构建“门诊式”诉讼中心，打造创新型服务模式

构建“门诊式”诉讼中心，打造创新型服务模式_“门诊式”诉讼中心_南海区社会管理创新案例集锦

案例十二　构建“门诊式”诉讼中心，打造创新型服务模式——“门诊式”诉讼中心

一、引言

广东佛山市南海区位于珠江三角洲腹地，紧连广州，毗邻香港、澳门。改革开放以来，南海区充分利用自身的区位优势和国家政策，大力推动经济发展，经济总量和增速在全省乃至全国达到了领先水平。2006年，南海区首次跃上了全国综合实力百强县（区）五强之列。2011年，南海区地方财政一般预算收入完成115.3亿元，同比增长19.5％；区级税收收入实现89.6亿元，同比增长16.6％。随着南海区经济水平的持续快速增长，一些社会问题和社会矛盾也逐渐暴露出来。由于该地区的经济关系错综复杂，既存在发达的国有、集体经济，也有在大量民营、个体经济，因经济利益关系发生的利益纠纷和矛盾较多，诸如民间借贷纠纷、劳资纠纷，以及土地出租征拆、外嫁女等经济纠纷事件频发，且由此导致了一些群体性事件。近年来，在经济体制继续深化改革和产业结构升级的助推下，区内因企业改制和重组、集体经济改制等因素引发的矛盾和纠纷呈逐年上升趋势。2010年5月17日，由于工资待遇过低等原因，南海本田部分工人罢工，由此引发本田在华四家汽车工厂停产，引起媒体和社会的广泛关注，成为近年来南海区劳资冲突的标志性事件。同时，区内外来务工人口数量庞大，流动人口较多，因外来人口就业、就医及住房等问题引发的纠纷和矛盾时有发生，流动人口犯罪事件也较多。近几年来，南海区人民法院每年受理的案件数量在广东省内的区县中排名前五，年平均案件数量保持在3万到4万件，其中刑事案件大约2000件、执行案件大约12000件、民商事案件大约25000件。社会矛盾复杂、民间纠纷频发、经济和刑事案件数量居高不下成为影响南海经济社会建设的不利因素，也对南海的社会稳定构成了潜在威胁。

自党的十六届四中全会提出要加强和创新社会管理，开展社会建设以来，广东省、佛山市和南海区党委、政府及相关部门积极践行，不断开拓、更新工作理念，强化部门职能，提高管理效率。省市区三级政府先后颁布了一系列政策、条文，并通过机构改革、体制创新等多种途径开展社会建设，提高管理效率，营造了一个浓厚的社会管理创新氛围。南海区人民法院作为缓解基层矛盾，解决群众纠纷，预防和处理犯罪的基层司法机关，也积极参与了当地的社会管理创新探索。

南海区法院根据该院的实际情况，分析了该院近几年所受理案件的特点：一是在南海区法院申请诉讼的案件数量多，且案件的繁简、大小程度不一；二是案件的当事人对法律知识的掌握程度低，在如何维护自身权益，如何申请法律仲裁等方面的知识和能力有所欠缺；三是不少纠纷进入诉讼后矛盾更趋激化，调解工作难以开展，息诉服判任务繁重。南海区法院工作对象的这种特点给该院的工作带来了很大的压力，在传统的工作模式下，社会纠纷和矛盾要进入司法程序，要经过统一的程序，没有明显的繁简、轻重之分，南海区法院平均每个法官一年要处理至少220起案件，不仅工作人员的工作任务难以完成，而且会造成案件处理时间长、处理效率低下，以及案件处理的社会效应难以保证的负面效应。因此，南海区法院领导开始考虑通过重建机构、重组服务的方式提高工作效率，更好地服务群众。

在此之前，南海区法院为了减少案件积压，提高服务效率，已经形成了比较稳定的“诉前联调”工作机制和诉讼服务平台。2011年以来，南海法院通过“诉前联调”工作机制化解各类矛盾纠纷8570起，调解成功率达99％。在多年的工作中，南海区法院在诉讼服务工作中也积累了丰富的经验。在此基础上，经过多方面的调查讨论，南海区法院形成了成立“诉讼服务中心和诉调对接中心”、搭建“门诊式”司法服务模式的基本思路。

2012年9月，南海区人民法院根据最高人民法院《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》《关于进一步加强人民法院民意沟通工作的若干意见》，以能动司法为理念，以服务群众为宗旨，按照重建机构、搭建机制、重组服务的理念打造了“门诊式”诉讼服务中心和诉调对接中心平台，又称“双中心”平台。“双中心”集约了法院工作的多项职能，能够为服务对象提供更加便捷、公正、高效的司法服务。作为广东省首家“门诊式”诉讼服务中心和诉调对接中心，中心的成立标志着基层司法系统参与社会管理创新迈出了实质性的一步。该中心受到南海区委、区政府的高度重视，成立当天，南海区委副书记孔海文参加了揭牌仪式。

