扎实推进流动人员和出租屋管理和服务

扎实推进流动人员和出租屋管理和服务_得胜村流管站_南海区社会管理创新案例集锦

案例十一　扎实推进流动人员和出租屋管理和服务——得胜村流管站

随着我国改革开放的不断推进和市场经济体制的日益完善，我国正进入城市化快速发展的关键时期。党的十七大提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，明确指出要走“中国特色的城镇化道路”。中国是当今世界上流动人口最多的国家，广东省是中国流动人口最多的省份，城市流动人口的数量正以前所未有的规模和速度增长，还将长期持续增长并维持在较高水平，对经济和社会发展的影响与日俱增。大量流动人口在城市中不断地积聚和增长，既对城乡经济社会的发展起到了积极的促进作用，又为城市的发展带来了诸多尖锐的矛盾，同时也给政府管理工作带来了极大的挑战。因此，城市流动人口管理要顺应历史潮流，在市场经济体制下进行创新型改革，从而实现合理、有序的管理。

南海在社会管理创新中始终走在全国的前列，各项创新理念都得以落实并取得了实效。南海在流动人口管理工作中大胆创新、勇于实践，围绕“一个中心，两项措施，三个强化”的工作思路，深入开展流动人口管理服务的各项工作，以居住证办理为中心，通过抓宣传、抓进度、抓服务、抓考核，稳步推进居住证办理工作。同时，通过创新管理模式，全面推行出租屋分类、分片“三色”管理模式，加强职能部门间的相互沟通，强化出租屋安全隐患整治，不断提升流动人员服务品质。在各项社会管理创新工作稳步推进的过程中，涌现出了很多像得胜村一样的特色典型，在流动人口管理和服务工作中做出了成绩，为社会治安综合治理、维护社会稳定、全面建设小康社会打下了坚实的基础。

一、流动人口管理的背景分析

（一）快速发展的城市化进程

改革开放以来，中国在经济上取得了长足的发展，城市建设也达到空前的规模。中国正进入城市化发展的加速时期，并将在今后很长一段时间处于快速发展的城市化阶段。城市化，作为近代科学技术和社会经济发展的产物正在全球范围内席卷开来。在这股强大力量的推动下，人口的地域流动便成为一种可能，甚至已经成为一种必然。由此，我们在享受城市化带来的成果时，最紧迫的问题就是要解决流动人口问题。当前，我国的社会主义市场经济体制已经建立，基本经济制度也日臻完善，现代市场体系正在逐步健全，这就为新型的城市流动人口管理提供了体制和制度上的保障，从而为规范化、制度化、现代化的城市流动人口管理制度的建立提供了必要条件。

20世纪90年代以来，我国平均每年约有1000万农村人口进入城市，如此大的规模和速度不仅在中国历史上，甚至在世界历史上也是绝无仅有的。国际上习惯把一个国家或地区内的迁移人口占到总人口的比重相对稳定于10％以上的时期称为移民时期，中国无疑已经进入移民时期。第六次全国人口普查主要数据公报显示，普查登记的全国总人口为1339724852人。与2000年第五次全国人口普查相比增加了7390万人，增长5.84％，年平均增长0.57％。最新一次人口普查结果显示，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致、且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人，比2000年增加11700万人，增长81.03％。⁽¹⁾广东省流动人口从1980年的不到50万人，增至本次人口普查的3667万人，约占全省实有人口的1/3，约占中国流动人口的1/7，是中国流动人口第一大省。在全省3667万流动人口中，深圳、广州、东莞、佛山四市流动人口高达2474.5万人，占全省的86.2％。

中国科学院2012年10月30日发布的《2012中国新型城市化报告》显示：数据表明，我国内地城市化率（城镇人口占总人口比）突破50％，达到了51.3％，这意味着我国城镇人口首次超过农村人口，我国城镇化取得了辉煌的成绩，城市化进入发展的关键阶段。如果保持现在的速度发展下去，到2050年，我国的城市化率将达到72.9％，达到欧美国家的城市化水平。随着我国城市化进程的快速发展，在城市生活的吸引和农村的推动合力下，大量农村人口离开农村，进入大城市寻找新的就业机会和改善生存条件。就业机会的大量供给和生存条件的显著改善使中国大量丰富的农村剩余劳动力流向城市和非农产业，在城市中开始新的工作和生活，他们大多都是从农村转移而来的剩余劳动力，以追求经济利益为主要目的而流向城市，滞留的时间也越来越长，且数量正在逐年的增加。可见，城市化的进程不仅加速了城市的发展，也在一定程度上改变了城市的人员结构。

（二）流动人口对城市发展的巨大贡献

无论是发达国家还是发展中国家，无论是在城市化的起步阶段还是高速发展阶段，流动人口在为城市提供廉价劳动力、扩大消费品需求市场等方面发挥着重大的作用。以广东省为例，流动人口越来越多地成为当地第二产业和第三产业的主力军，在经济建设和社会发展的各个领域承担着更多的职能。如果没有这些流动人口，当地的经济就不可能呈现长期繁荣与发展的态势，甚至有可能会陷入停顿。流动人口为城市经济、社会、文化的繁荣与发展作出了不可磨灭的贡献。

