提高个税起征点对社会公平及经济效益的影响分析

提高个税起征点对社会公平及经济效益的影响分析

宋瑶^[1]

近年来，我国居民收入分配差距逐渐拉大是不争的事实。随着政府职能的转变，政府可用于影响收入分配的工具逐渐收缩在经济手段尤其是依托于法治而规范程度较高的税收手段上。而目前我国调节财富存量的税种(如不动产税、遗产与赠与税)是缺失的，这就更将调节收入分配差距的重任集中在个人所得税上。因此，我国税收体系中个人所得税在目前社会感受中的地位和作用，既有“众望所归”的必然性，又有囿于现阶段税制不全与环境缺陷的“过度期盼”因素，有时还夹杂着在怀疑、质疑政府作用取向上生成的对此持基本否定态度的极端观点。

近几年，个人所得税的政策调整备受社会各界关注。从工资薪金扣除额的提高，到利息所得税税率的下调，再到利息所得税的暂停征收，无不引来热议。讨论范围涉及个人所得税的方方面面，特别是关于所谓“起征点”即扣除额标准方面的看法，屡屡成为舆论热炒的对象。在这种情况下，对此问题作出冷静而深入的思考显得尤为必要。

一、个税改革的历史推进

中国个人所得税改革的既定目标，可以追溯到上世纪90年代中期。1996年3月17日第八届全国人大第四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中做出如下表述:“建立覆盖全部个人收入的分类和综合相结合的个人所得税制。”之后的“十五”规划、“十一五”规划和“十二五”规划中对这一说法都做出类似的描述。这一终极目标的追求，都有同样的特点:即将个人各种收入项目加总按综合税率计征、以家庭为征收单位、以年为征税时段。

在这十几年中，个税经历了多次改革。细数以往，1999年，个税法第四条第二款“储蓄存款利息”免征个人所得税项目删去，而开征了个人储蓄存款利息所得税;2002年个税收入实行中央与地方按比例分享;2006年起，将免征额从800元上调至1 600元;2007年6月进行第四次修正，第十二条修改为:“对储蓄存款利息所得开征、减征、停征个人所得税及其具体办法，由国务院规定”;根据2007年12月的决议，从2008年3月起将免征额提升至2 000元;2009年取消“双薪制”计税办法。

从调整方向上来看，工资薪金所得应缴个税成为调整的重头戏。尽管经过多次改革，个税征收过程中的种种问题仍然饱受诟病。比如，免征额低、按个人征收，让中低收入家庭叫苦不迭;而对高收入人群，个税监管存在盲区，让个税沦为一种“工资税”;工资薪金所得占个税收入比重偏高，工薪阶层成为缴纳个税的主体人群，使得“公平调节器”一度失灵。

此次改革，免征额从2 000元提至3 500元，算得上是近年来个税改革中力度较大的一次。但也有专家认为，此次修正离个税改革的终极目标还相距甚远。

有权威专家指出，我国的贫富两极分化正在不断扩大，但是工薪阶层收入总归是可见和有限的，如果个税“调节收入状况”的重点放在工薪阶层，几乎不可能达到开征的宗旨和目的。

二、个税改革的难点困境

实现综合与分类相结合的税制改革难度，主要体现在征管难度较大、征收成本较高、个人纳税意识尚不强等方面。

一是征管难度较大，指申报纳税条件不成熟，操作不可行，比如，年收入在12万元以上的个人需申报，但权威专家表示: 100个应申报人只有不到10个人在申报，10个申报者能准确申报的不会超过1个。二是征收成本较高，指大规模申报征纳需要大量的人力、复杂的流程以及较长的周期，从而造成收税成本增加。另外一个问题，在于当前税制的缺陷上，即综合和分类税制，尚未考虑到纳税人的实际生活负担，比如婚前与婚后的家庭支出的提高，大小城市间消费水平的差异、需要承担的赡养义务而产生的负担压力等。目前已婚和未婚的负担不同，但收入相同则税相同;大小城市消费水平不同，但收入相同则交税也一样多;需要赡养的人数不同，也会造成不同的生活负担，而我国个税征收时也不考虑这些。

