全面提升突发事件治理能力的途径和对策建议

三、全面提升突发事件治理能力的途径和对策建议

（一）全面树立现代应急管理新理念

1.把预防和治理突发事件当做经常性的、稳定的政府职能来抓

认为突发事件必然是“突发”，应急管理真的是为了“应急”的思想已远远跟不上时代发展的要求了。必须客观面对突发事件常态化频发之势，从提高党的执政能力的高度，把预防和治理突发事件当做各级政府经常的、稳定的职能主动抓并抓紧抓好。

2.加深对突发事件与群体性事件的区别与联系的认识

作为特定历史阶段社会矛盾的表现形式，群体性事件具有一定的普遍性和必然性，它有时候充当了社会风险可能向公共危机转化的特殊“节点”或“触点”，但并非所有的群体性事件都是突发事件，也并非所有的群体性事件都会演化成突发事件。因此，面对群体性事件，行政执法的理念、方式和方法都应作出相应的调整。

3.牢固树立“预防为主，预防与应急相结合”的理念

防患于未然应该是应急管理始终追求的目标，是应急管理的最高境界。这一点不仅在《中华人民共和国突发事件应对法》中有明文规定的“预防为主，预防与应急相结合”的基本原则，也与国际上从“救灾—减灾—防灾—免灾”的发展趋势相吻合，是多年来应对突发事件最重要的经验教训之一。按此方向努力，才能最终实现从事后被动反应型应急管理向事前主动保障型应急治理转变。

（二）全面提升应急管理能力

提高应急管理能力，重点和关键并不在策略和技巧的运用能力上，而在预防和治理能力上。需要说明的是，应急管理能力是结构性能力，它在表面上体现为人的能力，但人的能力必须建立在“一案三制”的治理体系框架之上。所以说，全面提高应急管理能力，既要提高“人”的直接管理能力，更要提高“制度”的间接管理能力。

提高“人”的直接管理能力，要从转变应急管理理念入手，不断提高做好群众工作的能力，特别是协调利益关系的能力，以及应急决策的能力。为此，要加强对突发事件中决策的特殊性研究。要明确应急决策大多是例外化的、非程序化的，它具有时间稀缺、信息稀缺、知识稀缺、理性稀缺、程序性稀缺、确定性稀缺等条件或特点，这就决定了应急决策在策略上一般追求先治标，再治本；以眼前利益为主，必要时甚至可有限制地牺牲长远利益；不得不采取权宜处置措施，当然这些措施在条件允许的情况下要尽可能向决策的科学性和战略目标的方向靠拢。

（三）全面深化应急管理体制机制改革

深化应急管理体制机制改革，目的就是要使“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制落到实处，建立和完善“统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效”的应急管理机制。

1.从中央到地方，有必要探索建立高层次、综合性的应急管理机构，强化应急管理权威，切实提高其治理突发事件的统一领导和综合协调作用

建议整合现有的包括常设性机构和临时性机构等应急管理机构的职能和资源，设立高层次、综合性的管理机构来专门管理重大突发事件，以克服目前在突发事件应对上权力过于分散、制度化水平低的弊端，并增强其在日常管理工作中的统筹协调职权。目前，发达国家一般都建立国家级和地方级的应急管理专门机构，并注重国家与地方之间的协调应对。国家级组织机构包括中央指挥中枢机构（如俄罗斯联邦安全会议、美国及以色列的国家安全委员会、韩国国家安全保障会议等）和常设性的应急管理综合协调部门（如1994年俄罗斯设立联邦紧急事务部，负责整个联邦自然和人为灾害应急救援统一指挥和协调，工作成果直接对总统负责）两部分——前者可有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对突发事件；后者以协同各方力量，从国家安全高度制定长期的应急战略和计划。

2.在应急管理中要进一步处理好上下级政府的关系，真正实现从垂直控制到“重心下移”

“重心下移”的目的，是要改革传统的以条为主的应急管理体制，把部分决策权下放到地方政府手中，使地方所做的决策从传统的“软决策”向“硬决策”转变。相应地，要从制度上明确中央与地方在应急管理中的事权、财权和“人权”，明确双方的责任分担原则，把体制建设同激励机制建设结合起来，其目标是使地方有充分的激励，把事态控制在基层，把各种危险因素消灭在萌芽状态。

3.治理主体逐步实现从政府主导到主体多元化

由于群众最接近和了解实情，利害攸关因而积极性也最强，行动迅速，特别是在第一时间的现场救助方面具有不可替代的优势。因此，提高全民的忧患意识，普及灾害中的自救和互救常识，是减少灾害及其造成损失的最有效、最经济、最安全的途径。要改变过度依赖政府的应急管理格局，建立政府、企业、社会组织等多元管理主体之间平等交流、协商合作的有序参与机制和评价激励机制，完善全社会参与全过程应急管理的治理结构。