二、“门诊式”服务中心发展概况

（一）理念与机构设置

南海法院诉讼服务中心和诉调对接中心（以下简称“双中心”）是在立案庭原有职能和机构设置的基础上，通过完善有关工作机构和职能挂牌成立的，其核心宗旨是司法为民、以人为本，其根本目的是为服务对象提供尽可能方便、快捷、公正的司法服务。鉴于南海区社会矛盾与纠纷复杂多元和数量较大的实际现状，传统的服务模式无法有效应对，南海区法院转换思路理念，本着服务于审判、服务于当事人的变革思路，从服务链条上着手，改变传统的粗放型服务模式，将立案庭职能进一步细化，以纠纷进入立案庭为起点，在服务链条的连接点上筛选、分流不同性质和大小的纠纷，并配置专门的机构和工作人员处理不同类型的案件。具体而言，南海区人民法院在中心设立过程中是通过理顺下面三种关系来实现方便、快捷、公正的司法服务的。

1.理顺组织领导关系

“双中心”建设由分管立案庭的副院长主抓，立足法院工作全局，统一谋划。在调整充实衔接、立案、速裁、信访、保全等工作人员的同时，争取经费支持，通过返聘退休干部担任专职调解员和向社会招录调解人员的方式，增强调解力量，加快纠纷的化解速度；加强与义工联合会、高校等机构的沟通联系，设立志愿者服务站，协助有需要的当事人书写诉状、提供法律咨询。

2.理顺机构设置关系

“双中心”下设“两庭两室一中心”：即“立案庭”和“速裁庭”；信访室和诉前联调工作室以及诉调对接中心。“两庭两室”统一设在立案大厅，人员实行统一管理、统一使用；诉调对接中心配备专门人员，相关调解组织也可在中心设立调解室。

3.理顺运作流程关系

做大做强导诉平台，安排资深法官担任导诉员，对当事人的诉求进行甄别：对当事人同意诉前调解的，引导其至诉前联调工作室，联动社会力量解决纠纷，实现纠纷的对外分流；对当事人不同意诉前调解的，审查立案后，对案件进行繁简分流，引导简单诉讼案件当事人通过速裁庭解决纠纷，促成纠纷的合理分流和便捷解决。

通过理顺组织领导、机构设置与运作程序三种关系，南海区法院将立案庭打造成集“诉讼服务、纠纷分流、纠纷化解”三位一体功能的“简易小法院”，在接触群众的第一时间体现法院依法维护群众权益的根本价值，快速平息纷争，降低诉讼成本。

（二）中心的主要职能

“双中心”的主要职能可以分为三大部分，即诉讼服务、纠纷分流、纠纷化解，三大职能又可以分为以下若干小部分。

1.诉讼服务职能

诉讼服务职能主要为群众提供全方位及从诉前咨询到诉后答疑的整体性的诉讼服务。诉讼服务具体包括诉讼以下具体项目。①诉讼引导：设置诉讼引导窗口和导诉员，负责对诉讼当事人进行指引，为当事人提供诉讼程序方面的便利。②法律咨询：设置义工岗，为来法院咨询的群众解答法律问题。③立案审查：符合立案条件的，及时办理立案手续，准确核定诉讼费用。④司法救助：对经济困难的当事人，根据情况及时做出减、缓、免缴诉讼费的决定。⑤费用收取：办理诉讼费的交纳、退费。⑥案件查询：通过电话查询、网上查询等渠道和方式，为当事人提供案件的审判流程、执行进展等信息。⑦材料收转：设立材料收转中心，为当事人收转诉讼材料，实现诉讼材料收转的规范化管理。⑧判后答疑：当事人对裁判结果有异议的，为当事人答疑释惑。⑨信访接待功能：保持依法有序的信访秩序，促使当事人息诉罢访，保障机关安全和社会安定。⑩便民服务：为当事人提供诉讼指南、文书样本、格式诉状纸、写字台、老花镜、饮用水、传真等便民服务和便民设施。