流动人口提供了城市经济和各项事业发展所需的劳动力资源。随着我国经济体制改革的逐步深入和城市建设规模的扩大，加速发展的城市第二、三产业需要大量的劳动力资源作为基础，整个发展过程也需要大量的劳动力作为坚实的后盾。城市中本身所能提供的劳动力远远不能满足这些需求，如环卫、餐饮、搬运、建筑等工作环境差、劳动强度大的工作出现了严重的劳动力短缺现状。虽然目前城市中仍有少量的无业人员，但由于择业观念和价值取向不同，他们大都不愿从事以上工作，而流动人口的大量涌入正好填补了这个劳动力缺口，满足了城市发展对各类劳动力的需求。

流动人口在一定程度上还可以拉动城市消费，为经济发展提供需求动力。流动人口的消费水平虽然普遍偏低，但是基本的物质生活资料的消费仍占很大一部分，这就为城市物质资料市场的繁荣带来了很大的动力。此外，随着城市流动人口收入的增加，他们对消费的需求也逐渐提高，如家电等高等级消费品的需求正在逐年增加，有部分流动人口甚至有了购房的计划。流动人口消费的提高为城市带来了新的活力，流动人口成为拉动城市内需的新动力。

此外，流动人口还带来了不同的思想观念。通过与当地人的沟通和交流，不同文化之间产生的强烈碰撞和共鸣，可以丰富城市的文化内涵，促进城市建立开放、繁荣的城市文化。流动人口的文化引入对促进城市的文化影响力和辐射力有很好的补充作用。

（三）政府对流动人口的深切关注

随着流动人口管理问题的进一步凸显，国家也给予了充分的关注。2006年召开的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，决定指出“必须坚持以人为本，始终把最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，不断满足人民日益增长的物质文化需要”，提出要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。2007年党的十七大报告中更是明确指出，我们必须“努力使全体人民学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居，推动建设和谐社会”，报告中也充分认识到“社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制，重视社会组织建设和管理，加强流动人口服务和管理。”此外，温家宝同志也曾在2010年政府工作报告明确要求“改善流动人口管理和服务”。

这些重要论述和决定，集中体现了党和政府“以人为本、关注民生”的鲜明导向，体现了依法治国的社会主义法治理念的根本要求。因此，对流动人口管理和服务进行创新型探索具有重要的现实意义。作为中国改革先行地的广东省，由于其经济发展水平较高，社会资源丰富，吸引了大量的流动人口在此聚集。广东根据《珠江三角洲改革发展纲要》的要求，“改革和调整户口迁移政策，逐步将外来人口纳入本地社会管理。推动流动人口服务和管理体制创新，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”，逐步探索一系列的地方性规定来适应当前流动人口的发展特点，并在流动人口管理和服务工作中进行了一系列的制度创新。广东省作为全国流动人口第一大省，其对流动人口管理服务问题的探索具有一定的示范意义，也为国家制定相关的流动人口政策和法律法规提供了一定的实践经验，具有很高的理论价值和实践价值。

（四）流动人口管理的地区现状

南海地处珠江三角洲腹地，改革开放以来，已经发展成为经济、社会快速成长的一块热土，吸引了大批人才的聚集，也吸引了来自全国各地的务工者。城市经济建设和文化的繁荣离不开流动人口的贡献，但他们大部分聚集在城市的边缘地区或城乡结合部，生存条件不能得到很好的管理和保障。大部分流动人口居住在拥挤的出租屋里，居住面积远小于法定面积，而且房屋内的基本生活设施缺乏。与此同时，由于政府管理和服务的相对滞后，流动人口居住地存在很大的矛盾隐患，给政府的维稳工作带来新的任务。

通过对南海流动人口的现状考察，我们可以总结南海流动人口现状已发生了很大改变，当今流动人口呈现以下四个新特点。一是流动人口数量持续增长。随着南海经济的持续增长，对流动人口的需求也与日俱增，越来越多的流动人口涌入南海，参与南海的各项社会建设。二是流动人口年龄结构由以青壮年为主已发展为青壮年和儿童共存，且受教育程度相对较高。最近几年城市流动人口中儿童比例大幅上升，为流动人口的入学问题带来新的压力。三是流动人口中夫妻共同流动占多数。未婚者流动为主体的情况已经发生改变，如今不仅夫妻共同流动，而且带领子女一起流动。在南海的部分镇（街），流动儿童数量已经超过本地儿童数量。四是流动人口在流入地居住呈长期化趋势。流动人口在流入地连续居住、生活时间已平均接近5年，有一半人在当地居住时间超过3年。这些新的特点为南海开展社会管理创新、加强流动人员管理带来新的挑战。

针对南海区流动人口的新特点，南海区委、区政府积极适应经济社会发展新形势，主动顺应人民群众的新期待，大力推动流动人口管理服务创新，保障实施了居住证制度、信息采集社会化，以及规范出租屋管理等一系列举措，推动流动人口服务管理工作取得了新进展。在流动人口管理工作中，里水镇得胜村在流动人口管理服务工作积累了一定的经验，也表现出了很多的亮点。

