探究群众工作下公安的执法价值

翁振贵[1]

2011年初，孟建柱部长在全国公安厅局长会议上指出：公安机关是执法机关，也是群众工作机关；公安民警是执法工作者，也是群众工作者。这道出了新时期公安工作的全部内涵，就是群众路线下的公安执法工作。2011年“两会”代表最热议的话题是“公正”、“幸福”，这是民心所向、民意所指、民生所盼。公安机关作为政府的职能部门和上层建筑的重要组成部分，掌握着最大的公共资源，处于经济社会管理者的特殊地位，在构建社会主义和谐社会进程中担负着重要的职责。所以，“问计于民、问策于民、问政于民”成为新时期公安机关群众工作的出发点和归宿点，“公开、公平、公正”成了公安执法工作的价值追求和时代要求。笔者结合玉环“阳光执法”实践，探究群众工作下公安的执法价值。

一、“阳光执法”的时代背景

中国是个崇尚礼仪往来的大国，以情、理、法的次序来处世、理事和息讼是国人的行为习惯和思维定势。抛开历史因素不论。近五年来，随着中国经济GDP的强劲发展，带来“社会阶层的分化，中国社会出现了比较严重的利益协调危机。困难群体社会资源匮乏，人微言轻，当自身利益被侵犯时往往束手无策。长此以往，在他们心中就会沉淀起‘仇富’、‘厌世’、‘恨世’等消极思想，甚至可能会采取极端手段来寻求利益表达”。利益诉求渠道不畅容易恶化社会心态，而这种不良心态就可能直接转嫁到面对公众执法的公安机关，导致公众对公安执法的不信任和不满意，这是当今公安机关必须面对的事实。公安“阳光执法”却能让涉案当事人感觉到踏实，办案民警感觉到务实，公众感觉到真实，达到“群众满意，民警高兴”的双赢效果。

（一）经济社会发展决定了公众较高层次的需求，公安“阳光执法”满足了公众新需求

心理学家马斯洛需求理论认为，人的五大需求，即生理需求、安全需求、社会需求、自尊需求和自我实现的需求。这些需求之间是有层次性的，人只有在满足了低层次的需求之后，才会去追求高层次的需求。以玉环为例：2005—2010年生产总值和人均生产总值，年均增长15．5%、14．4%；2010年财政总收入和地方财政收入为40．14亿元、18．3亿元，分别增长8．5%和10．2%；城镇居民可支配收入32930元，农民人均纯收入14161元，分别增长15．7%和16．2%，全国中小城市综合实力百强居第25位，城乡统筹发展水平综合评价居全省第8位。五年来，玉环公安局对反映公安管理、执法问题的投诉、信访统计，公众需求大致集中在四方面：①追求社会公平公正的，占32%；②在社会上受人尊重，实现自我尊严的，占18%；③追求个人利益最大化的，占16%；④要求政府部门办事方便，服务态度热情的，占8%。目前，玉环外来民工21．81万人，“80后”、“90后”分别占46．2%、12．8%。作为第二代农民工与第一代迥然不同，没有“根”的概念，宁愿漂流在城市之间，也不想在农村筑巢成家，成为追求更多社会需求和自尊需求的一群“无产阶级”。公安“阳光执法”就是公开执法标准、程序、过程、进度和结果，使当事人、办案人和社会人，都有充分的话语权、知情权和平等权。

（二）社会转型中利益剧变影响了公众对政府的信任，公安“阳光执法”顺应了社会新期待

中国社会学学会会长郑杭生说：“在中国社会转型加速推进中，政府的决策、政策、管理和治理难以避免地出现一些失误，也会对以往建立起来的社会信任产生某种动摇。总的看来，社会信任在状态上不稳定化了，在时效上短期化了，在价值取向上实用化了，人民群众对政府的信任越来越取决于政府提供的服务对他们需求的满足感和满意度。”2011年全国“两会”政府工作报告上，首次抛开了GDP增长的政绩观，注入了百姓的安全、正义、幸福等价值诉求，显示现代中国政府的理性追求。政治学家俞可平说：“‘幸福’是政府义不容辞的责任。政府应当为公民的幸福生活提供的最重要条件就是善治。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动，是国家为公民社会的良好合作，是两者关系的最佳状态。”公安“阳光执法”强调的是执法在阳光下运行，涵盖了“执法如山与执法似水，严格执法又要温情操作”全部。百姓常挂在嘴边的“有困难找警察”，体现了公众对公安的职业信任和执法权威。