专家指出，我国目前全国税收系统并未全部信息共享，不同地区、不同户籍，人口结构复杂，个税收入与社保系统不连通等很多原因使得我国目前还没有足够的条件实施综合税制。虽然个税改革一直在朝着这个方向努力，但是什么时候能达到还无法给出一个准确的时间表。

三、个税起征点提高对社会公平的影响分析

个人所得税是实现社会公平的重要手段。个人所得税是对高收入人群设置的征税税种，具有明显的倾向性。在我国现行的税种中，只有个人所得税规定了明确的广泛适用的起征点和免征额，达不到起征点的，不征税;超过起征点的，只对超出部分征税。起征点的确定以保证人民基本生活为标准，起征点的两次提高就是很好的例证，其目的在于保障人民的基本生活，税收不渗透于人民的基本生活费用。确定的结果就是根据人们的收入情况，把居民划分为两个群体:纳税人群体和非纳税人群体。超过起征点的属于纳税人群体，个人所得税的具体规定与之有关;低于起征点的属于非纳税人群体，个人所得税的规定与之无关。可见个人所得税是针对富人的税种，是与富人进行的利益分割。

个人所得税对工资薪金所得、个体工商户生产经营所得以及劳务报酬所得实行超额累进税率，具有自动稳定器的功能。对于进入纳税人群体的不同个体，个人所得税法对其进行再次细分，根据收入多少的不同，适用不同的税率，而且只对超出标准以上的部分适应高税率，保证相同的收入承担相同的税收负担，不同的收入承受不同的税收负担。几种收入分别适用不同的税率设置充分体现区别对待的原则。在现行的税制中，对个人的劳务报酬所得界定的标准有些偏低，这是由历史原因造成的，但是劳务报酬对于一次性收入极高的实行加成征收演变来的三级超额累进税率，对于那些劳务报酬偏高的成员，税收负担可以达到31.3%，占到收入的三分之一，基本上实现了对高收入部分的调控。

我国个人所得税实行分项分别计征，税源覆盖个人取得收入的各个项目，从不同角度、不同层面协调配合，多管齐下，实现个人所得税的调控功能。随着社会经济的向前发展，个人的收入项目不再是单纯的工资一项，而是来自不同的方面，包括工资收入、劳务报酬收入、稿酬收入、特许权使用费收入、财产租赁收入、财产转让收入、股息利息红利收入和偶然收入等，不同的收入在人们的生活中扮演的角色是不同的。比如，工资是常规收入，基本上用于解决家庭的基本生活开销，个人所得税在这一块收入上采取的是尽量退避的做法，减少对人们生活的影响;对于其他方面的收入，或是投资收益，或是滋生利息，对于生活的影响力都要弱化很多。实际生活中来自其他方面的收入呈上升趋势，而且越来越细化，数量也越来越大，这就决定了个人所得税的收入调节功能的充分发挥。个人所得税对于社会公平确实能够起到调节的作用。

在美国，富人是个人所得税缴纳的主体，政府个税的七成来自收入占前10%的富裕群体。而在中国，个税缴纳的最主要群体却是普通收入人群，这部分同时也是主要的消费群体。

如果说提高个税免征额从本质上是为了还富于民，并且让人们可以有更多的可支配收入用于消费的话，那么这个观点确实还存在某种缺陷。事实上，个税征收的最大问题其实不在于它到底是向谁多征或向谁少征，而在于征集方式的不公平。现在的这种个税征集方式更倾向于某种类型的工资税——广大的工薪阶层通过公司财务的强制代扣缴纳这笔税款，而其他高收入人群，比如私营业主、演艺明星和体育明星，却可以通过某些手段规避应该缴纳的税款。

对中国来说，如果人大重新审议这条草案的话，就需要把眼光放得更为长远一点。如何让富人缴纳更多的税，如何建立追踪与惩罚机制去让所有的人在缴纳个税面前完全平等，这些都需要重视。

个税改革只是一个契机。中国如果真的要转变为内需消费型社会的话，那么就需要在完善个税征收以外改革中国的其他税收制度。这其实也是此次税改最希望看到的结果——减少税赋。此外，中国的隐形税赋一直居高不下。与在日本或美国消费只要缴纳约合商品价格5%左右的消费税。不同的是，我们在消费的同时需要为增值税、消费税和营业税埋单。中国的此类流转税在整体税收中占45%左右，比占比重6%至7%的个税其实多得多。因此，这些隐形税赋也需要引起政策制定者的注意。