二、得胜村流管工作的现状概况

（一）得胜村流动人口现状

得胜村位于里水镇东北部，辖区面积6.9平方千米，下辖六个村小组，分别是北头、大田基、学基塘、中隅、南隅、大朗。常住人口1300多户，4800多人，流动人口15000多人。近年来，得胜村在积极发展经济的同时，还加强当地人口和流动人口的精神文明建设。得胜村下辖六个村小组中，五个被评为“十好”和谐文明村小组；得胜村民兵营被评为先进民兵营；2009年得胜村被评为南海区“平安村居”；2010年，得胜村被评为了四星级“六好”和谐农村社区；近几年得胜村致力于改善村容村貌、改善村民的生产生活环境，村组两级投入130万元到村政建设中，被评为“广东卫生村”。

得胜村辖区列管723间出租屋，331间厂企、店铺等。流动人口约为常住人口的三倍，流动人口多为外来务工人员。得胜村流动人口的来源地构成较为复杂，但多数为附近工厂的一线工人，居住相对集中，这就使得他们内部隐藏的各种矛盾随时有激化的风险。此外，这些流动人员的文化程度普遍偏低，年龄层次也相对趋于年轻化，这就给得胜村流管工作的开展带来很大的挑战。

（二）得胜村流动人口管理服务站的工作开展

1.人员构成

为了全面改革流动人员和出租屋管理，创新社会管理服务水平，加强流动人员和出租屋的管理服务工作，维护社会秩序，促进经济和社会的健康发展，得胜村于2007年6月15日成立了得胜流动人员和出租屋管理服务站（以下简称流管站）。目前流管站共有工作人员14人，包括站长1人，副站长3人，信息员2人，协管员8人。该站自成立以来，积极加强流动人员和出租屋协管员队伍建设，调动协管员工作积极性，提升对流动人员和出租屋的综合管理和服务水平，对协管员的工作职责进行细致的划分，并制定了严格的工作纪律和奖惩制度。

2.工作安排

为规范协管员队伍的管理，明确工作职责，提高工作主动性和发挥工作积极性，根据《里水镇流动人员和出租屋管理协管员工作量化考核细则》的有关规定，得胜流管站将组长、副组长、信息员、票管员、办证员和出租屋管理员等协管员进行细致的分工，做到分段、分工、分工管理、责任到人。流管站将全村划分为三个片区：第一片区为北头、大田基、学基塘三个村小组，共有253间出租屋；第二片区为中隅、南隅、幸福村和工业区，共有254间出租屋；第三片区为大朗，共有216间出租屋。分片到人的做法在很大程度上保证工作能落到实处、取得实效。各片区协管员按照固定的范围对片区内的出租屋进行经常性的走访巡查，根据流动人员和出租屋管理工作的特点，采取昼夜结合、分段、分时、分类、分重点的巡查走访方式进行。在走访中，得胜村流管站根据本辖区的特色，按照“重点户”每周走访一次，“一般户”每半月走访一次，“放心户”每月走访一次的制度。

此外，得胜流管站还对协管员、办证员、信息员和票管员的具体工作内容和开展情况进行了细致的分工，具体如下。

（1）协管员。每组协管员每个月办理居住证的指标数是200个，片区内出租屋列管率、建档率不低于100％；出租屋治安管理责任书签订率不低于100％；办理居住证率不低于95％；流入现居住地30天内的流动已婚育龄妇女登记率和当年出生上报率不低于100％。此外，各片区采集信息资料要及时、准确，并检查督促出租屋主和流动人员落实防火、防盗等安全防范措施，检查流动人员计生情况，协助查处违反规定的出租屋主和流动人员等，于当天将检查结果上报副组长，发现出租屋内有违法犯罪情况和紧急、重大情况应当及时上报组长和副组长，并将各种情况向职能部门进行书面反馈。

（2）办证员。办证员按照固定的线路、地段，对辖区内雇用流动人员的厂企单位进行巡查、走访，掌握厂企单位流动人员的情况，摸清厂企单位流动人员的底数，督促厂企单位办理流动人员居住证，保证当年厂企单位居住证申报率不低于95％。此外，还要负责督促厂企单位落实防火、防盗等安全措施，对违反消防安全规定，“三合一”、无牌无证经营，制毒和制作邪教组织宣传品的窝点要及时上报组长处理，并将当月各厂企的办证情况以表格形式上报组长。

（3）信息员。信息员主要负责办公场所、办公用品的日常管理和维护，并对电脑中的文件做好保密处理等。日常资料的录入必须完整，更新必须准确及时。此外，信息员还要记录工作会议、工作情况，接收通知并传达工作安排，按月总结材料到里水镇流管办，并将有效的网办数据报组长备案。

（4）票管员。票管员主要和信息员一起共同负责办公场所、办公用品的日常管理和维护，并严格按照规定做好票据的领用、管理、核销工作，严格执行财政票据管理制度，严禁乱收费，严禁挪用、挤占应缴财政资金的情况发生。