2.纠纷分流职能

纠纷分流职能主要指依据案件的大小对案件进行甄别、筛选，引导那些可以不通过诉讼调解的案件采取非诉讼方式调解，同时对那些必须要进入诉讼调解的案件进行分门别类，具体包括以下几点。①诉前分流：引导当事人优先选择非诉讼纠纷解决方式解决矛盾纠纷，实现诉讼与非诉讼矛盾纠纷解决机制的衔接。②繁简分流：在纠纷审查立案后，对案件进行繁简分流，引导当事人简单诉讼案件通过速裁中心解决，简单执行案件通过快速执行中心解决，实现简案快办；对其他案件则根据诉求的类型分流至各民事审判业务庭和人民法庭办理。

3.纠纷化解职能

纠纷化解职能主要通过中心设立的诉前联调室和诉调对接中心对那些可以不需要进入诉讼环节的案件进行调节。具体包括以下几方面。①社会调解：积极引导当事人通过行政调解、商事调解、行业调解等调解手段化解矛盾纠纷。②诉调对接：设立诉调对接中心，作为诉讼外调解机制依托在法院的工作平台，并建立特邀调解组织、特邀调解员名册制度和律师调解员制度，扩大调解的社会力量。③中心还可以诉前联调：开展诉前调解服务，对当事人同意诉前调解的案件，引导当事人到诉前联调工作室，联动社会力量解决矛盾纠纷。此外，中心还可以进行调解确认，对那些经人民调解组织或其他社会调解机构调解达成的协议，当事人要求出具法律文书的，进行立案审查，制作民事决定书。

（三）中心发展现状

迄今为止，南海区法院“门诊式”服务中心成立的时间还很短，对中心工作的定量分析为时过早，但从中心已有的工作来看，已经取得了一些明显的工作绩效。通过以建立中心为核心的机构改革，法院的工作效率和质量得到很大提高，工作的条理性增强，并形成了一个诚信司法的工作氛围，动员、整合了广泛的社会力量，同时，在地方党委的领导下，南海区法院的司法功能得到更大的拓展，开启了一个综合治理社会矛盾的开放性平台。具体而言，南海区法院创新改革的发展现状可以从以下几方面阐述。

1.司法服务的效率与质量提高，工作的条理性增强

中心平台建立以来，诉讼服务中心有专门的工作人员（包括法院工作人员和社会法律人士）为所需服务的群众提供从诉讼咨询到判后答疑的一条龙式服务，对于那些不了解法律诉讼程序，或是在寻求法律诉讼过程中有困难的服务对象而言，这种服务方式减少了其所需的时间，通过对其讲解法律知识和诉讼风险，增加了其对程序和审判的了解，这种柔性化服务极大地提高了办案工作人员的工作效率。同时，中心通过“诉前联调”和“速裁庭”，中心能够及时、高效、公正地处理社会纠纷，减少了纠纷的积压时间，及时化解了当事人的矛盾。

通过对纠纷的分流和速裁，一些较小的纠纷可以通过庭外调解解决，大的案件也可以及时立案，这样法院工作的条理性更强，工作人员的工作强度也会减小。

2.在地方党委的领导下，中心与政府相关部门及各个镇（街道）建立了广泛的联系，搭建了一个综合化解社会矛盾、维护社会稳定的司法平台

2012年9月份以来，南海法院通过诉讼服务中心和诉调对接中心建设，拓宽了联调范围，联动交警、妇联、劳动、司法等11个联调部门，通过多种方式与各个部门合作，例如在交警等部门设立法官工作室，在中心设立各个部门的灵活办公地点等，保证了在纠纷发生时法院能够与其他相关部门在第一时间参与到纠纷的调解中。

同时，南海区法院“双中心”平台建立以后，在地方党委的领导下，逐渐与各个镇（街）的综治维稳中心结合起来，搭建了一个综合治理社会矛盾、预防社会问题、维护社会稳定的综合性平台。一方面，诉讼服务中心发挥立案导诉功能，对重大社会矛盾纠纷、群体性事件、涉维稳因素等纠纷苗头进行排查，向区、镇（街）综治信访维稳中心通报，以便地方政府及时掌控随时出现的社会矛盾，并把握其演变动态。另一方面，诉讼服务中心通过发挥“司法确认”功能，配合“综治信访维稳中心”的协调工作，启动相应司法程序对“综治信访维稳中心”的协调成果进行法律确认，打造了依法、高效、联动化解社会矛盾纠纷的新格局。

3.通过及时的信息公开与便捷的信息查询工具，营造了一个透明、诚信的司法工作氛围

南海法院诉讼服务中心提供了多元化的诉讼服务，实现了敞开式的审判办公。通过“一站式”诉讼服务，为当事人依法维护合法权益、快速便捷解决纠纷提供了通畅的司法救济途径；通过涉诉信息查询平台，对依法可以公开的案件的基本信息、法律文书信息、办案进度信息和评估拍卖信息等，予以全面公开，方便当事人查询，接受当事人监督，自觉增进司法民主，增强司法透明度；通过信息发布平台，定期向社会公布“老赖”名单和恶意诉讼当事人及代理人名单，倡导诚实信用，敦促被执行人履行法律义务，促进社会信用体系建设。

