中国城市发展的基本要素

人口、空间和产业是城市化最基本的三个要素，快速城市化发展带来的城市空间结构的深刻变化也对住房保障产生巨大影响。下面分别从这三方面进行分析，有利于从更深层次理解保障性住房建设的城市发展背景。

（1）人口的城市化集聚和郊区化扩散趋势

从城市化的过程来看，构成城市人口的社会成员，主要包括两部分：一部分是由非城市人口变为城市人口；二是城市内部人口的历史继承与自然增减。城市化人口要素，就是通过这两部分人的集聚或者抑制得以实现。20世纪90年代后期和21世纪初期，我国进入了城市化的高速发展时期。2000年以后，仅6～7年的时间里，我国城市人口从1999年的占总人口34.78％的比例一下子跃升到2006年的43.9％，净增将近10个百分点。⁽⁷⁾正是以这样的速度发展，在我国“十二五”开始的时候，即2011年，中国历史上第一次出现城市人口超过农村人口，城市化水平超过50％。其实，如果不是按照户籍人口计算，而是按照城市里劳动和生活的实际人口，自2002年起城市实际人口就已经超过了农村实际人口的总和。以南京为例，市域，尤其是市区规模一直处于逐渐扩大的过程中；从管辖的人口数量来看，市域和市区的人口数量增长很快，特别是1995年到2002年市区的人口数量增长了近一倍，反映出城市吸引力和集聚效应的增强，城区面积的扩大也主要是因为城区人口的增加。中国从一个具有几千年农业文明历史的农民大国，进入城市社会为主的新成长阶段，这种变化不是简单的一个城镇人口百分比的变化，意味着人们生活方式、生产方式、职业结构、消费行为以及价值观念都会随之发生及其深刻的变化。⁽⁸⁾

在工业化和城市化的带动下，中国大城市已明显地出现郊区化现象。大力建设产业园区和旧城“退二进三”的用地调整策略推动工业的郊区化，加速城市化的发展战略带动了城市规模的快速扩张，在土地有偿制度以及住房取消福利制度的相关政策共同作用下进一步推动了人口和部分商业的郊区化，而服务业、办公业和金融保险等第三产业仍处于绝对集中阶段。在中国，相对于以旧城为核心的中心区而言，人口呈向外扩散之势，但其扩散仍是一种“集聚型”的扩散。⁽⁹⁾限于经济水平，区域交通条件只能有限改善，而旧城及其外缘丰富的公共设施、充足的就业岗位更滞缓了人口快速大量郊区化过程。受不同的自然条件、行政区划、空间发展政策、工业郊区化的带动作用、城市化特点的影响，不同城市人口扩散的态势、时间和强度也呈现出不同。如北京、上海在20世纪80年代即出现人口自市中心区的绝对分散，南京在90年代开始主城区人口持续攀升，郊区人口则出现了负增长且存在郊区人口向城区人口的向心迁移。由此可以得到的结论是：无论有没有出现中心城区人口的绝对分散，人口在旧城基础之上的扩散趋势是毋庸置疑的；90年代旧城以及外缘或旧城及近郊区的城市发展对人口的吸引力十分巨大。

城市化进程的加快，人口的不断城市化集聚和郊区化扩散趋势，也引起城镇住宅需求总量的迅速扩张。城市化人口或外迁的城市原住民都普遍属于低收入阶层，无力自行购置稳定的城市居所或改善原有居住条件。住宅是人类生存的必需品，保障性住房的本质是政府满足“弱势群体”基本生活所需住房的若干制度安排。这既是社会保障制度在住房领域的延伸，也是住房制度对社会保障制度的体现。因此，不断增加的城市人口以及人口的郊区化扩散加大了保障性住房建设压力，而政府在扩大住宅供给总量的同时城市发展得以加速。

（2）改建、扩建和新建——城市空间要素的实现途径

恩格斯指出：“分子可以因位置的变动，因之与邻近分子的联系的变化，而使物体进入另一种同素异性状态或聚集状态。”城市化也不例外，只有具备了一定的空间，城市化的其他要素才能在其中分布、结合和发生作用。

