上海城市业主委员会自主治理

上海城市业主委员会自主治理

解秋婉^[1]

本文基于对上海城市居民住宅社区自主治理现状的关注进行个案调研，尝试探求当前上海不同类型的居民住宅小区自主治理差异之原因。

对于“自主治理”一词学界没有确切的定义，俞可平先生在其著作《治理与善治》中较系统地整理了西方学者对“治理”一词的解释与定义，并与“统治”这一概念进行比较，强调了治理的过程中需要权威，而这一权威的来源并不一定是传统意义上认为的政府机关;治理的过程中，权力运行的向度与自上而下的“统治”不同，它是一个“上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”。在上述对“治理”概念进行理解的基础上，笔者认为，所谓的“自主治理”是“治理”的从属概念，治理的过程须强调权威的来源是来自被治理对象本身，因而权力运行的向度是上下互动的。

一、自主治理框架下的研究途径和分析方法

笔者阅读了大量对这一领域问题进行研究的文献，从中提炼出相关学科已存在的对城市业主委员会自主治理进行解释的理论和论证模型，主要包括:自主治理理论和、“国家-结构-能动”的分析模型。文章的最终形成基于对既有文献的研究以及社会调查得到的案例，调查方法包括深入访谈、数据统计、文件收集、信件交流等。

最后通过对所收集资料的整理，笔者发现社区结构和集体行动间的关系以及国家角色与集体行动间的关系对社区自主治理都会产生影响，于是决定使用“国家-结构-能动”的研究策略。

二、个案汇总与综述

1.调查结果综述

在被调查的四个小区中，A小区由于居民和业主多为外籍人士，小区治理情况良好，鲜有冲突，笔者猜测类似此例的小区在上海这个国际化城市存在一定的比例，而学术界少有关注。B、C、D三个小区同属一个街道，B、C两座小区毗邻，属同一居委会的责任范畴。这三个小区同为上海市中、低收入群体所居住的小区的典型，可以说在上海市，这样的小区所占的比例是相当可观的。因此，这四则个案代表了两类较典型的上海城市社区:涉外型社区和中、低收入群体所居住的社区。其中，产生维权事件和自治风波的B、D两个小区为本文重点调查和分析对象。

A小区坐落在上海市一个以涉外高标准住宅区为主的国际化社区内，小区的业主主要为港澳台地区人士和外籍人士。小区内，物业公司同业主委员会互相配合着管理小区内部事务。小区成立至今没有发生过一起业主集体与物业公司对抗的冲突性事件。在该小区内，业委会的职能体现在需要决定重大事项时组织召开业主大会。可以说该小区的自主治理模式是一种较理想的模式。然而，由于该小区内相当比例的业主经常不在沪，因此该小区有一大特征即住房出租率高，而租住户多数也为非中国大陆人士。

B小区建成于1998年，由七幢高层组成，为纯商品房小区。B小区的业主委员会于2005年7月正式开始运作，根据笔者对B小区业委会主任的访谈得知业委会成立后为业主维权办过不少实事，不乏成功的维权案例，业委会主任也热衷于为小区业主尽可能地争取公共利益。本文将其定义为业委会主导的自主治理模式的典型小区，属于业委会自主治理较成功的小区。

C小区建成于1992年，自1993年起开始有居民陆续搬入。该小区是为配合上海市西区两项市政工程所涉及的居民动迁而建的“动迁房”。根据该小区居委会主任介绍，至今为止，该小区依然有28.6%的居民没有随房改而购买下房屋产权。而该小区的业委会也是于2008年刚刚成立的。同时，该小区有一个特点即老年人比例高，占到40%，但小区内鲜有因治理不当而产生的冲突，居民与居委会、居民与居民之间的关系和睦。因此其自主治理模式可看成是居委会主导的治理模式，业委会的自主治理尚未介入。

D小区建成于1994年，该小区的开发商在动迁房落实以后继续建造楼房，因此另有一部分房屋是商品房。该小区的业主同物业公司的矛盾长期存在，主要原因是小区成立后业主缴纳的维修基金去向不明，最初物业公司承诺十年一次小区大规模修整根本没有实现。至今该小区的物业公司服务质量低下，小区环境糟糕，绿化大面积被破坏，汽车随处停放，D小区还是这一地区唯一一个没有安装楼宇防盗门的小区，以至于前两年还发生过两起入户抢劫杀人的恶性刑事案件。然而愿意为小区维权出力的业主却是凤毛麟角。笔者对D小区的调查重点在2008年3月开始的业委会筹建与选举，其间有小区内的积极维权人士对业委会的筹建程序和业委会候选人质疑，然而一年时间过去了，业委会至今没有一点作为。可以说，该小区的自主治理较失败，是无主导主体的一类治理模式。