3.奖惩措施

得胜流管站对协管员的工作制定了详细的量化奖惩制度，以激发广大协管员的工作积极性，并约束协管员的工作职责。

奖励制度具体如下。

（1）年度考核被评为优秀等次的。

（2）为执法机关查处案件提供重要线索或协助公安机关抓获犯罪嫌疑人的。

（3）在工作中发明、创造或提出合理化建议，运用到流动人员和出租屋管理服务中并发挥重要作用的。

（4）在抢险、救灾或在与违法犯罪活动斗争中表现突出，有效防止事故发生，保护国家、集体和人民群众生命财产安全的。

（5）符合以上四点按上级有关部门的规定作等同奖励。

（6）村委会给予每个协管员每月200元的绩效奖。

惩罚制度具体如下。

（1）当年年度考核不合格的。

（2）连续旷工超过3个工作日或者1年内累计旷工超过6个工作日的。

（3）故意不完成工作任务，给流管站造成不良后果的。

（4）被举报有失职、渎职、营私舞弊，情况属实的。

（5）违反工作纪律和规章制度的。

（6）有违法违纪行为，不适宜继续在流管站工作的。

（7）违反以上六点的报请流管站领导小组及上级流管部门作出处理。

（三）得胜村流管工作的成效

得胜村在流动人员和出租屋管理工作中，以基础建设为重点，加大对人、财、物等方面的投入，在站点规范建设、制度建设、服务创新、人员素质及三级预警考核等方面都得到了进一步提高。始终坚持以人为本的原则，不断探索新机制、推出新措施、想出新办法、创造新思路，不断延伸服务体系，使流动人员的工作和生活得以保障，社会治安案件明显降低，流动人员的满意度和幸福感逐步上升。同时，流管站通过开展一系列活动，使本地居民和外来流动人员能够很好地融合，消除地区间和语言上的隔阂，营造了良好的社会氛围。得胜村流管站通过不断提升服务水平，以服务促管理，积极摸索出有得胜特色的新型管理与服务模式。

三、得胜村流管工作的特色总结

（一）多方互动、齐抓共管，保障流管工作无盲区

得胜流管站是在里水镇流管站的指导下，在村两委的支持指导下成立和发展起来的。按照里水镇流管站和村两委的指导纲领和指示安排，狠抓出租屋巡查、走访、登记和厂企、店铺流动人员居住证的办理工作，也对现有的制度模式和操作流程进行了创新，取得了较好的成绩。

1.“以房管人”的新突破

所谓“以房管人”，就是通过房屋管理达到掌握居住者信息，通过房屋租赁管理对流动人口实施有效管理与服务。⁽²⁾“以房管人”是流动人口管理的重要措施之一。“以房管人”的机制就是围绕房屋出租、房屋租赁和居住等环节落实对流动人口的服务与管理。“以房管人”的措施并非南海首创，但像得胜村一样将“以房管人”的理念细化成指标，通过具体的指标来约束和管理出租屋的做法值得推广。在之前的经验收集中我们也清楚地认识到，单纯地依靠“以房管人”的理念去执行很容易造成管理的失衡，而细化成指标之后对管理者、房屋出租人、房屋承租人等都有了统一的要求和标准。在越来越崇尚公平的今天，将“理念”细化成“指标”无疑是一种最佳的举措。这既可以消除本地人员的歧视心理，又可以缓和流动人员的抵触心理，也能更好地约束政府的行政职能，从而将社会矛盾化解在萌芽阶段，很好地阻止矛盾的进一步激发。

在实际工作的开展过程中，为了更好地摸清出租屋的情况，得胜村流管站开展对“无牌无证照的经营场所”、“存在消防隐患”的出租屋进行清查活动，对于在检查中出现问题的出租屋，协管员要拍照存档，对出租屋主和流动人员进行防火、防盗、安全用电等方面的集中教育，并对房屋所有者发出《限期整改通知书》，要求房屋所有者在有效期内进行整改，将情况真实地按每日、每周、每月填写汇总表上报流管站。

《限期整改通知书》共细化了20项可能存在的问题，协管员在存在的问题上进行标记和记录，并由经办人和接收人签字确认。在这20项存在的问题中，较为集中的问题主要有不符合出租条件而出租；拒不办理出租登记、备案手续；违反消防安全规定，有重大火灾隐患；环境卫生脏、乱、差；无证经营等几个问题。在每项存在的问题后面都有专门的一栏填写整改期限，对于在复查中仍未按期整改的出租屋，会及时反馈给相关职能部门，采取强行停水、停电等措施进行整改。这一措施能够很好地将出租屋管理过程中出现的问题反映出来，并限定明确的整改日期，使流管站的日常管理和执行工作能够高效运行。

2.“多方互动”的新体系

得胜村根据当前的人口配置情况，从强化社会管理角度出发，将流管站和计生、治安、消防、工商、税务等部门进行有机的协调，各部门之间联系密切且互动频繁，如有需要可随时召开联席会议，共同促进社会的和谐发展。