4.社会力量广泛参与司法调解，形成了解决矛盾与纠纷的社会合力

在联动多部门开展司法工作的基础上，中心进一步引入特邀调解员、义工调解员等，设立“大学生诉讼服务基地”、“义工法律服务岗”，吸引更多的社会力量参与诉讼服务中心工作。截至目前，已有25名律师和律师助理、4名在读大学生作为义工，他们每个工作日轮流值岗，为前来诉讼或咨询的群众解答有关法律和诉讼问题，帮助诉讼能力有限的当事人书写诉状，并在需要的时候参与诉前联调案件和诉讼案件的调解。通过广泛动员、整合社会力量参与中心工作，已形成了全社会共同发力解决社会矛盾与纠纷的有效平台。

（四）未来规划

当前，南海区人民法院诉讼服务中心与诉调对接中心的工作平台已经初步搭建成形，并逐渐走上稳定、高效的管理服务轨道，在服务人民群众、化解社会矛盾、维护社会稳定方面的效应也开始呈现。基于这种良好的发展基础，中心拟在下一阶段通过以下几种方式规划中心的发展，更好地贯彻司法为民、以人为本的核心宗旨。

1.在地方党委的领导下，继续强化中心参与社会管理创新的角色，拓展法院的社会管理职能

目前，中心在地方党委的领导下开展多部门合作尤其是与各个镇街综治维稳中心合作的社会效应已经初步呈现，在下一阶段，中心将继续围绕地方党委的工作宗旨，在党委的领导下，与基层综治维稳中心展开更多形式的合作，与政府相关部门建立更稳定的联系，参与地方社会管理。如果条件成熟，中心将在南海区法院专门开设一个社会管理窗口，集合法院职能，用更灵活的参与方式，协调和整合政府、法院及社会力量，服务基层群众，通过法律手段维护社会稳定，更好地发挥法院在地方社会管理工作中的作用。

2.进一步动员、整合社会力量，建立社会网络，丰富中心开展诉前联调，增强司法服务能力

社会矛盾与纠纷是发生在各种社会关系与群体之中的，动员好、组织好与之相关的各种社会关系对于化解纠纷的效果很好。通过社会力量解决矛盾与纠纷的手段不仅仅局限于法律，还可以诉诸多样化的力量，诸如民间组织的力量制衡、传统乡规民约的制约等。当前，诉讼服务中心主要通过引入义工、志愿者在中心驻点进行服务，这种模式发挥了较好的效果，但毕竟有它的局限性。在下一阶段，诉讼服务中心将进一步动员、整合社会力量，与社会各种力量建立更广泛的联系，充分利用各种调节手段，开展司法服务。

3.完善法院对中心的管理机制，提高中心的服务能力

“门诊式”诉讼服务中心是一个创新性的工作平台，与现有的法院管理机制和人员考核办法没有完全匹配，传统的管理、考核办法无法对其工作进行合理、有效的管理，在人员的调整、法官的考核方面没有形成制度化的管理模式。因此，在未来的工作中，要逐步探索法院对诉讼服务中心的管理机制，从人员调配、绩效考核方面进行探索实验，形成法院对中心的科学、合理管理，提高中心工作人员的服务能力，提高中心的服务能力。

三、主要做法及问题分析

（一）主要做法

回顾南海区法院建设诉讼服务中心的过程，可以将其主要做法简要归纳为以下几点。

1.以机构改革和职能重组为突破口，强化司法服务能力

南海区人民法院以法院内部的机构调整和职能重组为重要抓手，建立了结合多种服务职能的“双中心”平台。中心成立以后，在地方党委的领导下，与政府相关部门、社会之间的联系逐渐建立起来，拓展了职能范围，丰富了服务手段，从而极大地提高了司法服务能力。可以说，通过机构和职能调整成立的诉讼服务中心与诉调对接中心平台是法院实现方便、快捷、公正司法服务的基本载体。如果没有这样一个载体，继续沿用传统的法院服务模式，不仅无法达到提高司法服务能力的目标，也不能有效地整合其他部门和社会的力量参与到司法服务工作中来。

