普遍性与区别性相融合原则

三、普遍性与区别性相融合原则

1942年11月，第二次世界大战尚酣之际，英国社会保险和联合事业部及委员会主席W.H.贝弗里奇向英国政府提交了一个有关英国战后重建的重要计划——《社会保险及有关服务》，在这个报告中贝弗里奇提出6项社会保障改革原则，^[28]其中著名的两项就是“全面和普遍原则”和“区别对待原则”。他倡导的“全面和普遍原则”，是指社会保障覆盖对象是全体国民，而“区别对待原则”则是要求根据不同的社会成员，制定不同的社会保障标准。^[29]

中国的社会保障事业发展过程中，应借鉴上述贝氏提出的这两个原则，但不能简单地分别套用，而应将这两个原则融合成一个原则。这个原则应该是这样的:中国应该把全体公民纳入保障对象范围，以保障公民的基本生活需要为基本要求，根据中国目前的经济发展水平及各地区发展状况，构建一个多层次的社会保障体系。简单地说，就是使每个公民都能获得基本生活的保障，但是获得保障的渠道、方式甚至是保障的水平可以有所不同。

这里所说的社会保障事业发展的普遍性与区别性相融合原则，与贝氏提出的“全面和普遍性原则”和“区别对待原则”是有所区别的。贝氏所设想的社会保障体系是建立在国家物质水平较发达、经济实力较强大的基础上，在所有社会成员已被纳入相当完备、具有“普遍和全面”特征的社会保障网的前提下，再根据不同的标准和要求得到“区别对待”。而本人的观点是:就中国目前的经济水平来看要达到“普遍与全面”已经是非常不容易了。因为中国目前13亿人口中有8亿在农村，而农村98%的人口缺乏最基本社会保障，^[30]对于中国来说，目前实现对全体国民的基本生活保障是一个相当高、相当难的目标。这就决定了在今后相当长的一段时期内，对基本生活的保障的普遍化和全民化是中国社会保障的目标。为了实现这一目标，中国就应该采用区别对待的原则建立起多层次的社会保障体系，也就是充分利用社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等各种社会保障措施，来使得每个人的基本生活都能得到保障。比如说:在有一定经济基础的地区，可以广泛推行社会保险;在经济极落后的地区，则应采用扶贫等社会救助手段;对于孤寡、老人、孤儿，可以采用建立养老院、孤儿院等福利措施加以安置;对生活困难的军烈属，可以借助优抚安置方式解决其困难，等等。鼓励和支持建立多层次的社会保障制度。所以，在此提出的普遍性与区别性相融合原则中，“普遍性”是社会保障的目标，而“区别性”则是实现这一目标的方式、方法。

总之，社会保障事业发展的普遍性与区别性相融合原则关注的是:如何合理有效地运用各种社会保障措施，以实现全民都得到基本生活保障的目标。当然，这一原则并非否定在经济较发达地区可以发展较高层次的社会保障措施，来提高当地居民的生活水平，但从整个国家来说，建立保障全民的基本生活需要的社会保障体系是当前最为关键和紧迫的任务。

这里，特别要指出的是，在整个社会保障事业发展进程中“社会保障事业发展理念的定位”和“社会保障事业发展原则的确定”是保证发展目标实现的关键。它们两者对社会保障事业发展的作用与影响，简单地说就是，社会保障事业发展理念是事业发展主体进行社会保障事业发展活动的指导思想，而社会保障事业发展原则就是指把社会保障事业发展理念贯彻于实际事业发展之中而应该遵循的基本准则。图4－1简单地说明了本书所认定的社会保障三个事业发展理念对三个事业发展原则的决定关系。

图4－1　社会保障事业发展理念与发展原则之间关系图