城市空间是城市社会经济活动的载体。一方面，城市空间结构受到生产力发展和经济水平的限制；另一方面，城市空间结构也需要通过调整以主动应对社会经济发展的未来需求。城市向外的扩展与内部的功能重组是相辅相成，互为关联的。向外扩展为内部重组提供可能，内部重组为向外扩展产生推力。单个城市的地理空间要素实现途径，从城市发展的实践分析，主要有三个方面：改建、扩建和新建。改建是城市原有建成区内对原有的地理空间进行的重新调整和构造，以达到扩大城市容量的目的。在具体形式上就是旧城区的改造，一般是通过对现有建筑进行拆除，建筑新的建筑物向地下和天空延伸，而不致引起建成区面积的扩大。扩建，则是在原有城市建成区的基础上沿着其边缘向外扩展，它会延展城市的地平线，是建成区的连续的扩张。从现实来看，建立经济开发区和卫星城是两种最主要的操作方式。新建，理所当然就是在原有城市之外建立一个新的城市，在地理上与原有城市的建成区没有直接的联系，一般保持一定的距离。⁽¹⁰⁾

基于我国特殊的人口环境，是人口总量的巨大及其快速增长形成的对有限土地资源的压力。这种人地矛盾具体表现在城乡用地在数量和质量上的争夺。出于成本利益最小化的原则，城市用地和乡村用地，都趋向于选择自然条件和地理环境优良的空间，而择优的双向集中更加激化了人地之间的矛盾，突出表现在耕地资源的利用上。人地矛盾成为制约中国经济社会发展的最主要因素之一，更成为影响城市化空间要素实现的根本因素。因此，一切实现城市化空间要素的途径，无论是改建、扩建或新建都必须遵守“节约”和“高效”的原则。

（3）城市产业发展带来城市人口和空间结构的变化

城市化的一般前提就是非农业性产业即第二、三产业的产生和发展。改革开放后，中国城市产业的发展也经历了一个从低级到高级的过程。改革开放之初，随着发达国家和地区的产业结构的调整，中国逐步成为传统制造业的重要基地，既包括对国外制造业的接收，也包括立足自身基础的自我发展。从而使得中国有可能在较短时间内完成工业化的过程，进而改变长期二元结构体制下的城乡结构。这一变革对城市空间结构的带动主要体现为城市外围第二产业的快速发展，大量产业园区相继兴起。

其次是第三产业的发展对城市结构的改变。为了提供更好的综合发展环境，各个城市纷纷强化了第三产业的发展力度。在发展基础较好的中心城区普遍开展了大规模“退二进三”的用地调整，希望提供更好的服务业和信息环境以吸引和留住资本。这一举措对城市空间结构的带动，主要表现为旧城的大规模改造，产生大量拆迁人口进入城市边缘，同时中心城的集聚作用持续上升，城市人口不断膨胀，城市扩张呈现圈层扩展之势。进入21世纪，产业发展开始强调提升“自主创新”能力，意识到城市产业只有基于内生竞争力才能在全球化竞争中立足。在城市空间结构的调整和应对方面，通过城市副中心和新城区的建设，分散中心城区过于集中的公共设施和就业岗位，以丰富的城市生活、充足的就业岗位和物廉价美的居住环境疏散中心城区人口、吸引城市化人口，缓解圈层发展所带来的城市问题，继续为产业发展提供良好的城市环境，包括硬性的物质空间和软性的劳动力环境。

值得注意的是，在我国城市开始高速扩张的同时，与城市化同时发生的是城市的社会结构也在发生重大变化。首先表现在城市化与社会阶层结构变迁之间的交互影响：每年上千万农村劳动力进入城市寻找工作机会，极大地改变了中国社会的基本构成，特别是城市社会的基本构成。由于不同体制的单位，其资源占有、工资制度、收入体系、福利体系均有巨大差别，城市产生了众多的、多元的利益群体，社会分层结构变得日益复杂和多元。其次，在城市化过程中，社会上不同群体、不同集团的经济获益差别是很大的，甚至会出现有的获得巨大利益，而有的受到经济损失，这就促进了社会分化和贫富分化。城市化进程中，城市的社会结构、人们的相互关系、所属组织都发生了巨大变化，产生了利益的分化和新的“弱势群体”。

城市产业发展带来城市人口和空间结构的变化反过来影响着城市化的进一步发展，分化了的贫富阶层和改变了的城市空间与城市生活有着密切的关系。因此，城市化不仅是一种人口结构和空间结构的变化，同时还是一种生活方式的转变。