2.细分服务项目，规范服务流程，提供人性化、个性化服务

为了做到司法服务精细化、人性化，南海区法院“双中心”将服务对象的服务项目细分为若干个小项目，针对服务对象的特点提供服务，并安排专门工作人员负责处理。同时，在纠纷处理方式的选择上，法院提供了规范的多样化流程，充分尊重发生纠纷的当事人的选择权，当事人可以根据自身情况自主选择；在案件处理过程中，法院通过公开透明的信息平台接受当事人的监督，做到公开透明审判。此外，为了在大厅中营造人性化的环境和氛围，除增设了当事人及时使用的缴费POS机外，还提供打印服务、复印服务、药箱等，为当事人提供更贴心、更便捷的诉讼服务。

3.在党委领导下，与地方政府建立紧密联系，搭建综合治理社会矛盾的平台

中心从计划成立到发挥效果，受到南海区党委的高度重视，被视为基层司法机关参与社会管理创新的重要举措。此后，在南海区党委的领导下，法院先后与11个政府职能部门建立了联系，尤其是与基层综合治理中心共同搭建了一个稳定地综合治理社会矛盾、预防社会矛盾扩大化的长效机制。通过与政府部门的合作，结合法院本身的专业性导向，形成了一个综合治理社会矛盾、维护社会稳定的网络关系。

4.广泛建立社会联系，引入社会力量参与纠纷调解

南海区人民法院“双中心”成立以后，通过引入特邀调解员、义工调解员，设立大学生诉讼服务基地、义工法律服务岗的方式，吸引法院以外的社会人士参与司法诉讼服务，包括为前来诉讼或咨询的群众解答有关法律和诉讼问题，帮助诉讼能力有限的当事人书写诉状，在需要的时候参与诉前联调案件和诉讼案件的调解等。在下一阶段，中心还计划进一步通过更多、更灵活的方式引入社会力量参与司法调解。

总体而言，南海区法院参与社会管理创新的基本做法可以归纳为：以机构调整和职能重组为切入点，通过诉讼服务中心和诉调对接中心的平台建设，细化司法服务项目，提高服务质量和效率，同时，整合政府相关部门的资源，动员广泛的社会力量，营造一个结合多种手段和多方主体治理社会问题、化解社会矛盾的综合性司法平台。

（二）存在的主要问题

当前，南海区法院围绕诉讼服务中心开展的司法工作已经取得了较好的成效，但在运作过程中，也存在一些问题，集中体现在以下几个方面。

1.法院对诉讼服务中心工作人员的调配、管理机制尚不健全

“双中心”是一个通过机构调整和职能重组成立的新工作平台，成立的时间也较短。当前，南海区人民法院的总体人员管理、调整、领导考核办法上是按照之前的机构、职能设置制定的，在如何调整中心人员，怎样考核法官，怎样考核诉讼服务中心的队伍建设，以及怎样进一步规范中心的工作方式等诸多方面尚不完善。没有一套完善的管理、考核办法就无法有效地激励、管理中心工作人员，没有一套科学合理的规范程序就无法进一步提升中心的服务质量。因此，完善、健全法院对中心工作人员的调配、管理机制是南海区法院下一步的工作重点。

2.传统司法程序与“双中心”的服务程序存在冲突

按照传统的司法程序，立案、审判和案件的执行是分离的，立案庭只负责接受案件，不审判和执行案件，这是我国司法工作的传统规定。但南海区法院目前所搭建的“双中心”服务模式，立案庭在承担原有立案工作的同时，还要审判、执行一些小的、简单的案件，这与我国当前的司法程序存在冲突。

3.中心整合社会力量的渠道比较单一，社会力量参与司法服务的潜力尚未充分挖掘

通过设立义工岗位、招募志愿者、设立大学生服务基地等形式动员社会力量参与司法服务是当前南海区法院诉讼服务中心整合社会资源的主要形式。义工和志愿者协助法院工作人员，为所需人群提供司法服务。从已有的诉调工作情况来看，社会力量在诉前联调工作中发挥的作用有限。这说明中心整合社会力量的渠道过于单一。实际上，在广东南海地区有大量社会力量可以动员和整合。除了有浓厚的民间志愿服务氛围和大量民间志愿者团队以外，南海几乎每个行业都有上规模的商会或协会，还有一些自愿性、公益性或互助性的民间组织，此外，南海还有一些专业性的公益服务组织。从目前的渠道来看，这些集中在民间的大量社会组织是很难通过“双中心”当前的工作模式得到有效整合的。

以上分析表明，南海区法院基于机构调整和职能重组而成立的“双中心”平台与法院现有的管理程序和管理模式还存在一定程度上的不兼容，中心动员、整合社会力量的渠道也有待进一步拓宽。