回顾一下我国的个税起征点的调整历程，可以看出，个税调整在促进社会公平上起着越来越重要的作用。参照西方国家个税征收与减免的案例，英国是世界上最早征收个人所得税的国家，其应纳税的收入包括工作收入、利息收入、股息收入和房租收入等。应减扣的项目包括基本税额减免、盲人税收减免和已婚夫妇税收减免等。美国个人所得税的税基非常宽，除了税法中明确规定的免税项目外，其余来源于各种渠道的收入均应计入个人所得，缴纳个人所得税。免税的收入包括州或地方政府的公债利息，各种赠礼、遗产，对因各种原因造成的人身伤残、疾病损害的赔偿费和保险费等。法国的个人所得税主要采用超额累进税率，边际税率较高，收入分配调节功能较强，是世界上个人税收负担较重的国家。2005年新个人所得税改革方案降低了税率标准，由原来的七级累进减至五级。纳税人抚养的家庭人口越多，免税额度越大。

个人所得税具有调节个人收入公平的功能，但由于其自身的一些不足难以完全实现对收入不均衡的调控。为了更好地控制个人收入分配上的差异，为了最大限度地实现社会公平，应当实行多项措施的协调配合，综合治理。可以进一步强化和细化个人所得税的管理，减少不适用的成分，增加与现实相配套的规定，使其调控功能进一步完善，发挥更大的调控作用;可以强化政府的转移性支出，通过财政补贴的方式对需要帮助的人群予以帮助，通过社会保障和社会救助方式给需要帮助的人群提供保障，即使不能让他们的生活和富有群体一致，也能让他们有良好的生活;可以建立全社会综合信息平台，全面了解社会生活的动态，适时出台经济政策手段，设立新的税种，规范工资制度，从税源以及市场经济的实际情况出发，统筹兼顾，达到既能保证国家的财政收入，又能调控社会分配不均衡，实现社会健康协调有序的发展。

综上所述，我们可以发现个人所得税可以在收入分配领域发挥一定的调控作用，是实现社会公平的手段之一。在现实经济生活中，应当重视这一手段，但又不能过分依赖，必须与其他收入调控手段相互配合，取长补短，才能真正发挥收入分配的调控功能，为实现社会公平发挥作用。

四、个税起征点提高的经济效应分析

第一，个税起征点提高对国家财政收入的影响。10多年来，随着我国经济的快速发展，职工工资收入有较大提高。在职工工资收入提高的同时，职工家庭生活消费支出也呈上升趋势。居民消费价格指数上涨迅速，加之近几年教育、住房、医疗等改革的深入，居民消费支出明显增长，超过了个人所得税法规定的每月2 000元的费用扣除标准，导致职工消费支出不能在税前完全扣除，税负有所加重。为解决社会反映比较突出的个人所得税工薪所得费用扣除额偏低，居民生计费用扣除不足的问题，有必要修改个人所得税法的规定，提高工薪所得的费用扣除标准。综合考虑以上因素，最终将个税的扣除标准定为3 500元。将扣除标准从现行的2 000元/月提高到3 500元/月，将会减少财政收入，但这是国家财政可以承受的。

第二，个税起征点提高对纳税人的影响。全国扣除标准统一，不能再利用各地扣除标准的差异进行税收筹划。新个人所得税法仅规定工资、薪金所得减除标准为3 500元，劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、财产租赁所得的减除费用依然是2 000元。所以，新个税扣除标准的提高只对工资薪金收入有影响，而对其他所得没有影响。因此，新扣除标准设定以后，中低收入者减税较多，高收入者减税较少。

第三，个税起征点提高对社会的影响。国家适时地提出了提高个税费用的扣除标准，意在抑制我国贫富差距的继续扩大，使低收入者看到国家的良苦用心，使他们看到国家对他们的关心，这样可以稳定低收入者的情绪，并激励他们为我国经济的发展而努力，从而可以使工人阶级按着国家期望的方向努力，促进社会向着健康的方向发展。

