民办养老机构存在的问题及对策思考

民办养老机构存在的问题及对策思考
——基于四所养老院的调查报告

陈翀^[1]

2011年第六次人口普查显示中国老年人数量已达1.85亿，占总人口的13.7%，眼下正以每年800万至900万的速度增长。我国已成为世界上老年人口最多的国家，且老龄化步伐在不断加快。据中国老龄产业高峰论坛预测，到2040年，中国将有3.9亿老人，同时老年人口呈高龄化趋势。预计到2050年，65岁以上老年人口占总人口比例近1/4，80岁以上老人将超过1亿(中国统计局2011)。

一、调查背景:民办养老机构研究的意义

我国是在经济不发达的情况下迎来了人口的老龄化，从上世纪七八十年代人口红利对经济的促进，到近年来不断增长的人口压力，我们所面临的人口老龄化挑战要比其他国家和地区严峻和复杂。首先，我国现处于经济快速发展阶段，但经济总量的飞速增长还没有完全惠及广大人民，城乡居民的经济状况仍处于中等偏下水平。其次，由于我国人口基数大，医疗水平有待提高，老年人口飞速增长，使社会在一定时间内难以迅速得出合理安排老年人口生活的对策。再次，与老龄化同时发生的还有独生子女一代的增多，计划生育政策和业已形成的生育观与家庭养老间存在矛盾，而家庭核心化使家庭的赡养功能弱化，加之社会竞争的压力，家庭在养老方面发挥的作用已大打折扣。另外，随着产业结构调整的不断推进，服务业等第三产业的快速发展，我国城镇化水平迅速提高。这一方面是我国经济、社会发展的成果，另一方面也带来了城镇养老的难题。最后，社会养老的三个层次(家庭养老、社区养老、养老机构养老)间还没有建立有效的联系，没有形成互补的关系。社会老年福利缺失，服务水平有限、普及率低等问题都使养老面对很大压力。这些因素都加深了我国老年人口增长与社会养老服务不足间的矛盾。

二、我国养老机构优势分析

我国养老问题的出现与经济改革、社会转型而导致的政府单位职能弱化有关，而经济体制的转变使市场的功能不断加强，人们生活的方方面面都与市场有了不可割裂的关系。因此，我国政府提出了社会化养老服务，即以政府为主导，政府、社会组织、企事业单位、个人等共同参与的一种老年照料模式。养老机构正是在市场经济下应运而生的产物，它是社会化养老服务事业的重要载体。作为服务业的一大代表，养老机构的发展与现代人生活节奏快、生活质量要求高等特征十分贴合。而全面考虑我国人口老龄化现象，若能运用合理方式进行引导、调整，以积极的方式思考，老龄化同时也能为经济带来发展的机遇。当前已经开始发展的“夕阳产业”正是很好的体现，老年服务、老年用品等都将为社会经济带来大量的就业岗位和投资方向。因此考量三种主要的养老方式，机构养老在现阶段及今后都存在很大优势:

(1)养老机构以老年服务为业务内容，能够为老年人提供专业、周到、细致的服务。这既符合现代人生活的需要，又能更好地满足老年人的身体需要。养老机构提供的是一种集中供养的养老方式，在老人家庭、空巢家庭日益增多的今天，精神需求对老年人的生活十分重要。与同龄人共同生活能够为老年人提供情感交流、相互倾诉的机会，对老年人的身心健康很有帮助。同时还可以避免因生活习惯等问题而引发老人与子女的冲突。

(2)养老机构服务的方便性、可选择性能够很好地解决各类老年人口的养老问题，而不受职业、社会地位等因素的影响。它提供了充分的选择机会，多层次的服务类型能够满足不同情况老人的需求。

(3)与社区养老相比，机构养老能更好地照顾到老人的健康问题。由于大多数老人都不同程度上患有各种疾病，而社区只能提供最基本的护理，难以满足老年人的医疗需求。近年来经常发生老人去世，子女却无人知晓的悲剧，这其中的重要原因皆是老年人的医疗护理不足。

