解读城市化进程中西部民族地区女性失地农民问题

解读城市化进程中西部民族地区女性失地农民问题

失地农民问题主要指失地农民生活保障，城乡居民生活差距不断拉大以及农民进入城市所引起的一系列社会问题。近年来，我国各地城市化和现代化步伐不断加快，但城乡差距在城市的高速发展中越来越大。女农民在城市化进程中成为新的弱势群体，农民的“非自愿”进城和农民的贫困，成为我国城市化健康发展的最大障碍。

一、女性失地农民问题凸显

1.“失地”女性农民后续生活无保障。据全国妇联2002年对全国30个省（直辖市、自治区）的404个县（区）进行的抽样调查显示，在没有土地的人群中，妇女占67.3%。在无地的妇女中，有26.1%的妇女从来没有分到过土地，有46.4%的妇女因为结婚而失去土地，有0.6%的妇女在离婚后失去了土地。

由于长期以来，被征地的农民安置，主要是一次性发放安置补助费，这在近期能保证农民的生计，但农民在失去土地后普遍缺乏生存技能，手中安置补助费不能被充分有效的利用，坐吃山空，生活难以维系。

2.两栖生活形成，土地资源浪费。新增的来自农村的城市人口绝大部分保留着农村土地，一方面，在城市务工不稳定，缺乏相应的社会保障，留有土地作为失业后的生活保障。另一方面，农民土地产权不明晰，造成农村土地流转困难，土地闲置，抛荒现象还存在。

3.城乡差距继续拉大。西部10省区大多是少数民族聚居区，而且农村人口占绝大部分比重。因此，考察农村居民家庭的年人均纯收入和年人均生活消费支出，更能反映西部民族地区人口，尤其是少数民族人口的经济状况。从调查统计数据可以看到，无论是年人均纯收入还是人均生活消费支出，西部10省区中没有一个高于全国平均生活。这反映出西部民族地区农村居民家庭的收支状况比城镇居民差距更大。城市居民享有每年人均约3000元的各种福利和补贴，农民不享有这些社会福利。我国城乡居民收入比从1985年的1.86扩大到2002年3.11，且有继续扩大的趋势。

4.失地女农民进城沦为城市贫民。农民在没有取得进城创业、就业资本，缺乏劳动技能的情况下进入了城市，从而沦为城市贫民。从农村居民家庭看，农村居民的收支状况比城镇居民同全国平均水平差距更大，发展农业，改善农村居民生活状况的任务更为急迫。

5.失地女农民的知识贫困。从省区来看，在西北地区中，新疆人口的受教育程度最高，文盲半文盲比例均低于全国平均水平，小学、高中、大专及以上程度的比例均高于全国平均水平。青海文盲半文盲比例高达27.8%，西南地区中，重庆、四川两省市人口的受教育程度与全国平均水平接近，文盲半文盲比例最高的是西藏，高达572768人，几乎占到5岁及以上人口的5 ／ 9。由于中央的教育拨款92%是用于占人口30%的城市，而占人口70%的农村教育只得到8%的中央支持。农民贫穷而导致知识贫困，才使他们缺乏迁移和身份转换的资本，当他们成为“被动”的城市化结果接受者时，便引起一系列的城市问题和社会问题，如城市基础设施负担过重，犯罪率上升等。

二、影响女性失地农民就业因素

1.我国现行的制度存在缺陷。首先，现行的征地补偿制度存在弊端，征地补偿往往采取一次性货币安置，失地农民拿到征地补偿金如同国有企业职工买断工龄一样，其实质均是失业。货币安置简单、易于操作，农民心理上也容易接受，但它却不利于失地农民尤其是大龄失地农民的就业。许多农民只注重眼前利益，没有合理利用这部分资金，坐吃山空，聚众赌博等现象严重。重庆市农调队的问卷调查表明，超过半数的失地农民将领到的土地安置补偿费用来补贴家庭日常生活开支，而真正将这笔钱用来发展和投资从事个体经营的只占一成。此外，国家在制定和落实社会保障政策时往往偏重于城镇，农民的社会保障是缺失的，当农民同国有企业职工一样处于下岗的情况下，其无法享受社会最低保障，无形之中也就加大了失地农民求职的难度。