如在居住证的办理工作中，信息员按月查询居住证到期数后，负责长期办证的协管员会下厂核查各厂企外来务工者的人数，对比现有人数下达当月的办证指标，要求工厂负责人签名确认，并将虚报外来务工者人数及不配合办证的厂企名单，上报治保主任和警官，监督它们办证，并协同工商、税务等部门对厂企实行联合监管。

在出租屋的管理工作中也同样实现了“多方互动”。2012年6月，得胜流管站就协同派出所、清无办和治安队对位于辖区内的一处出租屋进行了停水、停电的强制措施。在得胜流管站的日常工作中，“多方互动”的工作模式运转顺畅，最大限度地保证了监管的执行力。在这处出租屋的整顿完毕后，出租屋的屋主向流管站提出申请，并作出书面保证，对《限期整改通知书》中存在的问题一一作出整改保证。在确定屋主整改到位后，流管站以书面形式向综治信访维稳办流管股提出恢复水电的申请，对检查结果进行说明，并请村委会给出意见并盖章确认，以及治保主任签名确认之后予以开通水电。在这一决定的执行过程中，涉及的部门之间相互渗透并协调运行，使得整个处理过程公开、透明且运作顺畅，最大限度地保证了执行的力度和公信度。

此外，得胜村还积极探索流管工作中“多元主体”的构建。随着政府工作职能的转变，政府已不再是社会管理的唯一主体，其他社会组织和个人也正在积极参与社会管理，分担社会管理责任，与政府这一核心主体在管理公共事务时相互依赖与合作。在流动人员管理中，流动人员自治组织或流动人员自身都可以成为流动人口的管理主体。得胜流管站在开展服务和履行管理职责的同时，非常注意发挥流动人员自身的积极性，引导他们共同参与社会管理，拓宽了流管站的工作渠道，使流动人员在发生突发事件、遭遇特殊困难的时候，有求救、求助的渠道。此外，得胜流管站还注意发现和培养流动人员中的进步分子，发动他们的力量来共同管理和治理辖区的事务，逐步实现外来人员的自我教育、自我管理、自我服务。甚至可以使一部分外来流动人员成为沟通政府与流动人口的桥梁纽带，并协助政府开展信息登记、人口管理、治安巡防等具体工作，拓宽流动人口的诉求渠道，增进流动人员和本地居民的沟通交流，营造与本地居民和睦相处的社会氛围。这一系列举措促进了双方的融合共处，共同实现了社会的和谐与稳定。

（二）准确定位、服务为先，实现流管工作零投诉

2004年2月21日，温家宝同志在中央党校举办的省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上发表了《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的重要讲话，第一次提出要“努力建设服务型政府”。在过去相当长的一段时期内，我国政府基本上是“经济建设型”政府，政府的主要精力用在参与或干预微观经济活动而不是公共服务上。而如今我们所要建立的新型服务型政府，其职能结构一定是以教育、卫生、社会保障等公共服务作为自己的职能重心。得胜村在流管工作中正确定位，以服务带管理，以服务促管理，于细微处见服务，真正践行了为群众服务的工作理念。

1.灵活便民的新方式

得胜流管站打破了传统上“朝九晚五”的工作时间安排，将流管站工作人员的工作时间调整为早上8点至晚上8点，严格落实值班制度，保持办公室随时有人值班，随时为群众解决实际问题。这在很大程度上方便了流动人员有事及时办的需求，减少了流动人员因为找不到人办事而产生的抵触情绪，最大限度地化解了流动人员与政府间矛盾的产生。此外，协管员采取早晚结合、错峰上班的工作方式为辖区流动人员提供服务。在流动人员上班前、下班后进行出租屋的巡查走访、登记备案，摸清流动人员的底数，对于未办理居住证的流动人员，督促其尽快备齐个人资料到流管站进行受理，已持有居住证的流动人员可以提前一个月到流管站进行居住证的延期操作。得胜流管站的工作处处体现便民、为民的理念，将政府的服务职能落实到每个细节处。

2.服务延伸的新领域

随着广东省施行新的《广东省流动人口服务管理条例》，流动人员居住证“一证通”的办理工作大范围展开。得胜村的很多厂企员工由于工作任务较为繁重、工作时间相对较长，不能及时前来流管站办理居住证。得胜流管站的工作人员了解到这一情况后，在厂企、出租屋、市场等外来务工人员较为集中的地方现场设点，集中受理办证业务。而对于一些窝棚、小店铺等外来务工人员相对分散的地方，工作人员逐家逐户上门登记，将办证服务延伸到最基层，最大限度地满足了流动人员的办证需求。

此外，按照《广东省流动人口服务管理条例》规定，到有第二代身份证资质的照相馆照相并领取照相回执是申领居住证的必要条件之一。里水镇辖区范围内符合条件的照相馆并不多，且路途相对较远，给流动人员照相和申领居住证带来了很大的阻碍。得胜流管站充分考虑到群众的难处，积极寻求便民的新途径，以提供优质服务为宗旨，以便民、利民为出发点，主动联系有资质的照相馆提供上门服务。通过电话预约等方式定期召集流动人员前来流管站集中照相、统一办理。通过流管站把照相馆“请”到村里来，有效解了流动人员照相难的问题。