四、延伸讨论与经验启示

（一）法院参与社会管理创新的背景分析

改革开放以来，中国的经济社会发生了巨大的变迁。在经济领域，随着市场经济体制的逐步完善，多种所有制经济得到发展，利益主体发生了分化，多元经济利益格局开始形成。经济领域的变迁直接催生了社会结构、社会形态的转变，城乡居民的利益诉求和生活方式开始变得多元化，社会阶层之间的界限逐渐明朗并开始定型。整体性社会向多元化社会的变迁改变了中国的总体秩序格局，国家、市场与社会三方的力量与形态变化要求改变三方之间的传统关系模式。改革开放以前，国家控制着几乎所有的资源，通过计划的方式发展经济，通过单位分配社会福利。改革开放以后，经济领域的政府外资源增多，资源和福利的获取渠道变得多元化、多样化，第三领域的实力迅猛增强。在这种情况下，原有的社会管理体制越来越不能适应现阶段的经济社会状况。一方面，政府权限过大，管辖的范围太宽泛，束缚了市场和第三领域的活力；另一方面，政府的管理方式滞后于经济社会发展的速度，既浪费了行政资源，同时也造成了管理效率低下、管理不当的后果。在这种背景下，党中央提出加强社会管理创新与社会建设这一时代主题，以适应社会主义市场经济发展和社会结构深刻变化的新情况。

社会建设与社会管理创新提出以来，在党中央的领导下，从中央到地方的各级政府积极探索试验，从机构自身做起，通过机构调整和职能重组、转换，突破传统社会管理体系的局限，同时，积极引导社会力量参与社会管理，培养和提高社会自身的自我管理与自我服务能力。总体而言，近年来由政府负责推动的社会管理创新取得了巨大的成效，探索出了很多基于不同地域、不同阶段和不同经济发展水平的社会管理模式，极大地促进了当前社会的良性运行和协调发展。围绕着政府机关自身的体制改革和职能转换，以及社会政策法规的改革创新，政府管理与服务的效率得到较大提升，市场与社会能够用以参与社会治理的资源也得到了整合，民间组织作为社会管理平台的重要性开始彰显，各种社会力量能够以多样化的方式参与到社会管理中来。

近年来，在各级党委的领导下，法院也积极探索新的司法服务模式。2009年12月18日，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康同志在部署2010年的全国政法工作时，要求全国政法机关深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作。把政法机关也作为推进社会管理创新的重要主体，标志着中央将政法工作提高到一个新的高度来认识。在中央政法系统的推动下，近年来各个基层法院不断更新司法理念，创新工作模式，拓展法院的职能，发挥法院在社会建设中的作用。从各个地方基层法院工作的司法实践来看，主要是通过以下几种方式来发挥其司法职能作用的：一是通过提高服务质量，转变服务观念，增强工作人员的司法责任感和积极性，进而提高工作效率；二是通过与多部门联动开展非诉讼服务，改变传统纠纷的解决方式，在庭外解决纠纷，减少通过传统诉讼程序解决纠纷的数量；三是充分利用现代化信息系统和审判工具，进行远程审判和巡回审判，提高审判效率，减少诉讼成本；四是法院为进行民事速裁程序设立审判庭，对一些简易、小额的民事案件实行快审快结，以降低诉讼成本、提高诉讼效率、减轻当事人讼累、缓解法院审判压力。

当前，我国正处于社会转型时期，多元利益并存，利益关系复杂，各种利益纠纷和因利益关系导致的犯罪事件频发。随着单位制的解体，传统管理体制的管理效率开始弱化，与此同时，传统规范对现代人的规制作用也趋于弱化，而新的价值取向与文化规范尚未建立，出现了多元化、差异化的价值取向和行动模式，现代社会管理的难度增大。政府的施政方式也开始转型，开始由行政管理向以依法行政为主的“小政府”转型，不再担任管理社会的全能型角色，退守成为以市场经济为基础的规则的制定者和维护者，成为现代国家的“守夜人”。在这种状况下，法律在维持现代社会公平与公正、守护社会秩序方面的作用凸显。社会秩序要靠一整套普遍性的法律规则来建立，社会秩序一旦受到法律的保护，具有了法律的属性，就成为以法律规范为基础的法律秩序。法律秩序的最后保障是国家的强制力，违反法律秩序者要受到法律制裁，即国家要通过法院的诉讼活动，按照法定程序剥夺其所拥有的生命、健康、自由、财产等，从而达到保卫社会秩序的目的。