2.我国就业形势严峻，就业市场竞争激烈。我国面临着巨大的就业压力。由于国企改革的深入以及农村剩余劳动力的大量存在，使我国当前和今后若干年内的就业形势相当严峻。有专家估计，我国实际的失业人口已超过世界2%的警戒线。农村剩余劳动力向非农产业转移，国有企业下岗人员再就业，转业退役军人的安置及大中专毕业生的就业使得就业竞争激烈，失地农民进城就业处于不利地位，大多数人望而却步，即使找到工作，大部分也只是那些临时性、稳定性低、收入少的工作。而且现在许多企业都向集约型经营转变，技术含量越来越高，对低素质劳动力的吸纳能力越来越小。

3.女性失地农民自身观念陈旧，就业能力较弱。许多失地农民存在着对政府和集体“等、靠、要”的思想，缺乏主动寻找工作的意识。另外部分失地农民对就业岗位、收入要求预期较高，一般不愿意从事苦、脏、累的工种，这就使失地农民就业之路变得狭窄。我在走访调查的过程中发现，很多年轻人眼高手低，想做办公室之类的工作，可自身文化程度太低，不能适应工作需要，而一些保洁、保姆之类的工作他们又不屑去做，部分农民存在着“高不成，低不就”的就业观念障碍。例如,在宁夏回族聚居区调研中发现,少数民族农村妇女中“男主外，女主内”“既不离土也不离乡”的传统观念比较典型,妇女们以“守家”“助家”为主,基本没有到异地就业发展的想法。其中一部分农村妇女由于不了解异乡发展情况,畏惧可以预见的外界侵扰而不敢外出务工，呆在家中被动地规避“社会风险”。加之,民族之间生活习惯、文化风俗差异较大,异地生活的适应性、便利性也直接影响着民族地区农村妇女的外出发展。

4.女性失地农民发展空间小。从现有城市数量分析,2003年西部地区的12省(区、市)有城市170个,占全国总数的25.76%,其中, 100万以上人口的大城市数量尤少,仅占全国百万人口以上城市总数的18.39%,比东部地区低了35.63%。

表1　中国东西部城市数量比较

从城镇化的水平来看,根据1990年第四次人口普查资料,按市镇人口统计的城市化水平,东部地区为27.68%,西部地区为20.45%,东西部之间相差7.23%。到1998年,按市镇非农业人口计算的城市化水平,东部为33.8%,西部为20.7%,东西部之间相差13.1%。不难发现，改革开放以来,随着社会经济的发展,西部地区与东部地区城镇化水平的差距在明显扩大。从城市发展水平和建设质量来看,尽管西部地区各城市已经普遍进入快速成长时期,各项指标提高幅度较大,但以2003年的统计资料分析,仍然不同程度地低于东部地区的平均水平。其中，由于近几年来西部地区城市人口集中程度提高较快,西部地区的城市人口密度指标变化最大,已经由1997年为东部平均指标48.9%的较低水平上升到东部平均指标的81.39%；与东部相比较,差距最大的指标是建成区面积,西部城市的建成区面积仅占全国的20.97%,远远低于东部占全国49.87%的比重；在有关城市基础设施和公共设施建设指标方面,如年末供水综合生产能力、年末实有道路面积、城市污水日处理能力、公共汽（电）车客运总量、城市园林绿地面积等,西部城市的这些指标普遍偏低,分别为东部的28.14%、26.77%、26.99%、30.53%和25.33%。

以上与城市发展水平相关的指标显示,尽管西部地区经济社会在改革开放后与东部地区一样也处于不断发展中,但是城镇化的水平始终与东部地区保持着较大的发展差距,处于滞后发展状态,而且动态分析还存在着差距加大的趋势,这极大地制约着西部地区城镇对民族地区经济社会发展的引领作用,不利于西部地区乡村城镇化推进及农业现代化发展和农民非农转移,更不利于农村妇女发展所需要的机会获取和空间扩大。非农产业的就业岗位极为有限,对农村剩余劳动力的吸纳能力较弱,能够为农村妇女发展提供的机会较少、空间较小。从人的发展主观能动性分析,民族地区农村妇女发展仍然普遍受制于传统思想观念的束缚,个体发展的主动进取精神不够。

三、城市化进程中解决女性失地农民问题的建议

1.加快土地制度市场化改革。当前的农村土地流转主要是按政策而不是按市场规则运行。所以，已经发生的土地流转更多的是行政权力的介入而不是市场机制作用发挥的结果。农民在不愿意放弃承包权的情况下，土地流转只能在“三权”分离的情况下进行。实践证明，要提高土地生产率，就要简化产权利益关系，将农民拥有的承包权，通过增加权利期限和减少集体的制约，来增强农民土地产权的有效性。因此，在集体所有制的基础上，以市场为导向，稳定地权，赋予农民永久承包权，物化农民土地使用权，农民土地使用权可以依法进行出让、出租、继承、抵押等，建立城乡统一的土地使用权交易市场，允许农民土地使用权依法进入城镇建设用地市场。

