应该说明的几个问题

二、应该说明的几个问题

(一)关于社会保障模式问题

现代学术界对中国社会保障事业发展的研究，比较偏好于罗列出各种不同的社会保障模式，然后进行比较和选择。当然，对不同国家的社会保障模式进行比较研究有助于中国更为全面深入地了解别国社会保障发展过程中的经验和教训，有益于中国在社会保障改革过程中设计出更为合理适当的社会保障制度。但是，对模式的研究，并不能必然地等同于中国社会保障事业必须选择和套用某种模式，采用不同的标准，可以把各国社会保障归纳为不同的发展模式，所以，所谓典型的模式并不代表行为的基本准则，严格意义上讲它们只是对一些成功的个案进行的理论上的总结归纳而已，这在本书第二章的开头，就已经简单分析过了。模式的归纳与总结最大的意义就在于分类，以便使研究更具有针对性和适用性，而非为了从中可以得到一套固化标准来指导中国社会保障事业的发展，否则的话，将会因为“模式的标准”太多，以至于有太多的“标准的模式”而使我们无所适从，甚至陷入“邯郸学步”的困境。世界上任何一个国家要形成较为定型的社会保障体系，需要经过数十年、上百年的探索、磨合、改革、调整的历程，绝没有哪个国家可以在短时间内照搬照套别国的模式而建立起适合本国所需的社会保障体系的，正如智利在皮诺切特掌权时期，凭借军人政府的强权统治在短短二三十年间改革并建立起一个较高效的养老保险体制，而至今在那些十分称赞、羡慕并力图模仿的许多国家中，却再也没有出现过一个类似的成功案例。这就充分说明了我们可以去归纳、总结、研究、分析各种不同模式，但是，千万不能指望可以套用这些模式。对模式的研究关键是“知其所以然”和“知其为何然”，而不是简单地停留于“知其然”。因此，本书的研究并不会、也绝不希望会得出所谓明确的、标准的模式选择答案。因为，这样做可能会有悖于本书理论研究的初衷和理论探索的实际价值。

(二)关于“私有化”问题

(1)社会保障基金的市场化运营并不等同于社会保障基金的私营机构运营市场化运营强调的基金的运营方式，而并非强调一定要是私人主体，当然我们并不否认智利等国利用私人机构来管理社会保障基金取得的巨大成功，也不否认这种经验值得借鉴，但是，这并不意味着一定要把所有的社会保障基金委托给私营机构来运营。事实上，与智利模式齐名的新加坡中央公积金制度，其社会保障基金运作的高效率并非来自于私营机构，而是国家中央公积金局的努力成果。这证明了基金运营的效率并非来源于私营机构，关键是如何有效地运用市场，促使庞大的社会保障基金充分发挥其作为资本应有的创造财富的功能，从而达到基金保值增值的目的。从中国的实际情况出发，特别是根据中国金融机构、金融市场和金融监管体制的发育程度来看，局部引入私营机构来运营社会保障基金可能会增加基金营运的竞争性，从而提高基金营运的有效性，但是，如果把社会保障基金全部委托私营机构劳动的话，那可能带来的将不会是效率，而是一个灾难性的错误。