(4)与居家养老相比，老年人在养老机构能够感到更大的存在感、价值感，减少老人因经济能力弱化而导致其存在“家庭负担”心理包袱。

(5)随着人们意识和观念的转变，相当一部分老人已经能够接受进入养老院的养老方式。

(6)我国养老机构需求量大:①老龄化速度快，老年人口加速增长;②老龄化与人口增长率急降同时发生，造成高抚养系数的现状;③公民社会、社区组织等尚未建立;④城市生活节奏快、人口流动性大、独生子女等原因造成家庭养老功能大大弱化;⑤人们养老观念开始转变，具有相应经济能力的老人愿意进入养老机构养老。

因此，我利用课余时间对上海市和洛阳市的几所养老机构进行了一些调查，希望能够真实、客观地感受当下养老机构的状况和老年人的生活。我国养老机构可分为:公办养老机构和民办养老机构。而公办养老机构中可以分为:社会福利型和社会救济型，它们都属于非营利性质。民办养老机构可分为:营利性质和非营利性质。据此我选择了这几类养老机构，包括:公办养老机构、民办非营利养老机构和民办营利养老机构。

三、目前养老机构经营状况:基于本人的实地调查

本人主要了解了各养老机构的以下方面，包括:经营性质，服务和收费层次，老年人整体状况(健康、经济、家庭、满意度等)，服务护理人员水平，优惠政策的落实情况，人员培训情况和机构的运营状况等。

1.公办福利性养老院

奉贤福利院是位于上海市奉贤区的一所由区政府开办的养老机构。它的性质是一家全民事业单位，是典型的公办社会福利型养老机构。它位于近郊地区，创建于1997年，面积约1 600平方米，是市一级的福利院。内有床位300左右，属于中等偏大型的养老机构。入住率方面，基本处于满员的状态，各层次房间均已住满。据该院负责人介绍，入住老人要经过一定的选择，疾病较严重者已经不再接收。入住者方面，基本能自理与需照顾者各占一部分。收费方面分为，两人间: 650元/人/月，四人间: 490元/人/月，八人间: 379元/人/月;同时根据护理需求的不同，从一级护理到专护，费用从480元到800元不等。护理人员方面，以中年女性为主，都经过专业的护理培训和职称考试，通过培训和考试后才能取得上岗证。同时上岗证分为不同等级，每一等级负责不同的工作。由于加入了行业协会，护理人员的培训是免费的。同时，该养老院内设有医疗机构，能够为老人提供基本的医疗服务。这是与其他几家养老院很大的不同点。资金和经营状况方面，公办养老机构的资金由政府实行差额补贴，根据经营所得补出不足部分。工作人员的工资由财政拨付，较有保障。

2.民办营利性养老院

安乐养老院是洛阳市一所民办营利性养老院，有床位240左右，约170人入住。收费上，根据住宿条件分为950元、1 200元和1 500元不等;根据身体状况，护理费用另外收取。从护理人员看，多为零散的社会人员，非专业者居多。环境较好，娱乐健身设施较齐全。从入住者看，多为有退休金或家庭经济状况较好但子女没有时间照顾者。优惠政策上，每个床位有约30元的补贴，水电费等按家庭价格收取。但人员培训方面仍基本空白。

3.民办非营利养老院

常青公寓养老院位于洛阳市涧西区的。它是一所民办非营利性养老机构，是由几个失业人员在约5年前共同创办的。养老院面积约500平方米，有180个左右床位，属于中等偏小型。据参与养老院筹建、创办的负责人介绍，当时开办养老院着实费了一番功夫:到民政局、商业局、土地规划局等部门办理了很多手续，经过了大约半年的时间。由于缺乏资金，房屋的建设他们都亲自参与，以尽量减少费用。现入住率大约在45%左右，很多时候要靠打广告、做宣传的方式来吸引关注。从入住者看，老人以半自理为主，大部分患有不同程度的慢性病，需要日常的医疗护理。收费上，完全能够自理的、80岁以下的为每月650元，80岁以上为700元;半自理为每月780～850元;完全不能自理的分为三种情况:患有慢性病的为每月850～950元，卧床不起、神志不清的为每月950～1200元，需单人护理的为每月2000元以上。在护理人员方面，护理人员多为四五十岁的中年下岗女性，不具备专业的护理技能，只进行了简单的培训。同时，负责人也表达了她的无奈:社会上对护理人员的认同度低、护理人员社会地位低是很多年轻的文化程度高的就业者不愿意从事老年护理工作的主要原因。养老院为了吸纳更多的护理人员，曾上门宣传，希望有更多的人愿意来到养老机构工作，但收效甚微。从经营状况看，该养老院基本维持在保证工作人员基本工资的情况下不赢不亏的状态，而工作人员的工资是相当低的。政府政策落实方面，在水电费、煤气费和税收方面的扶持政策基本落实，而对护理服务人员的免费技能培训机会却没有落实。而这些，在我看来确是对养老机构发展最为关键的。

