宁夏扶贫工作的调查与思考

宁夏扶贫工作的调查与思考

宁夏贫困地区，主要指宁夏南部山区的西吉、海原、固原、彭阳、隆德、泾源、同心、盐池八市县。面积占自治区总面积的58．8%，1999年末总人口239．71万人，占宁夏总人口的42．82%。辖属160个乡(镇)、1604个行政村。这一地区既是革命老区，又是回族聚居地区，曾经为中国革命的胜利做过重大贡献。由于自然、地理、历史等原因，生产力水平低，社会发育程度缓慢，人民生活极度困难，“穷冠全国，苦甲华夏”。它与甘肃的定西、河西地区一起属于中国政府实施的第一个反贫困计划的三个地区之一，党中央长期给予特殊关怀。从1983年起扶贫开发拉开序幕到1999年扶贫进入攻坚的决战年，南部山区绝对贫困人口下降到20．9万人，约占农业人口的10%，八县粮食总产达16．4亿斤，人均有粮达746公斤。宁夏政府承诺，到2000年，基本解决现有贫困人口的温饱问题。要实现这一目标，分析其扶贫开发中的有利条件和面临困难十分必要。

一、宁夏实施的反贫困政策

扶贫济困作为一项正式的经济政策形成于20世纪80年代中期。宁夏西海固属全国18片贫困地区六种类型的其中一种，即黄土高原丘陵沟壑贫困型。国家曾4次发出通知，加大反贫困力度。即1984年9月30日，中共中央、国务院联合发出《关于帮助贫困地区尽快改变山区面貌的通知》，1987年《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，1990年《关于九十年代进一步加强贫困地区工作的通知》，1994年正式实施《国家八七扶贫攻坚计划》。宁夏依照中央精神，针对宁南山区具体实际实施九项政策，达到预期效果。一是组织保障政策。实行党政一把手扶贫工作责任制。自治区政府规定，考核贫困县的工作，要把减少贫困人口的多少作为主要指标。对没有脱贫的县，自治区各部门不要再下达与扶贫攻坚无关的各种指标，不搞与扶贫攻坚无关的达标升级活动，也不按经济增长速度去排位次。二是目标瞄准政策。在划定贫困县的基础上，强调把贫困县中的特困县中的特困乡村作为扶贫攻坚的重点，集中力量解决贫困户温饱问题。三是增加投入政策。政府用于扶贫的投入有：扶贫信贷资金、财政发展资金、以工代赈、扶贫专项贴息贷款、牧区扶贫专项贴息贷款、贫困县办企业贷款、扶贫专项贷款。国家对宁夏的各种扶贫资金的投入逐年增加，自治区也多渠道增加了扶贫投入。从1997年起，宁夏所有扶贫资金包括中央投入的“三西”资金、支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金、扶贫信贷资金及自治区配套的扶贫资金，由政府统一使用。扶贫资金的安排，实行“一次核定、规模到县、匹配使用、分项实施”办法。四是产业开发政策。利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困农户的自我积累和自我发展能力，依靠自身力量脱贫致富。一是走经济开发之路，二是要扶持到户。通过扶贫经济实体组织经济开发，达到扶贫项目覆盖到户，效益落实到户，解决温饱到户。五是减轻负担政策。实施《国家八七扶贫攻坚计划》规定的三项优惠政策。对国家确定的“老、少、边、穷”地区新办企业，其所得税在三年内予以征后返还或部分返还；区、市、县、镇(乡)各级政府把本级扶贫资金列入财政预算，保证用于扶贫开发；为减轻贫困地区农民由于生产资料价格放开和粮食提价而增加的负担，自治区使用地方粮食风险基金对吃返销粮的贫困户适当补贴。六是社会总动员政策。自治区政府要求凡是有条件的单位、部门都要确定帮扶对象，任务是帮助宣传扶贫政策，管好用好扶贫资金，组织实施扶贫项目，如井窖建设、生命工程等。1999年完成打井打窖任务29078眼，完成节灌设备配套4．83万套，利用窖井水点种补灌设备配套26．8万台，生产井窑累计23．6万眼，蓄水率达80%以上。七是东西互助政策。1996年国务院确定福建帮宁夏，与山区八县结对子，主要目的是促进东西部优势互补、共同发展、缩小差距，两省在互利互惠基础上，共同开发贫困地区资源，尤其是发展有助于解决温饱的种养业项目和相关的加工业项目，同时帮助贫困县改造现有企业。八是异地开发政策(也称吊庄移民政策)。对少数缺乏基本生产生活条件、资金贫乏的地方，按照农民自愿的原则，实行有计划地搬迁移民，扩大生存空间，改善生产、生活条件。九是人力资本投资政策。组织发动贫困地区的剩余劳动力向川区或水陆较便利的地区转移。坚持强调扶贫开发与计划生育相结合原则，加强对管理人员、贫困户的培训。多年扶贫工作实践证明，在统一规划前提下，通过扶持经济实体承贷承还扶贫资金、承包扶贫开发项目，组织贫困户连片开发，建立商品生产基地，实行适度规模专业化生产，外联市场，内联农户，这样，可避免简单地将扶贫资金分散到户的老办法，做到扶贫项目覆盖到户，效益落实到户，解决温饱到户。