社会管理的直接目标就是维护社会生活的正常秩序，调节利益关系，解决利益冲突，维护社会生活中的公正原则。法院是现代国家机构的重要组成部分，法院所行使的司法权是国家权力的基本内容。在现代国家，法院充当社会管理的重要角色，用司法决策规制社会生活的实践越来越普遍，效果也越来越显著。一方面，法院通过惩治刑事罪犯，打击和抑制犯罪分子及其犯罪活动，平息和化解各种利益纠纷和冲突，调节和平衡各种社会经济利益关系，发挥稳定经济社会秩序、预防和处理由于经济利益冲突引发社会政治矛盾的重要功能。另一方面，现代法院不仅履行基本的解决纠纷的职能，而且在调控社会秩序、实施司法审查、制约行政权力、制定社会政策等方面发挥着重要作用。法院的职能得到极大的拓展和增强。通过司法审查，法院对政府部门的行政工作能够进行有效监督；通过参与、制定社会政策，法院能够对国家的公共政策进行有效的干预，确保公共政策的有效性和公平性。

当前，我国已进入综合治理社会问题的阶段。综合治理就是要在党委、政府的统一领导下，在充分发挥政法部门特别是公安机关骨干作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和人民群众的力量，综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，实现从根本上预防和治理违法犯罪，化解不安定因素，维护社会治安持续稳定。从法院工作的角度来看，综合治理社会问题阶段的到来既是法院参与社会管理的重要机遇，同时也是巨大挑战。法院工作的传统模式是不诉不理，纠纷矛盾只有进入法院才成为法院工作的对象，工作职能主要通过审判案件、提供诉讼服务来体现。而综合治理模式要求法院走出法庭，变被动服务为主动服务，与其他政府部门协调，为解决纠纷和矛盾提供法律上的支撑。从理念上看，要求法院变被动服务为主动服务，强化司法为民、以人为本的工作理念；从形式上看，就是要求法院要积极主动地参与社会管理，与其他部门形成联动机制，搭建多元化、多主体的纠纷化解机制；从职能上看，要求法院拓展、延伸诉讼服务和立案审判职能，增强预防和防控社会问题和社会矛盾的功能。

上述讨论表明，法院发挥自身的职能作用，围绕着社会管理创新的时代主题，积极参与社会建设，是当前经济社会发展的现实需要，也是司法工作实践本身发展演变到当前阶段的必然结果。法院应该根据当前阶段经济社会发展的主要特点，在履行法院基本职能的同时，主动拓展和延伸服务项目，扩大法院参与社会治安管理、纠纷协调的覆盖领域，维护各个行业、不同领域的公正公平，切实贯彻落实依法治国的理念。

（二）案例的经验启示

1.机构调整和职能重组是管理服务部门提高管理效率和服务质量的有效手段，也是部门参与社会管理的必然选择

从根本上说，南海区人民法院以机构调整和职能重组为突破口的管理体制改革是紧密围绕着司法为民、以人为本的司法理念，在司法系统既有的工作框架下进行的。在中心建立以后，立案庭在法院的功能定位没有改变。诉讼服务中心与诉调对接中心本身并不是一个新的机构，而是一个集多种功能为一体的司法服务平台。在没有重建机构和增加人员的情况下，仅仅一个平台建设就可以实现提高工作效率和服务质量的目标，这本身是一种值得思考和讨论的社会管理创新手段。

从南海区法院本身来说，“双中心”平台建设之所以能够取得良好的效果，主要得益于以下两种转化。一是通过“双中心”建设，法院既有的职能得到集约化、规范化和明确化。“双中心”平台所具有的职能（诉讼服务、纠纷化解和纠纷分流）属于原有立案庭的既有职能，但这些职能分散在各个窗口，没有规范和明确的流程要求，通过“双中心”建设，理顺这些职能之间的关系，对其进行了合理归类，并以明确、规范的工作程序对其进行了整理连接，从而使得法院立案庭的工作效率和服务质量得到较大的提升。二是“双中心”平台搭建了一个对外交流的窗口，为法院与其他部门协同参与社会管理提供了便利，实现了司法服务的社会化。“双中心”建立以后，与地方政府部门及社会组织、义工组织之间建立了比较稳定的联系，诸如设立法官工作室、设立义工岗位等，使得其他部门和社会力量能够参与到中心的司法服务中来，极大地提高了司法工作的效率，同时也丰富了司法服务的手段。