4.在与国际社会的关系方面，实现从独立作战到区域化、全球化治理

由于当今社会突发事件具有越来越强的开放性和扩散性，而且其扩散的全球化趋势在加剧，因此，有必要加大国际应急管理资源的开发和使用力度，加强与国外主要国际组织与媒体的合作与交流，建立一个能与世界各国之间展开多方合作的应急管理国际互动机制。当然，国际治理对象是一个国家无法单独完成的全球性问题，如核武器扩散与核安全问题、全球环境危机、全球毒品交易、国际恐怖主义、国际金融危机等，这里不再赘述。

（四）全面加强应急管理基础性工作

1.切实做好“五预”工作

首先，在应急管理体制和机制上，要保证“五预”工作有人做、有事做；其次，在应急管理的思路和内容上，要保证“五预”工作能做好；再次，在应急管理预案上，不但要形成“横向到边、纵向到底”的全覆盖的预案体系，更要提高预案的针对性、可操作性和实效性。例如，以应急资源储备为例，首先要做好应急资源的普查和整合工作，建立资源数据库和高效(协调)调用方案；其次要走出实物储备的单一思路和模式，将实物储备和生产能力储备、目录储备相结合，将本地、本单位储备和异地储备相结合，才能达到既节约储备成本，又提高储备效益的双重目的。

2.加强应急管理培训、考核和演练

培训是途径，考核是手段，演练是将理念、方法等变成实际能力的“转化器”。培训、考核和演练有多种实现形式，包括现场的和非现场的，现实的和虚拟的。培训应该是“大培训”，要努力做到主体多元，对象多元。宣传、教育、文化、广电、新闻出版等有关部门要通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等，广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救能力。培训对象既包括对政府工作人员的培训，也包括对群众的必要培训。演练本身是最好的培训，而演练必须在内容和形式上要不断创新。例如，桌面演练（游戏软件）要与实战演练相结合，专项演练相与综合演练相结合，必要时为满足特殊需要还可进行一些程序性演练、考核性演练、（对抗性）检验性演练等。

3.必须强化应急管理技术与装备

要以传统技术和装备为基础，改造、淘汰落后技术和装备，建立专业、科学、高效的数字化应急技术与装备体系。这对提高应急防范能力、处置能力、善后处理能力都具有不可替代的作用。反之，如果还是用盆子、水桶打水灭火，用锄头、铁锹刨土救人的原始做法，不可能取得理想的救援效果。

4.日常基础性管理办法还可借鉴一些发达地区城市管理中日趋成熟的网格化管理的经验

所谓网格化管理，即将管理对象按照一定的标准，划分成若干灵活的网格单元，对各网格单元的职能进行制度化规定，利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制，使各网格单元信息互通，资源共享，形成横向政府间分类管理、职责分工的应急职能衔接与协调配合机制。北京市东城区网格化城市管理系统自2004年10月24日系统投入运行，武汉市网格化城市管理系统2005年10月18日投入运行，上海市长宁区和卢湾区网格化城市管理系统自2006年1月1日正式投入运行以来，对城市管理问题的发现率、任务派遣准确率、问题处理率、结案率均大幅度提高，而各类费用却明显下降。城市管理由被动管理变为主动管理，由粗放管理变为精细管理，由传统管理变为信息化管理，由分散化管理变为综合性管理，由偏重管理变为监管并重。同样地，如果把突发事件的日常管理纳入比较成熟的城市网格化管理体系，可以预见，它将会取得巨大成效。

（五）全面发挥非政府力量的作用

从“管理”上升到“治理”，主体必然是多元的。治理突发事件的过程中非政府力量包括人大、党委、政协和公检法的能力，媒体的力量，以及广大公众的能力。深入研究并提高政府在调动非政府力量、利用媒体引导舆情、影响群众认知方面的能力，对突发事件治理也具有不可低估的作用。

执笔人：王河

【注释】

[1]本专题报告所称“突发事件”是指符合《中华人民共和国突发事件应对法》所界定的“突发事件”概念范畴、发生在甘肃省行政区划范围内的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。时间范围上，鉴于事物发展的相关性和连续性，以2010年为主并适度向前延伸；对象范围上，鉴于突发事件与群体性事件既相互区别又相互联系，向群体性事件适度延伸。

[2]《兰州晨报》，2010-03-08。

[3]《兰州晨报》，2010-04-28。

[4]《兰州晨报》，2010-08-11。

[5]《安全生产情况通报》，甘肃省安全委员会办公室，2010年5月10日。

[6]甘肃省卫生厅网站，2010-07-13。

[7]数据来源于有关部门调查和统计。

[8]甘肃省卫生厅网站，2010-07-13。