十多年来，由于政策对头，目标准确，宁夏扶贫工作走上了一条因地制宜、注重实效的新路子。

二、宁夏扶贫开发的新举措

1.帮助贫困地区改善生态环境和农业生产基本条件，变单线救济为以“输血”为辅，以“造血”为本。一是借黄河之利济缺水之困。建成固海、同心、盐环定等大中型扬水工程12处，引黄灌区新建和改造引水干渠15条，解决了山区100多万人、14万头大牲畜和80万只羊的饮水困难，还发展水浇地100多万亩。新打机井2000眼，将25万亩旱地改造成稳定高产的水浇地。百井扶贫工程已打井124眼，可新增水浇地2万多亩。近几年，山区群众还创造出窑水节灌新经验。这项措施实现了秋雨春用，备水抗旱，使山区发展“两高一优”农业成为现实。围绕“充分利用三水，大力建设三田，实现人均三亩”的目标，大规模开展了以蓄水保墒、改土治水为中心的农田基本建设。近十年来，南部山区新增旱作基本农田250万亩，人均基本农田达到2．2亩，治理水土流失面积3000多平方公里，192条小流域初步得到治理。发展各种类型的节水灌溉面积200多万亩，每年可节水3亿立方米。固原县采取“反弹琵琶”战略，从大力种草种树恢复农业生态入手，发展农牧业生产。西吉县获得世界粮食开发署援助的综合防护林工程，种植林草156．22万亩，使林草覆盖率由11．5%上升到60．9%，土壤侵蚀模数由每平方公里1478．1万吨下降到565．1万吨（相当于每年少向黄河注入泥沙2／3）。二是生产环境初步改善，植被得到恢复。西海固地区干旱少雨，年降雨量不足300毫米，且集中在7、8、9三个月，这样就造成水土流失，破坏土壤，冲刷掉土地中大量有机肥料和肥土层，土地植被减少，土壤沙化，导致旱情不断加剧。几年来，通过节水灌溉、地膜玉米技术推广，得到水利所滋润的区域，除农作物长势好、产量高外，村落周围、路旁渠道都种满了树，田、林、路、草形成网络，确是一派生机。

2.开发当地资源，发展多种经营，建立支柱产业。西海固地区可供开发的矿产资源很少，资源优势仅在农牧业方面。西吉土豆、豌豆加工转化率为40%，农畜产品加工转化率具有潜在优势。固原县南部阴湿地区利用天然草场优势，建设奶牛养殖基地，并通过发展枸杞、花椒等经济林的种植面积，增加农民收入。海原县发展以村为重点的葱蒜种植地，以乡为主的肉牛养殖基地、栈羊饲养基地、甜瓜基地、豆薯、油料生产基地、蔬菜生产基地、枸杞生产基地、仁用杏基地、药林生产基地，通过大力发展种、养、加生产基地增加了农民收入。海原县李旺镇韩府村发展高效农业的同时，发展运输业，全村有14辆东风牌汽车、200多台手扶拖拉机，与外地建立了15个联系点，全村90%以上的妇女从事第三产业，沿公路开设各种商店50多家。同心县发菜加工厂300多处，成为同心县支柱产业之一。宁南山区发展区域性支柱产业形成规模，如彭阳的果林、西吉的粉丝、同心的发菜、泾源的黄牛、盐池的畜牧。

3.发展乡镇企业，组织和鼓励农村劳务输出。宁夏乡镇企业由1982年的1148个增加到1996年的119059个，总产值由1982年2141．43万元增加到1996年的7．26亿元，从业人数为43．26万人。1991年西海固乡镇企业总产值占农村社会总产值的35%，与1982年比，乡镇企业每年增长8．23倍，年平均递增36.5%，总产出效益由1∶1．13提高到1∶1．35。1982年到1993年，“三西”资金投放于西海固地区乡镇企业总计3773．90万元。前期主要用于扶持种养业和为农村的生产和生活服务的小型加工企业，以后转向重点扶持农产品加工、建筑材料等具有资源优势并可转移较多的劳动力的项目。劳务输出从1985年开始到1999年，八县共输出劳动力60多万人次。许多农业劳动力转移到非农业方面，从事第二、第三产业，解决了西海固农村部分富余劳动力的出路问题。

4.通过移民吊庄，寻找新的生存点。主要做法是：对移民由从过去单纯安置补偿变为积极创业，变救济生活为扶助生产，把移民安置与吊庄建设结合起来。合理使用移民经费，因地制宜地发展种、养、工副业，提高移民经济的自我发展能力。如隆德县的隆湖扶贫经济开发区，从1983年到1996年共搬迁群众2．4万人，已形成城镇人口6000人。累计开发配套农田4万亩，人均有粮从1988年的258公斤增加到1996年的400公斤，增长1．5倍。