(2)社会保障服务的产业化经营并不等同于私有化。产业化只是在社会保障服务的经营与发展中引入产业发展机制而已，并非要求把社会保障服务全部委托给私人机构来办理，事实上这也是不可能的。由于它是一种公共品，具有非排他性和非竞争性，完全由私营机构来提供的话成本将是巨大无比的，甚至是难以计算的，在这种情况下，私营机构是不愿冒如此巨大的风险来提供社会保障服务的，即便有些私营机构愿意提供社会保障服务，也不会有哪个顾客愿意支付如此高的价格来接受他们的服务，这些顾客完全可以选择商业保险来为他们的生活风险提供保障。从人类发展的历史中，可以得到证明商业保险是无法代替社会保障，这不仅仅是因为社会保障是依靠国家的强制力来保证实施的，这种强制力的背后更是国家对社会成员的一种承诺，这种承诺是国家保证为公民的社会保障服务提供的经济支持，这一承诺兑现的前提是社会成员必须履行法定的社会保障义务，这就是社会保障的国家强制性的根本来源，也就是商业保险是无法代替社会保障的根本原因。这一事实客观地存在于一切建立的国家中，有区别的只是有的国家给予得多一些、有的国家给予得少一些，有的国家给予的直接一些，有的国家可能更偏好间接一点。事实上，也正如斯蒂格利茨所指出的:“政府具有承担公共物品问题的巨大优势，它有权强使公民为公共物品付费。”^[2]“如果私人企业在公平的基础上提供退休保险的话，那么它是无力和政府竞争的，但是，私人部门的竞争可以看做是对政府的重要约束。”^[3]本书提出的社会保障服务的产业化经营并不是要求国家要减少社会保障方面的投入，而是希望国家以更为有效的方式来投入，由社会保障服务的直接提供者转变成服务的采购提供者，通过政府采购的竞争性机制降低社会保障服务成本，提高服务效率，使稀缺的社会保障资源得到最大限度的利用，同时，还可以推动社会保障服务产业的扩张与发展，提高国民的生活水平，促进国民经济的发展。

(3)社会保障组织的企业化管理同样并不是要把社会保障机构“私有化”把所有的社会保障事业交给私人机构去承担是不可能的，这种不可能不是今天才被证明，事实上，如果私人机构愿意和可以承担社会保障事务，那么，也就没有今天社会保障制度出现的理由了，这一点在本书第一章中也已经有了十分明确的论述。本书所研究的社会保障组织企业化管理，事实上是用现代企业制度的思想来改造社会保障组织，在明晰社会保障产权关系的基础上，建立权责明晰的委托－代理关系，和相应有效的激励机制，并用现代管理方法、思想和手段来提高社会保障组织的管理效率。而这种效率并不必然存在于私营组织中，效率的存在与否对于内部而言是否有一个合理有效的组织制度，对于外部而言关键是竞争的存在与竞争的激烈程度。从总的来说，无论是在组织内部还是在组织外部都必须存在着与现有的社会保障资源配置的制度安排相竞争的、可替代的其他制度安排方式。这种制度的替代性是对现有制度的一种挑战，也就是所谓的竞争。而竞争对资源配置成本的降低和配置效率的提高是具有明显的促进作用，但这种替代性的制度安排并不必然要求私有制，也就不必然导致私有化的要求。

总之，本书所研究的目的正如本书开头所指出，只是为了探索和寻求更有效率的社会保障制度安排，这种效率的追求正如现在正在积极探索建立社会主义市场经济体制一样，是寄希望于管理的制度安排和能够提高资源配置效率的市场机制，而不是所谓的私有化。而且本书是从产业经济的视角来对中国社会保障事业发展进行探索和研究的，之所以这样限定也正如本书开头所指出的产业经济的研究和分析框架与其他经济分析方法相比，更注重于一个产业、一项事业与市场、政府管制之间的关系。正是基于这种认识，本书才选择这样一个视角来进行研究，同时，即使是翻遍所有产业经济学教材或是经典著作，也肯定无法证明产业经济的发展只能依靠私有化来实现这样一个结论。因此，可以说，本书研究的出发点和研究方法已决定了本书的结论，绝对不是、也不可能推定为就是中国社会保障事业的发展只能依靠私有化来实现。

(三)关于国家在社会保障事业中的地位与作用问题

本书关于国家在社会保障事务中的地位与作用是另一个可能引起误解、引发争议的地方。事实上，关于国家对社会保障事业的管理是本书研究的一条主线之一，本书所致力论证的一个核心观点就在于从现代社会保障发展的历程来看，国家在社会保障事业中的地位与作用是在不断增强，与此同时国家为了提高对社会保障事务的管理效率，也在不断地作出改革和调整，而这些改革和调整的最主要趋势就是减少政府的直接行政干预的同时，国家更多地采用法律、经济等手段进一步加强对的监督与控制。

