北极治理论纲

北极治理论纲⁽⁹⁶⁾

Outline on the Arctic Governance

程保志

在全球气候变暖、北极海冰快速消融的大背景下，以海上航道的归属、自然资源的开发与利用、原住民社群的经济社会发展，以及区域生态与环境保护等议题为代表的各种北极治理问题正日益引起国际社会的关注。在此背景下，如何更好地完善相关国际治理机制、使之在国际秩序的建构中发挥建设性作用，已经成为各国需要共同面对的一个重大课题和挑战。⁽⁹⁷⁾

一、北极治理的动因概述

（一）冷战的结束使治理成为处理北极事务的一种可能

冷战时期，北极地区是美苏争霸的角逐场。冷战结束为北极地区的合作治理打开了“机会之窗”，单纯的权力政治正陷入困境。其具体表现为：与权力政治关系紧密的北极划界扇形理论⁽⁹⁸⁾明显式微，而《联合国海洋法公约》在处理北极事务中的权威则不断提高；在北极地区炫耀强权的做法遭到普遍的否定，不仅俄罗斯在北冰洋底的插旗行动遭到国际舆论的批评，加拿大的某些单边行动也受到了批评；北极地区非传统安全问题日益凸显，仅依靠传统的强权政治已无法有效应对。

（二）全球气候变暖成为推动北极治理的关键因素

北极地区冰川、冰架大面积融化、海冰面积锐减、永久冻土层解冻、温度上升等都强有力地证明，全球变暖已对北极海域产生了重大影响；而北极海域导致的冰层融化将会反作用于全球气候系统，加速引起全球气候变暖。⁽⁹⁹⁾超出单个国家控制能力的气候变化问题呼吁全球治理，更促进了受气候变化最直接影响地区——北极的治理机制的形成与发展。

二、北极治理的现状与特点

（一）北极资源开发与该地区自然、社会生态保护之间的矛盾

2011年8月30日，俄罗斯国家石油公司与美国能源巨头埃克森美孚公司正式签署合作协议，两家公司将共同勘探开发北极油气资源，这一协议的签署标志着北极油气资源即将进入大规模开发期。包括资源开采、商业航运等活动在内的各种人类活动的迅速增加，已使脆弱的北极自然生态环境日趋恶化，并给该地区原住民的原始社会生态带来极大风险。因此，北极资源（无论是油气、矿产资源，还是航道、旅游资源）开发和该地区自然生态及社会生态保护之间的矛盾已成为目前北极治理的核心矛盾；而要缓解乃至最终解决北极开发与保护之间的矛盾则必须坚持可持续发展的原则，即一方面要坚持自然资源的可持续利用，另一方面要做到生态保护和经济、社会发展的协调一致与有机结合。

（二）北极国家的权利主张与人类共同继承财产之间的矛盾

近年来，北冰洋沿岸五国都试图使本国200海里外大陆架的外部界限尽可能向外扩张，以争取更多的资源和战略利益。显然，北冰洋沿海国扩大其大陆架范围，就意味着作为“人类共同继承财产”的国际海底区域相对缩小。无论从地理或法律而言，北极外大陆架划界都存在着许多尚未明确的问题。一般而言，目前应暂且搁置争议，共同利用资源，保护海洋生态环境，待时机成熟时再由国际社会综合考虑政治、外交、法律等多种手段来科学合理地划分沿海国200海里以外大陆架的外部界限，既让沿海国充分行使对其陆地领土全部自然延伸的大陆架的主权权利和管辖权，又应避免由于200海里以外大陆架的扩展而侵蚀作为“人类共同继承财产”的国际海底区域的范围。

（三）各类行为体活动的迅速拓展与北极治理机制的相对滞后之间的矛盾

随着北极的加速升温、海冰的消融，商业航运、油气开发、矿产开采、捕鱼以及旅游等人类活动将逐渐增多。与人类日益增多的北极活动相对应的，则是北极地区治理机制安排的相对滞后。国际社会并不存在类似的“南极条约协商国组织”可对北极进行管理。除1973年达成保护北极熊协议外，北极国家之间并没有长期合作的历史。虽然许多多边国际条约可在北极适用，但却只有一项保护北极熊的协定是专门针对北极制定的。现有北极合作框架也是从一系列软法性协议发展而来，如北极环境保护战略及北极理事会；与北极海洋环境保护最相关的国际协议则是《联合国海洋法公约》和《北极冰封水域船只航行指南》。简言之，该地区目前还缺乏一种具有支配性的政治和法律机制，缺乏能促进区域总体发展的机制，更缺乏一种能够协调各国就北极资源或远洋通道达成共识的机制。

三、北极治理的发展趋势

（一）治理主体日趋多元

非政府组织、环保团体、原住民组织等非国家行为体逐渐融入区域事务，国际制度与非正式安排等治理机制开始在北极治理进程发挥作用，这些发展都是区域治理形成的象征，并为北极地区的和平与稳定提供契机。自1992年开始，世界自然基金会专门设立了国际北极项目。⁽¹⁰⁰⁾而作为原住民代表的因纽特人北极圈大会认为，北极环境和资源的保护应承认原住民的权利，与因纽特人的传统文化价值相一致。行为主体的多元化预示着区域权力结构的改变，非国家行为体，尤其是非政府环保组织与原住民团体重要性的不断提升，将逐渐改变区域事务管理的方式；由此北极地区已具备治理的雏形。