5.动员全社会的力量参与扶贫工作。西海固地区扶贫工作得到中央、自治区和地区各部门以及社会各界的支持。机关扶贫、企业扶贫、科教扶贫和社会其他各界捐助等活动，在精神上、物质上极大地支持了山区人民向贫困宣战，同时对转变机关作风，改进社会风气，培养锻炼干部起到积极作用。通过物质的、技术的、行政的手段，帮助贫困户实施扶贫开发工程。宁夏贫困面大，重点抓好一县四区的扶贫开发建设，即重点扶持西吉县，同时通过固原扶贫经济发展试验区、隆湖经济开发区、同心流通试验区、吴忠民族经济发展试验区等开发式扶贫和开放式扶贫试点，点上突破，面上推广，尽快实现稳定地解决贫困片区的群众温饱问题。

6.闽宁协作进一步发展。1999年，安排的80个温饱示范村正在建设之中，18所希望小学，3个妇幼保健医院，4个菌草示范基地基本完工。宁夏和福建的协作关系在“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则指导下，正向全方位、多层次、宽领域的方向拓展。

扶贫开发工作中得到的启示：

启示之一：在贫困地区集中各种优势，创造局部有利环境，引资金、引技术、引人才、引项目，联合办企业，促进经济的快速发展，是可行的途径。一是积极开展项目合作。重点放在发挥各自优势661业项目，进行跨地区的企业集团建设，逐步实现合作集约化经营。二是联合开发资源。承包“五荒”地，发展种养业和林果业，利用农副产品资源，合作兴办加工企业，提高地区产品的商品率和附加值。三是加强商品流通和物资协作。根据市场变化和需求，可与发达地区进行商商联营、工商联营、农商联营，组织各自产品进行异地展销，并建立长期供货关系，拓展市场。四是加强科学技术交流与转移。发达地区可以合作或独立的形式，在贫困地区建立科技中心、高新技术产业开发区，形成引发科学技术向贫困地区转移的驱动机制。如隆德县的隆湖开发区，总面积108平方公里，耕地4万亩，安置移民2．4万人。1998年至1992年引进企业47家，实现产值2130．5万元，企业实现利税76万元。到1996年兴办企业318家，注册资金2．6亿元，工业企业126家，产品涉及硅铁、碳化硅、硫化碱、活性炭、碳素、水泥、金属镁、电线、电缆等30多个品种。1996年完成工业产值2亿元，工商税1400万元。

启示之二：在贫困地区发展乡镇企业，拥有的有利条件和发展机遇。一是贫困地区土地面积大、人口多、国土资源潜力大，建立多种门类的商品生产基地大有可为。二是市场经济的发展，国家产业政策的调整，科技进步，为其发展提供契机。三是国家和自治区加大对南部山区八县经济开发力度，近几年在项目投资和政策方面给予扶持、补贴和优惠。四是技术含量低的劳动密集产品、高耗能的资源依赖型产品由沿海、内地转向贫困地区的趋势，使该地区经济发展成为热点。五是自治区制定帮扶措施，宁夏40家企业联营扶助乡镇企业可众取所长。六是扶持种养业和农村的生产、生活服务的小型加工企业，转向重点扶持农产品加工、建筑建材等有资源优势或可转移较多劳动力的项目，前景可观。

启示之三：立足本地实际，把集镇建设作为贫困地区农村城镇建设重点。宁夏扶贫开发面临的一个突出问题，是脆弱的生态环境与人的协调发展问题，频繁的自然灾害是制约贫困地区经济发展的突出问题。西海固1991～1995年连续5年干旱，使一部分人又回到贫困阶层。将农业人口转换为城镇人口，走以集镇为主导的发展道路，将农业劳动力转移到非农业方面，从事第二、三产业。可合理布局日益膨胀的人口密度，缓解土地资源承载能力和环境的人口容量。

启示之四：形成向东部开放的机制。与东部地区交流，他们带来资金、技术、人才，还可把宁夏的各种资源优势组织利用开发出来，我们还可借名牌企业扩大规模，覆盖市场的内在要求，打开我们的市场，促进经济快速增长。例如，固原城郊创建一处扶贫经济发展试验区，引入企业达109家，1995年投产，当年实现工业产值1033万元，利税295万元。

启示之五：开发水利资源。宁夏水利的出路在于产业化，大、中、小工程齐抓，工程、生物措施并重，长期与近期兼顾，开源与节流结合，依法治水、团结治水、科学治水是做好西海固水的文章的一条途径。固（海）扬水及灌区配套工程、盐环定扬黄灌溉、“1236”大柳树等工程的开发和利用，为推动贫困地区的经济发展发挥了作用。

启示之六：根据地域特点，扬长避短，逐步实行产业结构的调整。建议在产业结构布局上，发挥劳动力成本低廉的优势，发展某些具有竞争优势的劳动密集型产业。为帮助发展县办、乡办企业，依托农副产品优势，对农副产品进行深加工和精加工。将所有贫困户组织到生产中去，通过互助联营等群体组织形式，将市场、技术、信息等传递给贫困户，实现智力与劳力的互补。同时，鼓励吸引科技人员到非国有企业中施展才干，走“资源开发型”的产业路子，通过发挥资源优势使各产业间的结构达到新的平衡。