尽管新古典经济学派的经济学家主张用市场机制来加强竞争、改造公共事业的运行、提高公共事业的发展效率的观点，但是，本人并不认为就能因此要求减弱或降低国家在社会保障事业发展中的作用和责任，虽然这一点是新古典经济学家所强调的。可是从中国现有的国情来看，否认和排斥国家在社会保障中的作用是危险的，也是不可能推动社会保障事业发展的。当然，新古典经济学派的学者们主张减弱和降低国家在社会保障中的地位和作用，这是基于他们对西方国家福利制度的弊端产生的原因的分析和研究之上的，而西方的福利制度普遍经过上百年的发展，已经达到相当高的普及程度和待遇水平，并由此引发低效率、反向激励等问题，而中国社会保障事业尚处于刚刚起步阶段，尽管在某些局部也存在着高福利、低效率问题，但这主要是指在计划经济时代一些政府机关工作人员的社会保障待遇相对于其他广大社会成员而言，显得较高，而且这也仅仅是国内本身的情况比较而已，况且这部分人员占全体社会中的总数是非常小的一部分。所以，本人认为并不能因此而否认或排斥国家在社会保障事业中承担的主导作用。

从社会保障产生与发展来看，作为一个具有非竞争性和非排他性的物品，社会保障的供给一定要借助国家的强制作用，要求国家必须成为该项服务的主要提供者。尽管出现了一些所谓“民营化”、“私营化”的典型，如运作良好的智利的私营养老金体系、美国有相当发达的养老金商业运营体系，但是这并不能说明国家的作用在这些社会保障体系中被削弱了，只能说明是这些国家社会保障事业的管理方式在转变，而这种转变只是为了使社会保障体系的运作更加富有效率。本书中也探讨了西方发达国家，尤其是福利国家近一二十年来由于社会保障的财政负担越来越重，而采取一些削减福利待遇水平、压缩国家福利支出的措施，这也不能证明国家在社会保障事业中的作用被削弱了;事实上，从财政方面来看，尽管这些国家在作出各种努力，但是，国家的福利支出却仍然保持较高水平，仍然有增长、扩大的趋势，这也不是说这些国家社会保障改革毫无成效，而是由于这些国家乃至整个世界都面临人口老龄化、贫富差距扩大等问题，导致了社会保障支出深受这些问题的影响而不断增加的，这是一种客观的必然。这些国家社会保障改革的努力起码使国家的社会保障支出不致于保持原有的增长势头而急剧增长，也使得这些国家的社会保障制度的运作更有效率、更能够减低诸如鼓励人们保持失业状态以获得失业补助、单亲扶养儿童以获得国家的补助等高福利带来的对社会发展和经济增长的消极作用。

总之，关于这个问题，本人想说明的是:随着社会的发展，国家在社会保障事业中的地位和作用不是减弱而是加强，但是，正如社会保障事业需要发展一样，国家对社会保障事业的管理也需要作出相应的改革，否则，将制约和阻碍社会保障事业的发展。中国的社会保障事业的改革与发展较之发达国家而言，可能还是处于起步阶段，这与中国的经济与社会发展速度是极不相适应的，需要加快社会保障事业的改革与发展步伐。而从中国目前的经济和社会的总体水平来看，能够投入社会保障事业的资源又是十分有限的，如何充分利用这些十分有限、稀缺的资源来迅速改革与发展中国社会保障事业，以适应中国经济与社会的发展需要，这是本书的核心命题。从中国的实际出发、借鉴发达国家社会保障改革的实践，促使社会保障基金的市场化运营而达到保值和增值的效果、改革社会保障服务的经营方式而改善服务的供给、改革社会保障组织的管理体制而实现组织运行与管理效率的提高和运行与管理成本的降低、改革政府对社会保障事业的管理方式而适应经济和社会发展的客观需要，显然都是围绕这一核心命题而展开的对一些关键性问题的探讨和研究。