高度关注民生、重视民生、改善民生是我们党坚持以人为本、执政为民的根本要求和重要体现，是保持党同人民群众血肉联系，密切党群干群关系的有效途径。得胜流管站服务平台的延伸可以在很大程度上方便流动人员的办事流程，服务领域的延伸更让流动人员感受到当地政府对他们的关爱。

3.流管平台的新应用

流管站不仅是沟通政府和流动人员的平台，也是沟通企业和流动人员的新平台。得胜村流管站在加大对流动人员管理的同时，也尝试探索为流动人员提供就业信息服务，同时解决企业“用工荒”的问题。随着国内经济的进一步发展，企业接受的订单增多，企业的用工量也逐渐增大，部分企业甚至出现了“用工荒”的难题。针对这一情况，得胜村流管站在接受流动人员办理居住证申请的同时，还主动为他们建立就业情况信息表，了解他们的就业需求，主动为他们推荐合适的就业机会。通过加强与厂企的联系，在宣传栏免费张贴厂企用工招聘信息，充分利用流管站这一平台，发挥了义务中介的作用。这一举措使得流管站这个平台不仅成为管理机构，更成为流动人员和企业的服务机构，依靠流管站的公信力让企业和流动人员双双获利，流管站也因此更得民心，使流管站在开展工作时拥有更好的群众基础，获得“人和”的有利条件。

此外，流管站针对社区流动人员的需求，还免费提供最新的房屋租赁信息，方便有需要的流动人员，同时也受到了房屋所有者的欢迎。据了解，得胜村流管站自提供便民、惠民措施以来，已帮助至少30家厂企免费宣传用工招聘信息，成功推荐就业60余人，为20多名流动人员找到合适的出租屋。这些举措受到了企业主和流动人员的欢迎，既为企业解了燃眉之急，又为流动人员解决了就业问题，同时又使流动人员自觉、自愿地办理居住证，接受流管站的管理，形成流管站、企业、流动人员三方共赢的良好局面。

（三）转变思路、事半功倍，促进流管工作高效率

政府职能的转变既要有理性的分析反思，又要有新观念的交流碰撞。政府在为流动人员提供服务、施行管理时要善于谋划、勤于思考、敢于实践、勇于创新。既要注重工作的计划性，同时又要注重工作的艺术性，要着重把握好几个方面的关系，即管理与服务的关系、分工与合作的关系、重点与一般的关系、传统与创新的关系，以及自身建设与基层建设的关系。然后还要将工作的艺术性落实成工作的实效性。得胜流管站在开展工作过程中注重掌握实情，频出实招，巧用实劲，力求实效，把群众的满意度作为检验流管工作实效的唯一标准，使流管工作更好地服务于经济社会发展大局。

1.“划分责任田、分片包干”的网格化管理

得胜流管站采取分片包干的管理模式，达到“任务落实、责任到人”的工作效果。在划分的三个片区里，坚持统一机构设置、统一人员配备、统一工作职责、统一经费管理、统一服装标志的原则，充实片区管理力量、加强人员队伍建设、规范片区管理行为。工作中，负责人认真完成工作任务，及时汇报工作动态，并接受流管站奖惩制度的奖罚。

这种分片管理的管理模式首先实现了流动人口和出租房屋无缝对接。得胜流管站根据流动人口和出租房屋的分布情况划分网格，将管理员责任区划分与网格划分相统一，调整后网格内的流动人口和出租屋进行仔细核实并随时更新。协管员也可以定期提取公安部门暂住人口信息，与实际采集的流动人口信息定期进行比对清查，及时补充、修改和更新人口信息。此外，分片管理也使流动人口与户籍人口共同接受教育、共同接受管理、共同享受服务和共同接受考核，在开展流管工作的同时，也加大了对户籍人员的教育，达到了事半功倍的效果。这种分片管理的工作模式实现了流动人口与出租房屋综合管理工作方式的根本转变，实现了由粗放到精确、静态到动态、分散到集中、局部到整体的思路调整。

2.“三色”模式的出租屋管理

随着辖区内厂企的增多，出租屋的数量也急剧增加，给流管工作带来了巨大的挑战。有限的治安力量已经不能实现传统意义上的有效监管。针对这一现状，得胜流管站积极落实南海区流管工作的实践探索，对此前的管理模式进行了完善，建立和发展出租屋分类、分片“三色”管理模式，实现了“出租屋分片管理示意图”和“出租屋日常动态管理一览表”的上墙公示。得胜流管站对辖区内出租屋统一登记在册，并根据实际情况将租户划分为红、黄、绿三种颜色，进行动态管理。其中，绿色表示放心租户；黄色表示一般租户；红色表示重点监管租户。在实际操作过程中，一般家庭或夫妻两人共同租住，有固定工作和稳定收入的租户会被列为放心租户；有正当工作，无不良记录的租户则被算作一般租户；既没有固定工作，又是单身一人或群体居住的，或者有不良记录的租户往往就是重点监管租户。