（三）和谐社会的构建激发了公众对公平正义的追求，公安“阳光执法”实现了社会新价值

亚里士多德说：“公正就是具有均等、相等、平等、比例性质的那种回报或交换行为。”公正是平等的利害相交换的善行为；不公正则是不平等的利害相交换的恶行。中国仍然处于社会矛盾凸现期，公安机关既是维护社会公平正义的“最后一道防线”，又处于化解社会矛盾的“前沿阵地”。在一个高度开放、利益多元、信息发达的社会，公众对公安机关的期望和要求越来越高。公安机关作为调和社会矛盾的“减压阀”和“润滑剂”的同时，也被推向了社会管理的风口浪尖，成为了公众的矛盾对立面或不良心态的发泄对象。这是因为当“裁量权的定量与执法权的定性”发生冲突时，被执法监督的“风险”就会“转嫁”到执法民警个体身上，不管是否公正执法，都可能会被恶意、非正常投诉，行政复议、诉讼也在高位徘徊。据统计，2008—2009年间，玉环办案民警被恶意、失实和部分失实三项投诉占总量的93．7%（见表1），不服公安处理而行政复议、诉讼分别占52%、45%。公安“阳光执法”倡导的是“同案同罚，惠民便警”原则，使每个人的利益都能获得保护，没有不安全感、不可预测感和被剥夺感。正如温家宝总理所说：“公平、正义比太阳还要光辉！”

二、“阳光执法”的基本内涵

公安“阳光执法”，是指将公安机关执法和管理工作置于全社会的有效监督之下，最大限度地公开执法标准、执法程序、执法进度和执法结果，细化裁量标准、规范执法与管理行为，将“自认”公正转变为“公认”公正，确保执法与管理权力在“阳光”下运行，让群众在比较中感受到公安机关执法与管理的公平、公正。它不是概念性口号，而是具有丰富的理论与现实内涵的。

（一）确立公开执法的民本理念

公安“阳光执法”是对传统“强势执法”、“特权执法”思想的颠覆，从以管理者自居的强势执法角色，转变为执法知情权、参与权、监督权“三权一体”的平等性执法，这不仅是执法理念的突破，更是民主法治的革命和执法公权力的诠释。一是公安执法权的民权归位。一切权力属于人民。公安执法权作为人民权力的属性，是人民授予国家，由代表国家机构的公安机关来执法。“立警为公、执法为民”是公安机关的政治方向，而“为民执法，为民用权”是人民警察的政治本色。公安“阳光执法”明确了执法权的本源属于人民，公安机关是执法授权机关，体现了权力主人与公仆的关系。二是公安执法权的服务本性。公安执法从本质上说是一种服务行为，但由于封建遗毒等历史原因，中国法治走了不少弯路，命令式强制性执法成为常态，造成执法部门化、神秘化、权力化，甚至一度把执法对象敌对化和阶级化，失去了执法作为服务公众的本意。公安“阳光执法”把群众的呼声作为公安执法的第一信号，把群众的满意作为公安执法的第一标准，使公安执法活动最大限度地惠及百姓，增加社会和谐幸福。三是公安执法权的公开价值。公开、公平和公正是公安执法的价值体现，公开是公平、公正的前提，公平和公正是公开的追求，没有公开和缺乏监督的执法，公平和公正是无法实现的。公安“阳光执法”就是把公安执法评判权交给人民，执法置于公众监督下，作为执法公开的前置条件，以公开换公平，最终实现执法公正。