4.民办营利性公寓养老院

有一家上海市民办、较高档的公寓型养老机构，它位于较偏僻的郊区地带，面积约3 000平方米，有床位400左右，是一所较大型的养老机构。环境好、设施齐全，但入住率却并不尽如人意，基本维持在130人左右。工作人员介绍，由于缺乏财政支持，几乎完全靠缴费维持，加上养老院建立时间不久，投入成本较大，所以费用高于公办机构，这是入住率不高的主要原因。

四、调查思考:民办养老机构的问题

1.公办养老机构与民办养老机构间的差异

通过对养老机构的调查了解，实际感受一些养老院的环境及了解老年人状况，对公办养老机构与民办机构进行比较，可以发现在诸多方面存在比较明显的差异:

(1)最直观的收费上，公办机构明显低于民办机构。调查中的上海市公办养老院每月收费在699元左右，而洛阳市的一般性民办机构每月收费在900元左右，层次更高的民办机构则都在1 000元以上。而上海与洛阳无论在经济水平、生活成本上都无法相提并论，但洛阳市的普通民办养老院的费用却高于上海市公办养老院，不得不说这是公办养老机构与民办养老机构间的一个显著差异。

(2)入住率上，公办养老机构大多达到90%以上，而民办机构却一般维持在40%左右，一些更高档的养老院甚至更低。

(3)服务人员资质上，公办机构人员一般有定期的培训和考核，具有一定的技能;而民办养老机构则多为经过简单培训、不具备专业护理资格的再就业人员。同时，公办机构更能吸引就业者。

(4)资金来源上，公办机构来自服务收费和政府拨款两方面，一般经营状况较好，较少出现收不抵支的亏损状况。工作人员收入由国家给付，较有保障。而民办机构则基本属于自负盈亏，依靠收费维持运营，因而容易陷入两难的境地:收费高，接受度低，入住率低;收费低，收入常常难以维持运转，人员工作难以保障。

(5)社会认可度上，多数居民更认可公办养老机构，认为政府经营更有安全感。我想，这是我国社会长期形成的、经济体制等因素影响下的一种普遍心理。

这些因素最终造成了我国公办养老机构供不应求，民办机构资源闲置的现状。与老有所养、社会养老的初衷相悖，反映了我国社会化养老服务体系中的一些问题:公办养老机构与民办养老机构存在事实上的诸多不平等，民办养老机构的优惠政策无法落实。作为我国养老体系的重要一环，机构养老的作用没有充分发挥。其实早在2000年，国务院办公厅19号文件转发了民政部、国家计委、国家经贸委、教育部、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、外经贸部、卫生部、税务总局《关于加快实现社会福利社会化的意见》中就有了对民办养老机构在用地、税收、医疗等方面的优惠政策，并在2001年民政部、税务总局的《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》中提出了对民办养老机构的扶持。而多年来民办养老机构的境况却没有发生大的转变，仍处于低成本运营、人力资本、服务质量不足的状态。这使民办机构陷入了“低收入—低产出—低投资—低质量—低认可度”的恶性循环。

2.造成民办养老机构存在问题的原因分析

(1)政府对养老机构的定位不清晰。养老机构是实现老年人福利最大化普及、实现社会再分配的重要方式。建立、发展养老机构的最终目的是使有需要的老年人能老有所养，保障其老年生活的安定，进一步使老年群体能共享社会发展的成果。因此对无论公办养老机构还是民办养老机构，政府都应以使其功能发挥至最佳为导向，而非与其利益关系。执行中政策走样、缩水情况普遍存在，致使中央的好政策无法惠及到各地的民办养老机构。税收、土地、融资等方面的困难使民办养老机构举步维艰。

