城市化发展对保障性住房建设的影响

（1）城市扩张与更新带来的拆迁安置问题

随着城市人口的迅猛增长和城市地域空间的急剧扩张，城市周边的大量农民也因建设失去土地而被卷入城市。大规模的征地热、开发区热、圈地热等又使被动城市化愈演愈烈，被动城市化开始以前所未有的规模和速度推进。近郊农民本居住于自有集体土地住宅，随着集体土地转换成城市建设用地，他们失去了原有居住和生产的土地。

南京的城市空间在2000年后迅速地扩张，不仅大量的老城区周边用地转变为城市建设用地，政府还大力建设了主城区以外的江宁、仙林、浦口三个新城区以及河西城市副中心。与此同时，南京进行了行政区划的调整，逐步由六城区（玄武、白下、秦淮、建邺、鼓楼、下关）、四郊区（雨花台、栖霞、浦口、大厂）、五县的区划格局调整为十一个区（玄武、秦淮、建邺、鼓楼、浦口、栖霞、雨花台、江宁、六合、溧水、高淳）；市区面积由1999年的1025.73平方公里，增加到2013年的6597平方公里（图5-8）。南京市城市空间的扩展引起大量农民的被动城市化，这些农民被依法征用土地而不得不转为城市人口，这同时带来大量的拆迁安置问题。据南京市房产局材料显示，建成的保障性住房中，近年来南京市经济适用住房主要供应给了拆迁户，特别是集体土地上的拆迁户。具体而言，80％是拆迁户，其余为低保户、残疾人士、两劳释放人员等。2000年后，南京的城市更新和建设呈现不断加速的态势，这体现在城市违章建筑拆除、城市基础设施建设导致的拆迁、城市旧居民区更新等多个方面。随着城市建设的迅速推进，主城区土地性质的置换（很多年代久远的居住区被拆迁），土地性质由居住用地向商业、文化、体育等用地转换。2004年南京市累计拆违达209万平方米，2005年拆违工作因十运会的举办和其他原因力度有所下降，而2006年的拆违工作力度更大，拆违总量在300万平方米以上。老城区住宅小区更新项目很少采用老居民回迁的方式，往往采用经济补偿或者异地安置的方式。在这样一个过程中，各个收入阶层的居住地选择权利有着明显的区分：高收入阶层凭借其经济实力完全可以自由选择居住地点，改善了他们的居住质量，而中低收入人群则完全被这种城市发展的过滤过程所打败，被动地接受有限的选择。另外，原本居住于各种违章建筑中的低收入人群，包括大量的外来流动人口，其临时或长期居所在拆违中被清除。由此产生了大量的居住需求，其中以低收入人群的居住需求最为集中。

图5-8　南京市城区与郊区的对比变化情况

资料来源：南京市统计年鉴

（2）城市空间结构调整引发保障性住房用地瓶颈

自改革开放以来，南京主城区是城市人口聚集最多的区域，1978年人口为113万，城市建设用地97.5平方公里，1990年人口为181万人，城市建设用地139平方公里，2000年主城区在册人口已达210万。然而，根据第五次全国人口普查结果，主城区实际居住人口（居住一年以上人口）为258万人，城市建设用地167平方公里，实际人均城市建设用地约为64.7平方米/人，人地矛盾日益突出。其原因则在于旧城改造较快，以占主城不到三分之一的建设用地，容纳了主城60％的人口、67％的就业岗位、近一半的公共设施用地和近一半的商业服务用地。南京市土地出让以郊区和新城为主，总体计算后的土地价格依然飞速上涨，也就是说即使新开发的住宅区的所在位置较以往更加偏远，土地成本依然较以往的开发项目要高很多。新城区和郊区的大力开发并未拉低房价，房价反而越来越高。更何况利用主城中心的稀缺土地资源进行的住宅项目呢？

在经济利益的驱动下，政府往往从价值最大化出发，把配套完善、位置优越的地段土地集中招拍挂，而经济适用房和廉租房建设出于成本考虑大多集中在比较偏远的新城区和城郊结合处，并且成片修建。旧城产业和人口过于集聚，新区建设相对滞后和分散；东、西、南、北四个方向全面出击，没有形成新区建设的整体集聚效应。居民在入住后，日常工作生活仍然无法脱离对旧城的依赖；加上公共设施配套衔接不上，居民生活极为不便，低收入阶层的生活成本增加。随着中心区可发展用地越来越少，保障性住房用地矛盾日益凸现。如要改善这种情况，只有在城市建设中主动进行空间结构调整，通过功能调整和新区建设形成多中心、组团式的用地布局，加大基础设施投入力度，重视公共设施建设等，在多种力量的综合作用下为保障性住房的建设发展提供综合环境更优的空间载体。

（3）快速的城市化发展提出更多住房保障需求

南京的户籍人口从2003年以来保持稳定的增长，2003年为572．23万人，之后以每年大约10万人的速度增长，2004年为583．60万人，2005年为595．80万人，2006年为607．23万人。2007年后，增长放缓至每年5万人左右的速度，2009年户籍人口达到629．77万人。⁽⁷⁾这种持续增长的势头呈现出两个特点：一是户籍农业人口逐步向户籍城市人口转移。城市总人口的增长主要集中在城市户籍人口的较快增长上，农村户籍人口则以较快的速度减少。城市化的快速推进，城市区划的调整，将大量的农业用地转变为城市建设用地，一部分农业人口通过这种被动的方式城市化，这是农业人口迅速减少的主要原因。失地农民结束了一直以来的农耕、养殖工作，在成为城市人口的同时成为了失业人口。二是外来人口的增长速度高于城市户籍人口。进入1990年代中后期，南京市流入的外来人口呈直线上升的趋势。2016年南京市常住人口827．00万人，比2003年末户籍人口（572．23万人）多254．77万人，常住人口的增加量高于户籍人口的增加量，这主要是人口流动日益频繁的结果。

随着城市化的水平不断上升，南京都市圈的城市化水平已经由2005年的约50％提高到2013年的80.23％，城镇人口由原来的270万人左右增加到390万～400万人。假设100万城镇人口相当于30万户家庭，这意味着，如果每户住宅面积为100平方米，那么则有3000万平方米住宅的潜在需求。另外，人均居住标准上升，南京市目前的人均住房建筑面积已经达到36.5平方米的水平，如果将这几年人口数量的变动以及住房成套率、住房老化等因素排除在外，南京市住房面积缺口就超过6000万平方米，这相当于现有家庭住房面积的45％以上。从这些数字中，我们不难算出在未来时期里城市的压力。如何增强城市的适居性，快速的城市化发展对保障性住房建设提出了更多的需求。