流管站采取“三色”模式对出租屋进行区别管理，实施重点监控。对放心租户，每月走访一次；对一般租户则会每周走访一次进行检查；对重点监管租户则需要时时关注，每周几次走访查看。除此之外，针对得胜村辖区内流动人口多而复杂的情况，村镇两级治安队员以流管站为依托，充分调动治安队员、协管员、村民小组长等力量，通过识别“颜色”，发动群众监督管理，加大对流动人员与出租屋的巡查，对辖区治安加大整治力度。

出租屋分类、分片“三色”管理模式在很大程度上也方便了协管员的走访工作，提高了走访的效率。流管站不仅要承接流动人员的上门业务，还要实行分片管理、定期走访，及时更新出租屋租住人员的信息档案。在每家每户门前都装上了“三色”标志牌，绿色代表放心户，黄色代表一般户，红色则是重点户。这样协管员就会针对标志牌的危险程度对其开展每月一到四次不等的检查，大大规范了对出租屋的管理和服务，又很好地提高了流管站工作人员的工作效率。

此外，采取“三色”管理模式还能在一定程度上督促房屋所有者改善自己房屋的基础设施，仔细筛选租户的来源，加强对自己房屋的自我管理力度。每位屋主都希望自己的出租屋可以既快又好地找到租户，但如果出租屋常年挂有红色牌子会让很多租户望而却步，摘掉红牌便成了很多屋主迫切想要做到的。这种“三色”管理模式调动了屋主的积极性，使屋主积极配合、主动参与管理，从而减轻了政府的工作负担，降低了社会管理成本。

四、对流管工作的思考和再认识

纵观我国30多年来的经济发展可以发现，经济的改革改变了中国社会。由改革所带来的人口流动问题同样也反映了经济的发展和社会的变迁。中国人口分布特殊的基本国情，使得我们在体制转型和城市化进程中，要面临流动人口带来的巨大挑战。我们在肯定流动人口为国家经济发展注入活力、作出贡献的同时，也要正视由于经济改革的滞后导致社会管理和公共服务的缺失，这些问题的解决都亟须政府进行社会管理创新研究。总结南海社会管理创新的先进经验，就是要在探索中不断寻求新的突破，在摸索中不断解决新的问题。南海的流管工作在创新理念下取得了实效、做出了成绩，面对新的挑战我们要继续探索和思考，继续寻求流管工作的新突破。

（一）创新部门整合提高执法监督执行力

得胜流管站是在里水镇流管站的指导下、村两委的直接领导下建立起来的，主要负责出租屋的巡查、走访、登记，以及厂企、店铺流动人员的居住证办理工作。在实际开展工作时面临很大的压力，这些压力主要来自协管员并不具备执法权。协管员在巡查走访出租屋时总会遇到个别不配合登记人员进行登记的租户，或者在限期内未能完成整改的出租屋主，这时，流管部门就只能依靠相关部门协同执法。虽然在实际运行中其他部门也能做到响应迅速，处理及时，最终协助解决了巡查中遇到的种种问题，但这种联动机制无形中增加了案件的处理周期和社会管理成本。此外，由于协管员是在村两委或社区的直接领导下开展工作的，不可避免地会出现一人多用的现象，对流管工作产生不利影响。

要解决这一问题可以试行将流管站移交管理，由当地公安机关统一收编，撤销原有的流动人员和出租屋管理服务站，成立专门的派出所服务站。在派出所服务站中增设流管业务窗口，由专人负责办理流动人员出租屋租赁税缴纳、出租屋办证登记备案、居住证办理等业务。这样既能做到资源的有效整合，又可以很好地解决流管站没有执法权的问题，由民警直接对接，在执行力上将大幅提升。

（二）提升队伍素质增强流管工作战斗力

新时期对流动人口的服务和管理不仅要有理念的转变，更要有能力的提升。因此，提高流管队伍的建设成为一个重要课题。首先，要继续提升流管工作人员的职业道德，使其牢固树立“以人为本、端正态度、依法管理、热情服务”的服务理念，摒弃对流动人口的歧视观念，对流动人口给予充分的尊重和关爱。其次，要继续完善流管站工作人员的考核制度。通过制定统一的考核标准，将考核成绩作为个人评先、奖励惩罚的主要依据，提高协管员的工作积极性。对分片责任制也要制定统一的、更加细化的考核标准，并签订任务书，明确工作职能细则。此外，还要注重提高流管队伍的业务素质，积极引导流管员树立终身学习的理念，开展业务自学，同时通过集中培训和开通在线业务培训平台等模式，强化流动人口服务管理者的职业操作能力和职业技能培训，并定期开展一定规模的“大比武”、“大练兵”活动，丰富学习方式以期取得更好的效果，从而提高整个流管队伍的工作战斗力。