但非政府组织与原住民团体在北极治理进程中，仍严重缺乏运作空间；主权国家依旧是这场“竞赛”的主导者，不仅成功地掌握核心议题的设定和发展方向，而且还共同主导了区域政治经济事务。因此严格来说，除非北冰洋沿岸五国政府愿意让渡更多决策权给非国家行为体，同时在多边主义的精神下协商并配合相关治理策略，否则北极区域治理仍将停留在初步发展阶段。

（二）治理机制的多样化、碎片化与协同化将长期并存

北极地区目前并不存在纵向的、层级化和集中式的单一管理机制，权力横向分散于众多国家与非国家行为体中，并由各行为体就彼此关切的特定议题进行协作与管理。这一发展趋势与北极地区核心议题的复杂性，以及行为主体的多元性密切相关；只有通过多样化的治理机制加以治理，才能有效应对该地区迫切的治理难题。但当前北极治理机制的整体架构还存在很多漏洞，包括在管辖范围和管理体制方面的缺口和重叠。北极相关区域性机制安排和全球制度之间的竞争或冲突，呈现出“碎片化”的趋势。例如，由于1920年《斯瓦尔巴德条约》缔结时尚无大陆架的概念，未能明确规定条约适用范围是否包括周边的大陆架和专属经济区，因而产生适用范围的争议。

北极理事会作为北极事务合作首要平台的作用今后将会得到进一步加强，其已从环境与发展论坛向具备决策能力的政治组织逐步转变。2011年5月，北极理事会第七届外长会议签署了自理事会成立以来第一个具有法律约束力的协议——《北极海空搜救合作协定》。气候变化和环保问题仍将是北极理事会加强北极治理的主要依托；而从搜救协定到航运规则及大规模资源开发（涉及海洋石油泄漏的预防与处理、黑碳排放标准的设定等）的能力建设则是其未来北极治理机制架构日趋完善的发展方向。总之，以《海洋法公约》为基本法律框架，以北极理事会为首要平台，以议题性或功能性机构为骨干的北极“伞状”治理体系已逐步成型。

（三）域外主体参与北极治理的力度不断加大

在北极治理问题上，北极国家无疑拥有更大的权利、义务与责任，其他非北极国家基于《海洋法公约》及《斯瓦尔巴德条约》等法理基础也有参与北极治理的权利；北极航运、资源开发、环境保护等跨区域问题的产生和发展，对加强与非北极国家的合作、改变北极国家垄断北极事务的局面也提出了客观要求。中国、印度、日本、韩国以及欧盟等域外国家或集团不可能永远只做北极航道的使用者、供货方和收货方，不可能永远只做北极能源的消费者、而不实质性的参与决策进程。当然，北极国家不会轻易与其他国家分享北极治理的主导权及北极事务的决策权，非北极国家决策权的强化也绝非一日之功；但随着北极国家加强与非北极国家彼此合作的客观需求不断增长，中、印等国在有关北极治理机制中的发言权和决策权将逐渐得到加强。简言之，非北极国家与北极国家之间在北极治理问题上这种“被排斥”与“被需要”的矛盾关系，在可预见的未来将长期存在。

四、北极治理的中国参与：战略与策略

（一）战略上，应积极倡导嵌入全球治理的包容性北极治理

从严格意义上讲，中国属于北极域外国家；与北极国家相比，中国在北极地缘政治中处于明显劣势。中国应积极提倡嵌入全球治理的包容性北极治理，即将北极治理置入全球治理的框架中，既承认北极域内各国和非国家行为体通过包括北极理事会在内的区域性国际机制进行治理的合理性，同时也提倡和促进非北极区域的国家和非国家行为体积极参与北极事务，将北极地区的治理与全球气候、环境治理有机地结合在一起，从而使北极地区能真正地得到善治并为全球治理作出贡献。

（二）策略上，要讲究中国利益与人类共同利益的平衡

中国政府应当统筹国内、国外两个大局，在平等互利的基础上开展与北极国家的合作。首先，还是应以科学考察为先导，在航运、环保、旅游、资源开发等领域性或功能性议题上加大参与力度，在相关的机制安排还没有成型前，就发出中国的声音，使未来的机制安排能够体现中国的利益；而这其中尤其应深化与冰岛、瑞典、丹麦（格陵兰）等北欧各国的联系与合作。其次，中国的相关治理主张要充分体现“人类共同利益”、“人类共同关切”这些具有伦理性意义的观念，明确反对非法掠夺和侵占，有关国家对极地资源的开发与利用必须重视其行为的和平性、公平性与合法性，这是中国作为社会主义新兴发展大国这一国家属性所决定的。再次，要将中国的利益融于“人类共同利益”之中，不能仅仅只谈中国的航运、资源利益，而要用国际通用的话语体系使主要北极国家认识到北极的治理离不开中国的参与，北极的发展离不开中国提供的市场、资金及技术这些公共产品，从而减轻其对中国参与北极事务意图的疑虑。

总之，北极地区的“升温”与全球气候变化密切相关，与极地资源的开发与利用相关联，与海上通道、北冰洋海底区域等部分“公域”相联系，因此北极的治理最终应当是一个需要全球，特别是域外经济大国参与的包容性治理结构。作为新兴的发展中大国和“和谐世界”理念的倡导者，中国理应立足于本国利益和人类共同利益的平衡，逐步增加中国特色国际公共产品的提供，⁽¹⁰¹⁾推动北极国际治理机制朝着公平、合理的方向发展，从而为该地区的和平开发和利用作出应有贡献。

（作者为上海国际问题研究院海洋与极地研究中心助理研究员）