2.维权案例详述D小区的维权案例

根据调查笔者获悉，该小区从1994年建成以来一直没有产生过业主委员会这一机构。1998年，有几十位较积极的业主提出要筹建业委会，当时是由物业公司帮忙筹建了业委会，但委员们从未参与过小区的公共治理。2008年春节后，居委会开始在小区内动员成立新的业主委员会，表面上看，一切筹备工作都根据《物业管理条例》和上海市政府颁发的相关文件(《上海市住宅物业管理规定》、《关于实施〈上海市住宅物业管理规定〉的若干规定》等)中的程序来执行。然而在3月中旬业委会候选人名单公示不久，所在的宣传栏上即贴出了大篇幅的《业委会候选人综合访谈纪要》，内容为小区积极人士周先生对业委会候选人的访谈内容汇总，该张贴文件上留下了访谈者的联系方式。以下是所张贴内容的“纪要说明”:

(1) 3月2日居委党总支公布本小区业委会6位候选人的联系电话。

(2) 3月3日～3月13日本人利用业余时间先后约见5名业委会候选人进行单独访谈，另一候选人曾经三次电话相邀，但因种种原因最终未能安排时间面谈。各位被访候选人都对业主权益的保护、业委会职责的定位、物业管理现状的看法等相关问题表达了自己的观点。访谈记录表明，各位候选人的立场存在着相当大的差别，且部分候选人表示不愿意将自己的观点公告更多的业主知晓。

(3) 3月18日整理后的访谈记录交居委会吴书记过目;3月19日本人与吴书记就访谈纪要交换意见。吴书记表示将在3月22日召集候选人会议，敦请各位候选人尽快向全体业主公开表态，但不保证候选人愿意公开表态。如今两周时间过去了，居委会及候选人均保持沉默，没有公开表态。

(4)未来的业委会成员将代表全体业主行使小区的物业管理职权，他们的观点立场所影响的将不仅仅是其一家一户的私人利益。在对候选人的基本观点和立场都不清楚的情况下，业主怎么能知道应该选择哪些候选人委以重托?在一次真正民主的业委会成员选举中，毫无疑问，首先应当保障的是广大业主的知情权。由于居委会及候选人的沉默，本人不得不自己将相关的访谈记录进行汇总整理后在此公布于众。同时，为尊重部分候选人的个人意愿，这里公布的访谈纪要在隐去姓名的前提下分类罗列被访候选人的各种观点，以免泄露相关候选人的具体观点和立场。敬请广大业主及各位被访候选人谅解。

(5)由于部分候选人明确表示愿意将他们的观点告知更多业主知晓，本人可以向有兴趣的业主提供他们的详细访谈记录。

从“纪要说明”中我们看到周先生对业委会筹备选举的最大困惑在于广大业主的知情权没有得到保障。而通过访谈内容，我们更可以从中看到这场筹备和选举工作背后存在的问题:业委会筹备的程序性弱导致部分候选人不符合参选要求;作为指导部门的居委会对此事介入甚少，没有做到在业委会成立前系统地协调社区内各个主体的本职工作。

直到2009年3月，近一年过去了，笔者对D小区最近一次业委会情况的了解显示该小区物业公司同业主间经年累月存在的矛盾依旧在深化，小区物业糟糕的状况也始终没有改善，而成立了近一年的业委会却没有任何作为。

可以说，D小区的业主自治是失败的，其自治主体业委会是在居委会不依照规则进行指导的情况下产生的，由于业主自治机构本身不符合标准，从而造成了已经成立的业委会不能履行职能;同样由于居委会对相关规范文件的宣传不到位，导致小区内业主对自身的权利义务、业委会的权利义务了解甚少。从而，如周先生这样个别掌握信息资源较多的业主不能得到广大业主的响应。可以说，公开透明的信息沟通机制不能形成，是D小区自治失败的重要原因。

3.小结

上述四则个案对本文的意义在于: A小区可以独立地代表上海市涉外小区的运作状况，而过往的研究对这一群体鲜有关注。本文将这一案例写入的目的是为了塑造一个理想的自主治理小区。B小区是四个小区中有着最多维权事件的小区，维权结果大多是成功的，而在所有维权事件中，业委会起到了相当大的作用，因此该小区的业委会自主治理可以说是进入了一个较成熟的阶段。C小区虽然成立业委会不久，也很少出现业主自主维权的现象，但这类老年人所占比例较高的小区在老龄化趋势明显的上海市具有一定比例，也是不可忽视的一个群体，属于传统的居委会主导自主治理的小区。D小区产权结构较复杂，业主与物业公司长期存在矛盾却没有一方出面解决，而业委会成立迟也不作为，可以作为小区自治失败的典型。

本文调查的对象中，出现了业主与其他治理主体间矛盾的小区主要是D。该小区的维权事件主要由业主自发而起，维权的对象则是业委会、居委会、物业公司，甚至有关的政府部门。

D小区虽然成立了业委会，然而委员们作为候选人时就无法正确认识到其应有的价值立场，还是停留在行政系统主导的认识层面，没有与小区的广大业主达成利益一致，其产生的过程没有做到公开透明，至今为止业委会都没有公开的办公场所，应公示的规范性文件更是从未出现过，可见D小区自组织的制度是不存在的。