（三）建立经费保障机制保持创新管理持久力

流管工作的顺利开展需要充足的经费保障。《佛山市流动人员和出租屋管理机构财务收支管理和经费保障实施细则》（简称《细则》）中规定：“各区财政部门结合本地的具体情况，制定流动人员和出租屋管理机构的办公经费及聘用协管员经费的供给标准以及实行由区、镇（街道）、村分级负担的办法。”《细则》中虽然对经费的来源作出规定，但并未对具体的分配标准提出建议。各地经济发展的状况不同，会造成地区间经费出现较大差异，直接影响到流管工作人员的工作热情，甚至导致流管专业人员的流失，从而严重影响到流管工作的有序开展。要解决这一问题，首先要建立完善的部门经费保障机制，科学预算各部门、各类别的流动人口管理经费，并将各流动人口管理部门所需经费纳入镇（街）的财政预算；其次是建立协管员经费保障机制，实行专款专用；最后是建立税费、规费依法征收机制。按照税费、规费的征收规定，保障出租房屋的相关费用征收到位，并实行收、支两条线管理，所收费用全部用于流动人口的服务和管理，切实保障流动人口服务和管理工作的顺利开展。

（四）建立评价体系提高奖励惩处公信力

要全面了解流管工作的开展状况、提升服务管理效能，就要在当前的考核基础上，探索推行社区流动人口满意度评价体系。社区建设是否和谐，流动人口服务管理工作是否落实到位，不应只以上级主管部门的考核为准，而是要重点参考流动人员对流管工作的评价。在流动人口管理服务工作中，服务的受众是流动人员，服务的监管对象也应该是流动人员。只有让流动人员参与到流管工作的评价中来，才能真正体现“以人为本”的核心价值观，才能从制度上确立流动人员的主体地位。

为确保评价体系的科学、公正和公开，管理服务满意度调查可由政府委托第三方负责具体实施，调查内容主要包括对流动人口的基本服务、文化教育、安全生产、卫生医疗、民主自治及综合评价等几个方面。依照以上内容将评价体系进行细化，对流动人口定期进行不记名的随机抽样调查，并形成一系列动态的数据。主管部门在对结果进行科学的分析后，再将调查结果纳入对流管工作人员的考核中，同时作为当地流动人口服务管理工作成效的重要参考。只有让流动人口参与评价，才能真正反映工作的开展情况和存在的问题，使下一步的工作开展更有针对性。也只有让流动人口来评价流动人口服务管理工作，才会使结果更加客观公正，才能激发流动人员自我管理的意识。

除定期进行走访调查外，政府也要积极疏通流动人员的诉求表达通道。在设立意见箱的基础上，还要利用现代网络媒体的力量了解民情，通过QQ、微博等信息交流媒介收集流动人员的意见和建议，并在开展工作的过程中不断改进和完善，为流动人员提供更科学的管理和更优质的服务。

（五）引导自组织发展注入服务新活力

我们通常把通过一定的血缘、地缘和业缘等关系，以满足利益需求和情感归属为目的而结成的非正式群体组织称为流动人口自组织。流动人口作为“社会人”，也在追求人与人之间的平等相处和相互尊重，有着强烈的制度保障和组织建设需求。但受流动人口流动无序性和就业差异性等条件的制约，流动地的政府难以及时实施有效介入和提供相应的服务，存在着制度和组织建设上的缺失。这种缺失为流动人口自组织的出现提供了前提和动力。流动人员自组织的出现，能够在一定程度上满足自组织内部成员情感交流的需求，同时也能够使流动人员凭借群体力量得到利益损失后的行动支持和心理慰藉。

在强调“社会复合主体”共同管理社会事务的当下，流管工作也要引入新型的主体共同参与流动人口的管理和服务工作。流动人口自组织就是一股非常强大的力量。但流动人口自组织终究是自发形成的非正式群体组织，具有先天的缺陷和不足，极易给社会带来负面的影响。流动人口自组织因为没有合法的地位而不被政府认可，且组织内部组织化程度低，也没有有效的强制和约束手段。但认识到流动人口自组织的这些不足，我们就可以加强对流动人口自组织的监督和引导，减少它的负面效应，发挥流动人口自组织的效用和潜能。事实上，很多流动人口自组织正发挥着其实际效能，产生对流动人口群体越来越大的作用，对于辖区内社会稳定和经济发展，体现出了日益显著的作用。因此，流动人口自组织应该成为政府创新流动人口管理服务途径的切入点，成为探索加强流动人口管理服务工作的新途径。

流动人口管理服务工作是一项系统而繁杂的工程。随着流动人口数量的不断增多、出现问题的日趋复杂，这项工作将更具挑战性。流动人口自组织作为人口流动的必然产物，有着自身形成的规律性和客观必然性。在寻求多元主体管理的过程中，政府应遵循自组织自我发展、自我管理、自我约束、自我服务的原则，利用自组织的积极因素，发挥自组织的正态效应，挖掘自组织的潜力来创新和加强对流动人口的管理和服务。

【注释】

(1)http://politics.people.com.cn/GB/1026/14506891.html，2011，9，21

(2)段成荣，朱富言：《“以房管人”：流动人口管理的基础》，《城市问题》，2009年第4期。