五、个税改革方案的具体设计建议

探讨个人所得税改革方案的具体设计，我们认为:我国个人所得税改革，不应仅仅停留在宽免额调整或“起征点”上调上，而应在综合改革上迈出实质性步伐。

仅仅调整宽免额对实现个人所得税调节收入分配目的意义不大，且会出现逆调节。这是因为:

首先，目前我国个人所得税实际征收中，低收入者已无税。按照我国个税改革前的个人所得税的规定，工薪所得费用扣除标准为2 000元/月，同时，个人按照国家规定缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等“三险一金”(一般应占职工月工薪收入的20%左右)均可在税前扣除，此外，个人取得的独生子女补贴、托儿补助费、离退休工资等都是免征个人所得税的。

其次，如果目前大幅提高费用扣除标准，受惠多的会是高收入者，中等收入者得益少。比如将扣除标准提高至3 000元/月，月薪为5 000元的纳税人税负只能减少100元/月，而月薪为1万元的纳税人税负减少200元/月，占二者收入的比例均为2%;将扣除标准提高至5 000元/月，月薪为5 000元的纳税人则不用交税，即税负减少175元/月，而月薪为1万元的纳税人税负减少500元/月，占二者收入的比例分别为3.5%和5%;将扣除标准提高至10 000元/月，月薪为5 000元的纳税人仍然只减少税负175元/月，而月薪为1万元的纳税人税负减少825元/月，占二者收入的比例分别为3.5%和8.3%。应当说，在这种情况下，扣除额提得越高，对高收入者是越有利的。这些有纳税能力的人本应上缴进入国库的资金，原来是转而增强财政再分配去扶助低收入阶层的，减少这种再分配功能只会与个人所得税设计的合理取向南辕北辙。

因此，我们认为可考虑的具体改革建议如下:

第一，合理确定纳税对象和征税范围。纳税人包括中国居民或有来源于中国境内所得的外国人。征税范围:中国居民所有境内外货币和非货币所得;外国人:来源于境内的货币和非货币性所得。其中，农民的农业生产收入免税。对农民农业生产收入免税，是基于以下三点考虑:农民收入低，属于弱势群体;农业收入的成本不易核算;农民数量众多，农业收入多以现金形式获取，不易监管。

第二，除资本利得外，所有应税收入纳入综合范围，统一计征，以体现量能负担原则。

第三，实行有差别的宽免额制度，即在基本宽免额基础上，按照个人具体支出情况，实行常规化调整。目前可纳入动态的常规调整的因素包括:个人家庭赡养情况、大病医疗支出、消费信贷利息支出。这可以保证低收入者的上线或中等偏下收入者的下线以下的社会成员免交个人所得税，而其他人员均纳税，保证宽税基原则的实现。

第四，综合所得部分适用5～6档超额累进税率。该税率结构比较简单且既简化征管，又有利于保证税率的有效性。同时，低收入者纳税但税负很轻，满足既培养纳税人纳税意识又不对其构成较重负担的要求;中等收入者税负较轻，不伤及中等收入者的工作与消费积极性，有利于对中等收入阶层的培养和促进中产阶级的形成;高收入者名义税负比照原工薪所得的9级超额累进税率，总体上也是降低的，但考虑到实际生活中，高收入阶层的薪酬外收入占其总收入的比重明显高于中、低收入阶层，而原来这些收入基本得不到“超额累进”的调节，且很容易偷逃税收，在新个人所得税的“综合”部分覆盖下，这些收入将一并纳入较高边际税率的征收范围，实际的结果，必定是这些人的实际税负上升。这能够更好体现量能纳税、多得多缴税的原则，也将大大消除原先存在的“逆调节”因素，强化调减收入差距的再分配。

第五，征管上以年为时间纳税单位，实行源头扣缴与自行申报相结合，年终汇算清缴，多退少补。工资薪金、劳务报酬、稿酬、利息、股息、红利等各项所得，实行源头扣缴，其他所得由纳税人自行申报。次年第一季度结束前，所有纳税人自行申报，根据已缴纳和应缴纳情况，补税或退税。源头扣缴旨在防止税收流失，同时保证税款均匀入库。自行申报旨在培养纳税人纳税意识并辅助源头扣税、减少税收流失。

【注释】

[1]宋瑶，上海师范大学商学院2008级经济学专业学生。