按照党中央的要求，未来社会管理要逐步形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的格局。要最终形成这个格局，需要一个较长时间的过渡期。从目前的社会管理格局来看，政府依然控制着大量的资源和权力，社会协同和公众参与的机制和渠道尚未真正建立。从国家与社会的角度看，政府控制着大量的资源和权力，这就意味着社会占有较少的资源和权力，社会协同和公众参与的动力就会受到限制。因此，要实现未来社会管理的大格局，首先要从政府自身做起。从近些年政府及相关部门的社会管理实践来看，部门内部的机构调整和职能重组是许多管理服务部门参与社会管理创新的常规手段之一，这一点在南海区法院的本次实践中也得到了一定程度上的印证。尽管各个部门通过这种手段实现社会管理创新的内在机制可能不尽相同，但总体来看，这种机制产生的背景都是基于新阶段特殊的经济社会状况，基于各个部门服务对象的新特点和新需求。

2.打破部门条块分割，整合社会力量，搭建多部门协同、社会力量参与的管理机制是当前社会建设的必然趋势

诉前联调工作机制是南海区法院在成立“双中心”之前就搭建的司法服务机制之一。中心成立以后，南海区人民法院在立案庭专门设立了诉前联调工作室，进一步完善了诉前联调工作机制，充实了工作力量。诉前联调的基本理念就是联合各个政府职能部门，整合多方社会力量，在司法机关的引导下，通过协商、讨论等方式解决社会问题。这种工作机制打破了部门之间的条块分割，最大限度地利用了与当事人相关的社会力量。南海区法院的实践表明，这种通过非常规方式开展司法服务的工作模式发挥了极大的社会效应，通过诉讼外手段解决了许多突发的社会问题，预防了社会矛盾扩大化。

社会建设是一个涵盖面很广的范畴，社会管理创新的主体和手段也是多元的。社会建设和社会管理需要动用到各种社会资源，而这些资源分布在不同部门，甚至分布在一些民间组织、基层社区单位，因此，要搞好社会建设，突破当前社会管理工作中的局限，就需要将这些分布在各个部门、民间组织、基层单位的资源整合起来，打破部门条块分割，整合社会力量，才能更好地解决问题，推动社会发展。整合资源的过程本身就是一个社会管理创新的过程，是一个突破传统管理界限，改变服务方式，重建机制、体制和体系的过程，其主要优势在于能够最大限度地集中资源解决社会问题，推动社会建设。同时，多方主体参与社会管理也有利于结合多方主体的经验与智慧，丰富社会管理的手段，并能兼顾多方利益主体的实际利益。从国内社会管理的实际经验来看，整合资源多方主体参与社会建设的实践越来越多，已然成为一种主要趋势。

3.法院要与基层部门紧密联系，才能在预防和化解社会矛盾过程中发挥更大的职能作用

南海区法院“双中心”成立以来，通过与各个镇街综治维稳中心及其他政府相关职能部门建立广泛的联系，共同搭建了一个综合治理社会矛盾、预防社会矛盾扩大化的长效机制。通过这样的机制建设，发生在基层的社会矛盾和纠纷能够很快地进入司法部门的视野，受到相关部门的关注，这有利于法院和其他部门积极介入，快速解决矛盾。社会矛盾往往发生在基层，发生在人民群众之间，而基层单位对基层情况比较了解，对各种群众关系比较熟悉，因此，法院与基层部门建立稳定的联系是法院预防和化解社会矛盾的一个重要基础，也是法院发挥机构职能的重要前提。

4.法院参与社会管理创新既要重视机制、平台建设，也要重视服务细节和服务流程

南海区法院的“双中心”平台建设包括针对群众的诉讼服务、纠纷分流和诉讼解决，诉讼服务的侧重点在于为群众提供便捷高效、人性化的一条龙式服务，诉讼解决的侧重点在于发挥中心的职能作用，根据实际情况和群众需要提供个性化的解决方案。“双中心”之所以能够实现方便、快捷、公正的“门诊式”服务，主要就是依靠这两条主线条的支柱。

通过机制建设与平台建设提高法院工作的效率和质量是当前大多数法院的做法。这种做法包括建立诉前联调机制、设立速裁庭等。从社会管理创新的角度看，机制建设与平台建设也是当前司法系统参与社会建设的基本立足点。但与此同时，法院作为一个提供司法服务、维持社会公平正义的特殊机构，也要重视服务细节和服务流程。司法工作是一项会涉及各个行业和各种人群的工作，这些人员的法律知识和对机关工作的了解程度参差不齐，同时，发生在群众之间、群众与政府部门之间的纠纷往往会给当事人造成情绪上的负面影响，因此，在法院的工作中，要本着能动司法的理念，从服务细节和服务流程上精心设计，最大可能地为当事人提供舒适、方便的服务，引导当事人积极地配合司法工作。