(2)政策偏好依然存在。作为政府下设、直接管理的单位，公办养老机构与政府有着不可分割的关联，同时也是政府的一种形象代表，自然得到政策等各方面的优惠。正因如此，出现了太原市斥资4 420万建造豪华三星级老年公寓的惊人现象，而234张床位却仅有6人入住。

(3)管理层次低，没有较统一的法律法规，养老机构多由各地方政府制定规章进行管理，而各地财政实力悬殊，致使层次不统一，缺乏监督等问题出现。严重影响了民办养老机构的生存环境。

(4)政府政策在相当程度上会引导民众的选择，我国普遍推崇政府的文化心理也使民办养老机构的认可度低。

五、思考:完善我国民办养老机构的对策

民办福利组织是我国社会福利化的体现，是我国社会福利建设的重要力量。民办养老机构在功能、作用、惠及程度和最终结果上都是公益性的，这与其是否营利无关。我国社会福利已从补缺型向适度普惠型转变，公办机构已难以满足养老的需要，推进民办养老机构十分必要。因此，我们应纠正以往观念，摆正对民办养老机构的态度，以社会公平和福利服务均等化、可及化为目标，落实并加大对民办养老机构的辅助，以完善我国老年人福利体系。对此，我得出以下结论:

(1)制定统一、明确的民办养老机构管理办法，以在政策上为执行提供依据。防止各地扭曲、变相解释政策等情况的出现。

(2)政府理顺民办与公办的关系，做好引导、扶持和监督工作，以使公办养老机构与民办养老机构间形成优势互补的良好关系。对各养老机构都要严格审查，确保准入资质的核实，同时建立服务评价体系，变群众为主动选择者，以促使养老机构的自我完善。

(3)对民办机构护理服务人员的专业培训政策要落到实处。服务质量是养老机构生存发展的关键，尤其对于民办养老机构当下的生存状况和社会认可度来说，唯有提高服务质量，才能取得长远的发展。因此，政策应以其引导、督促作用带动职业培训，建立一支专业、周到的老年服务力量。

(4)在资金、政策等方面鼓励支持民办养老机构发展多层次、创新性的老年服务。有特色、个性化的服务是我国建立满足不同人群需求的老年服务体系的关键，也是民办养老机构发展的一大法宝。针对不同的人群提供多样化的服务，可以更好地提高老年福利的可及率，同时也是民办机构与公办机构优势互补的重要方面。政府可以在税收上对不断创新的民办养老机构予以奖励，带动民办养老机构不断产生新的动力。

(5)作为影响民众偏好和选择的国家政策，应在舆论、思想上对民办养老机构起到一定的宣传带动作用，以增强民办养老院的接受度，为民办养老机构创造更有利的发展环境。

作为在经济上、社会地位上被逐渐边缘化的群体，老年人的身心健康应受到全社会更广泛的关注，保证老年人的生活需求、医疗需求和精神满足是社会养老服务的共同目标，也是国家稳定、社会文明进步的体现。在老龄化不断加快，老年服务需求巨大的当下，政府提出的“积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种形式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业”的养老方式符合如今的社会经济情况，而民办养老机构正顺应了老龄化的社会趋势，在服务形式上满足不同人群的需求;使更多老年人在公办机构为主导、由于诸多因素不能完全满足养老需求的情况下能够获得需要的照顾。而提高养老服务的质量、平衡供需，单靠公办养老机构是很难实现的。因此扶持发展民办养老机构是经济和社会发展的必然选择，是提高养老服务可及率的重要手段。这次调查最直观的感受是:民办养老机构希望能够得到更多的认可，希望能够通过努力不断发展。所以，政府在今后需在帮扶民办养老机构方面做更多的努力，民办机构自身也应不断完善提高。随着各项政策更加细化、资金更加到位，民办养老机构一定能迎来更好的发展，我国社会化养老服务体系一定会更加完善。

【注释】

[1]陈翀，上海师范大学法政学院2010级劳动与社会保障专业学生。