球治理已成为中国外交的必然选择。不过，也需要注意这一战略实行中可能面临的各种困境，全球治理机制复杂性便是其中之一。进入21世纪，中国周边的地区性组织增长迅速。有学者甚至认为当前制度建设方面最有活力的地区就在太平洋边缘（the Pacific Rim）。⁽²⁶⁾为此，需要关注全球治理机制复杂性对东亚地区政治经济格局以及中国和平发展所产生的影响。

总之，国际制度理论需要就制度扩散可能引发的政治后果、跨国制度复杂性与全球治理机制的关系等问题进行深入的研究。尽管当前全球治理机制复杂性的研究无法追求全面成熟的理论，但是真实世界的客观现实以及互锁的全球治理机制结构对其提出了要求，并显示其迫切性。有关全球治理机制复杂性的研究可以加深对复杂性形成、演进和管理的分析。在此基础之上，通过协调、管理全球治理机制复杂性，为全球治理实践提供有益的启示。

（作者为上海对外贸易学院法学院副教授）