表1　玉环公安民警执法办案被投诉情况表

（二）打造风清气正的执法环境

公安“阳光执法”就是破除“说情风”。说情风盛行了，公安执法监督就难到位，执法就不会阳光，损害了公安执法公信力。一是做到两个“坚持”。首先，坚持“依法全面公开为原则，不公开为特例”。除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等法律规定不能公开的内容以外，一律公开，杜绝“人情”因素在公安执法中起作用。对于特殊情况，需要在标准外处罚的，设计特殊“救济”程序，严格审批，最大限度地减少“人情”、“关系”从中作祟。其次，坚持“执法公平、公正要让老百姓看得到、摸得着、感受得了”。摒弃特权思想，让公安执法活动，在不违背职业保密的前提下，广泛接受社会监督，让群众有理说、当事人能控辩、社会可评议，以此“倒逼”公安执法规范化和队伍正规化建设，更好地惠及群众。二是实现三个“延伸”。公安“阳光执法”是全警种、全要素、全建制的工程，在推行各类警务公开的基础上，从细化自由裁量权入手，将公开内容拓展到执法过程，逐步实现“从警务公开向执法办案公开延伸；从执法依据、办事须知公开向执法过程和结果公开延伸；从传统的墙上、纸上公开向网络等多渠道、多形式公开延伸”。三是把握四个“原则”。①以人为本原则——顺应人民群众对公安执法的新要求、新期待，把执法公开工作落实到执法各个环节和岗位，做到理性、平和、文明、规范执法。②全面公开原则——对公安行政案件、行政许可、行政管理、刑事案件、公安鉴定和责任认定等不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的相关内容予以全面公开。③开拓创新原则——坚持“传统＋科技”的理念，狠抓长效管理，不断拓展、深化和丰富公开执法的方式、方法和途径。④循序渐进原则——按照先行政后刑事，先局部后全面公开的思路，突出重点，抓好示范，以点带面，逐步推进。

（三）构建民警执法的保障体系

公安“阳光执法”改变了原先公安机关粗放型的管理模式，向精细化、系统化要效益要警力，建立健全长效工作机制。一是强化制度保障。玉环县公安局先后出台了《关于开展阳光执法工作实施意见》、《行政案件公开查处办法》、《治安案件公开调解办法》、《交通事故公开认定制度》、《疑难涉法信访案件公开听证制度》等多个规章制度，使“阳光执法”工作有章可循、规范操作。同时，制定民警岗位职责和标准，进一步明晰各执法部门、警种以及民警执法岗位的职责、业务、技能标准，对治安、消防、交警、网警、禁毒等警种行政处罚标准予以细化、公布，确保执罚公平、公正。二是强化监督保障。充分发挥法制、督察、纪委监察、信访等部门职能作用，形成监督合力，严格落实执法全流程的监督措施，及时纠正、查处执法中的违法违纪行为。通过新闻媒体以及警民恳谈、开门评警等形式，向社会公开承诺公安执法“三讲三不讲”，即只讲法律不讲人情，只讲事实不讲亲疏，只讲情节不讲关系，主动接受舆论监督。三是强化主体素质保障。在民警“轮值轮训”大练兵活动中，开设“阳光执法”讲坛，编制《阳光执法工作手册》、《阳光执法工作问答》等资料，举行“案件公开查处”大比武、“阳光执法知识”大竞赛等活动，让民警熟练掌握“阳光执法”的业务知识和操作流程。

三、“阳光执法”的实践价值

公安“阳光执法”是公安管理创新的实践项目，经历创建初期、推广应用期和深化发展期的三个阶段，难免要遇到许多困难和阻力，最要紧的是要解放思想，而解放思想关键是解放脑筋。外国有一句谚语：用脚走不通的路，用头来走。只要是百姓拥护和喜欢的事，大胆去实践，天不会塌下来。玉环“阳光执法”工作源自于玉环网吧A、B、C等级化管理的实践。

玉环公安局根据几年来网吧违法处罚记录不同，把现有99家网吧划分为A、B、C三个初始等级，设计等级升降的具体指标，规定等级对应的检查次数、处罚幅度和安全管理软件拒绝服务日等标准（见表2）。