三、对业主自主治理的进一步思考:国家-结构-能动

1.结构和行动间的关系对业主自治的影响

在本文的案例中，B小区和C小区同属一个街道下的同一个居委会，小区的自主治理主体却不尽相同，两者有一个共同点，即:两个小区的居民都处于平稳安定的生活状态中，小区自治情况良好，鲜有冲突。但为何同属一个居委会且毗邻的B、C两个小区却体现出迥然不同的自治风格呢?调查得来的数据资料显示出两者最大的差异在于小区各类结构的不同。因此本文从结构主义视角对B小区和C小区进行比较，试图找到小区内的各类结构对业主集体行动造成影响的理据。

表1　各类结构对业主集体行动造成影响

表1显示，笔者认为可能对小区内业主自治状况产生影响的结构因素包括所有权结构、租住比、住户年龄结构以及住户文化层次。选择这些因素作为研究结构对社区自主治理可能产生影响的标准的理由在于:首先，住房体制改革带来住房商品化的演变是造成业主维权运动兴起的最主要原因，房屋是否私有是业主对住房质量和小区物业服务质量关心与否的最大前提，因此房屋的所有权结构对社区自治的主观影响极大。

其次，住户的年龄会影响到住户作为个体参与小区事务的积极性、参与小区活动的类型、对小区关注的方面、与邻里间的关系等。一般看来，年轻人的维权意识较强，而老年人的维权意识较弱;城市社区的年龄结构若偏年轻化，则该社区可能组成熟人社会的概率较低，也就是说，社区内的团结程度较低——因为年轻人参与工作和参与社区以外的社会活动是社会生活的重心;而老年人则以参与住宅社区内活动为主，人际交往和社会活动多在社区内部，因此老龄化的社区内人员交往较频繁，社区成员相熟度较高。

最后，住户的文化层次直接影响到社区共同体内自主治理机制的形成。一般来说，文化层次较高者更容易关注自身权益在方方面面的体现，容易察觉到权益受损的方面，从而促进维权的积极性，即维权意识较强;此外，文化层次较高者还具备较高的组织动员能力，能使用丰富的策略，总而言之即住户文化层次较高的小区形成有效自组织的资源丰富。

2.国家和行动间的关系对业主自治的影响

在既有文献里我们可以看到业主维权机制生成逻辑最初建立在对“当前的业主自治的城市社区是由传统城市社区单位管理的基础上转变而来的”这一认识之上，也就是说住房体制改革前的传统单位制管理模式对于当前的业主自治还存在相当的影响。

受这一传统社区治理模式的影响，在住房体制改革已在制度层面完成的今天，需要各社区主体明确各自在商品房时代的角色定位时产生了困惑。笔者基于经济人假设经验性地认为，这一困惑来自传统城市社区模式下各个社区治理主体间的利益关系和人脉关系。

从本文的案例中可以看到，D小区的业委会候选人在接受访谈时表示“服从组织安排”，就是没有认识到自身所代表的群体与政府部门、准政府部门(居委会)和物业公司之间的关系的改变，没有意识到业委会真正的性质及其定位。张静将业主委员会视为出现的新公共组织，认为其在社会变迁中意义重大，它“代表居民，试图通过竞聘选举权、参与对管理(市场)资源、劳务供给等有价商品，即价值的分配”。

3.国家-结构-能动的综合视角

通过以上结合案例的论述，我们看到自主性国家和小区的结构共同影响着业主自治和维权的结果。所以，在一个社区中用“自主治理”的方式可以经由确定来自基层的治理主体、通过全体社区成员建立制度来弥补集体行动中可能出现的不足。在本文论述的情况看来，从结构主义看到的是社区本身的内部条件决定了社区对自治主体的选择;而通过“自主性国家”看到的是这种自治模式背后的制度性因素;“行动者途径”，则是具体分析问题和建立维权机制时需要使用的工具。这三者应当结合起来，因为它们可以揭示和解释的是不同侧面的小区自治模式之内涵。只有将三者影响下产生的因素彼此建构，才能较完整地描述出一个真实的社区，其自主治理情况。

四、结语:业委会自主治理可取的发展路径

通过上文的一系列论述以后，或许我们还可以窥看到一些解决思路之端倪:将国家方面的影响(此处已不单单包含了政策作用，还包括具体政府的行政手段和策略对小区的自治和维权产生的影响)与小区业主的行动特点结合，业委会在中间似乎可以起到一个“桥梁”的作用。

中国式的社区自主治理模式不同于A小区:各主体对自身角色定位较清晰的西方式民主自治管理模式，却应走由D小区的无自治主导者模式向C小区的居委会主导自治模式过渡，再从C小区向B小区的业委会主导自治模式过渡的发展路径。而这一猜测是否合理，则需要更全面、更科学的调查和论证，本文不对这一问题进行专述。

参考文献

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【注释】

[1]解秋婉，上海师范大学法政学院2006级行政管理专业学生。