2.建立完善农村社会保障制度。女性农民与市民在地位、身份、就业、住房、补贴、劳保、福利等社会保障方面仍存在着明显的不平等，无法与城市居民进行公平竞争，同时给他们在吃住、就业、加薪、孩子上学等方面也造成许多困难。因此，政府要加大农村社会保障基金财政投入力度。适当增加集体补助，通过政策扶持、加强管理、深化改革等途径增收节支，大力发展壮大村级集体经济，提高村集体对农村对农民的补助能力，并制定相应的办法规范村集体对农民的补助。

3.调整现有城镇管理体制，加强社区建设。建设新农村，不能单靠政府投入，要用政府投入激活社会投入，引导农民自主投入。组织和引导农民投资直接受益的公共设施建设，通过自己的辛勤劳动，改善生产生活条件，建设自己的家园。社区服务和管理需要大量的工作人员，如保洁工、保安员、家政服务人员等，这些都是比较适合失地农民的岗位。在社区建设的过程中，一定要把扩大就业与社区服务结合起来，依托社区阵地，发动和组织社会力量开展社会化服务，适时开发社区就业岗位，并有意识地扶持和培育这些岗位，就业的对象可以采取向失地农民倾斜的优惠措施。

从协作式理念出发，调整现有管理模式，使农民工摆脱“边缘状态”，为农民工提供基础设施和公共服务，采用联谊会、俱乐部等形式，提供转移劳动力的业余娱乐和学习场所，使他们真正融入城市社会中。优化少数民族人口的城乡配置。以发展小城镇为重点，加快民族地区城市化进程，着力培育一批具有鲜明民族特色的区域经济文化中心，采取特殊措施，鼓励少数民族进入城市兴办商贸，开展服务，建设一批经济强镇，为民族地区经济发展提供内在动力。

4.将女性失地农民就业纳入国家统一的就业政策范畴。各级政府和妇联组织要将农村妇女发展作为一项重要的社会产业来抓,加大对农村妇女人力资源的投资,有计划、有组织地培养新一代有文化、有技能、有特长的农村妇女劳动力,做好民族地区农村妇女劳动力的资源储备工作,在农村剩余劳动力集中的地区建立稳定的农村妇女劳动力转移就业基地。

由于在城镇就业的成本加大，农民进城不能长期稳定就业，致使相当部分的劳动者在城镇若干年后又回到农村。因此，完善《劳动法》配套的一系列法规建设，构筑政府和社会多方位的网络，为农村劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的服务，通过城乡一体化劳动力市场把失地农民纳入城镇就业体系。首先，应通过培训转变失地农民的思想意识，由原来的那种散漫的小农意识转变为适应社会化大生产的纪律性、组织性强的现代企业管理意识。其次，开展一系列通用技能培训，使失地农民至少掌握一种非农业技能，以便他们能够凭借一技之长在激烈的市场竞争中谋取一份养家糊口的工作。再次，进行一些切实可行的创业技能培训，鼓励失地农民自主创业，拓展失地农民的就业渠道。对参与培训的失地农民应给予政策优惠，采取零收费制或者补贴制，如有条件可以在培训后安排失地农民的工作。

5.健全政府保护机制。对政府来说，不仅要修改土地征用制度，加强土地管理，做好科学规划,遏止占用农村集体土地过多、过快的现象，还要建立失地农民社会保障体系,合理补偿、妥善安置、配套改革。因为合理补偿是关键，补偿必须符合市场经济规律。要改征地补偿为征地赔偿，尽快完善土地征用补偿机制，分片定价，提高补偿费标准。妥善安置是征地补偿的根本，要给失地农民提供长期稳定的生活保障，重点解决好失地农民就业、创业和社会保障问题。失地农民社会保障的内容应包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障，为失地农民提供受教育和培训的机会，并为失地农民提供法律援助等。配套改革是征地制度改革的基础，要改变只看经济效益，不考虑农民利益的做法，完善农民集体土地产权制度，明确土地产权代表，合理集约用地，走可持续发展的道路。还要完善现行税费制度，制止征地中的滥收费现象。一方面要从法律和行政手段上加大控制力度，特别是加强惩治腐败。另一方面要充分运用市场经济的各种手段，提升不合理占用土地的成本。各级政府在实施大的征地项目时,要把妥善解决失地农民利益问题放在重要位置加以考虑。