表2　玉环网吧A、B、C等级管理标准

注：因复印件等其他不符合管理要求的原因，被处于警告处罚的，安全管理软件拒绝服务2～7日。

公安局在互联网上开通《网警基础工作信息化管理系统》，网吧业主可以通过自己网吧账号和密码实时上网浏览所有网吧的等级变化、检查次数和处罚结果。这对网吧行业来说：制定规则没意见；对业主来说：公开透明没话讲；对执法民警来说：依规操作没商量。三年来，玉环网吧实名登记率台州市最高，一直保持在97%以上，杜绝了“同案不同罚”现象，实现了零投诉和零复议、零诉讼，网吧行业竞争有序，管理步入良性循环（见图）。

图　玉环网吧A、B、C等级比例

2010年4月，玉环公安局把执法裁量权公开，执法监督权交给群众的网吧A、B、C等级管理制，推广到公安行政管理类、处罚责任认定类、矛盾纠纷调解类和其他有影响的案件类等4类11项行政管理，司法行政成本大幅降低，社会效果明显好转。

（一）以公开裁量权换来执法平等权

公安将日常执法中自由裁量权的法律法规进行研究，细化自由裁量标准，压缩自由裁量空间，尽可能地达到裁量权与执法权等量，实现执法平等。目前，玉环县局对交通违法处理、特种行业管理和常见治安案件处罚等自由裁量进行了细化，制定出台了《玉环县公安局未取得驾驶证驾驶机动车违法行为行政处罚细化标准（试行）》、《玉环县公安局网吧实名登记管理量罚标准（试行）》、《玉环县公安局违反旅馆业治安管理行政处罚自由裁量标准（试行）》、《玉环县公安局违反民用爆炸物品安全管理行政处罚自由裁量标准（试行）》、《玉环县公安局违反危险化学品安全管理行政处罚自由裁量标准（试行）》等文件，对执法期限、处罚幅度进行了具体规定，并全部予以公开，使各类行政执法“按部就班”、“量体裁衣”。譬如：网吧A、B、C等级管理规定，使用公卡或其他方法规避实名登记的，查获1个处罚9000元以上，同时A级降为C级并责令限期改正（安全管理软件拒绝服务7日）、B级降为C级并责令限期改正（安全管理软件拒绝服务10日）、C级的责令限期改正（安全管理软件拒绝服务15日），查获2个以上的，责令停业整顿不少于30日，并进入再次服务验收程序。

（二）以公开案件查处换来执法公信权

公安局围绕群众反映的热点、焦点问题，把复杂疑难或有社会影响的行政、治安案件采取公开查处，搭建办案民警与当事人的沟通和交流平台，通过摆明案件事实，展示证据资料，公开查处程序等环节，保证了当事人的知情权、申辩权，达到“案结事了人和”的效果，确保案件查处的透明度和执法公信力。目前，玉环公安局公开查处的案件主要有四类：①当事人对案件事实证据以及对民警执法办案有异议，可能引发复议、诉讼、信访的纠纷类案件；②发生在网吧、物品、场所等行政管理中，通过公开处理能使执法管理工作更加规范，达到法律教育效果的案件；③在互联网上实施的虚构事实扰乱公共秩序、侮辱、诽谤、诬告陷害等新型违法行为，通过公开处理达到宣传教育、典型案件警示作用的案件；④妨碍国家工作人员依法执行职务，涉及公安民警、其他国家工作人员及其家属，在社会上可能引发热议，有一定影响力，社会各界对案件处理结果比较关注的敏感类案件。一年来，玉环县局共举行行政案件公开查处、调解会17场次，处理案件23起，劳教、行政拘留、罚款15人，没有1起提起行政复议、诉讼。

（三）以公开听证形式换来执法监督权

在行政案件公开查处过程中，突出当事人、社会群众参与和监督，增加执法的公平度、公正度与公信度。对疑难行政案件，经法制部门审核同意，在基本事实查清之后处罚告知之前，由案件主办民警召集案件当事人、第三方、旁听员，在民警主持下，当庭公开事实证据，展示证据资料、公开质证答辩，充分行使当事人的知情权和参与权。同时，邀请部分人大代表、政协委员、执法监督员等威望人士参加，听取他们对案件查处的意见、建议，并对案件处理全程监督。这种由民警举证、当事人陈述、申辩的案件公开处理类似“听证”的形式，深受群众和民警喜爱，大大增加了执法公信度，减少了民警执法风险。2010年以来，玉环县局涉法投诉、信访案（事）件下降13．7%，行政复议、诉讼案件分别下降69%、70%。2011年，玉环“两会”代表委员没有公安执法方面的建议、意见和提（议）案。

四、“阳光执法”的深入思考

社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。公安“阳光执法”作为社会管理创新的课题，具有很大的探索空间与提升价值。

（一）“阳光执法”要坚持三个融入

首先，“阳光执法”要融入经济社会发展的大环境。这里的“融入”就是从丰富内容、公开路径和群众参与度上，要把服务经济社会发展和方便人民群众工作生活作为改进公安管理工作的主要方向，把人民群众的安全感和满意度作为衡量和检验公安工作的根本标准，把服务群众贯透公安工作各方面、全过程。譬如：运用协商、疏导等办法解决群众的诉求，采取“能调则调”、“多调少罚”等柔性方式化解矛盾纠纷，从户口登记、证照办理、行政审批等方面入手，推出新的便民、利民、惠民政策措施等。其次，“阳光执法”要融入整体公安工作。在执法规范化建设上，从公开标准到规范操作再到公正制度；从公安业务建设上，从办案到办事再到办公，乃至行政全领域。譬如：执法功能区改造，接警日清周结制，领导坐堂值守制，110接处警音视系统等；在公安队伍能力建设上，从案件结果查处到执法素质提升再到警务勤务模式革命。再次，“阳光执法”要融入民警执法全过程。落实执法岗位职能，确保责任执法；规范执法全程细节，确保精细执法；完善执法监督体系，确保公信执法。譬如：办案五级把关责任制，民警办案积分制，刑事案件“四个一·一回访”制，错案责任倒查制，疑难案件领导侦办制等。

（二）“阳光执法”要插上两个翼膀

一是网络翼膀。目前，中国网民近4亿，手机用户达到8亿。互联网技术的发展，将会强化社会的隔离，社会人变为陌生人和熟悉的陌生人二种，情感虚拟化，现实与虚拟叠加，家庭与工作场所的界线变为模糊。为了适应网络时代与占据网络“施法空间”，公安“阳光执法”，就要开通具有开放性、无界性和便捷性的《网上公安局》这个平台，将传统的手工操作变为数据代劳，把百姓跑腿变为鼠标点击，真正像阳光一样，普照大地，使人人得到实惠、人人得到受益。譬如：刑事案件立（破）案告知，返赃分配比例公示，办事服务在线等，通过报警或办事人的身份查询予以“自我公开”。二是理论翼膀。“理论翼膀”就是把做法总结为经验再提炼到理论。没有理论的经验，就像没有翼膀的雏鸟永远跑不远，飞不高！我们正处在一个社会系统越来越复杂，新的问题层出不穷的时代，旧的知识、经验、技术已经不能解决目前面临的各种问题，必须借助专家系统。可喜的是，2010年10月，玉环“阳光执法”工作，被浙江警察学院作为《公安机关执法公信力的重构与再造》课题，通过了科研立项。

（三）“阳光执法”要打造公安信任文化

信任文化，就是自信、希望文化。2011年3月14日，温家宝在中外记者招待会上说：“信心就像太阳一样，充满着阳光和希望。”百姓常挂在嘴边的一句话：有困难找警察。这就是社会公众对公安的信任。有了信任才有威严，才有希望。公安“阳光执法”要从有限的内涵中走出来，到阳光警务，阳光公安，阳光行政，直至阳光政府，使百姓人人走近公安，亲和警察，信任政府，这就是公安“阳光执法”的现实价值和普世意义。

[1]翁振贵：浙江省玉环县公安局政委。