网络时代的社会监督

第一节　网络时代的社会监督

一、社会监督的理论基础与现状分析

（一）社会监督和政治参与的理论基础

权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。^[1]对政府权力进行制约和监督，是自“行政权力”产生之后就无法回避的一个重大问题，而如何可靠、有效、持续、合理地约束公共权力，则构成了现代民主国家公共管理制度的一个基本命题。西方民主理论认为，权力制约思想的核心基于社会契约理论。国家和政府的产生必须经过社会成员的授权，是公民为了更好地实现整体利益而有限让渡出一部分权利，让少数人组成政府来行使管理职能，以便让政府执行社会公共管理职能来为公众利益服务。这部分少数人是在公民的同意和委托下来行使政府权力，同时作为条件，为了维护公民的个体利益，公民有权利通过自己或其信任的组织对国家的权力进行有效的制约和监督。

现代民主理论认为，对公众负责是公共行为的基础，而对公众负责的关键在于公民参与、授权及对话。公民参与是“主权在民”国家契约精神的社会体现，有助于国家权力向社会的回归和公共理性的平等公开的参与，同时也加深公民对合法权威的广泛认同。作为构成现代民主政治的基本要素，政治参与是普通公民通过各种合法方式和程序参与政治生活，直接或间接地影响政府决策的行为与过程，是公民沟通政治意愿、制约政府行为从而实现公民政治权利的重要手段。

公众参与是现代民主的重要形式，参与就是让人们有能力去影响和参加到那些可能影响他们日常生活的决策和行为中去。而对公共机构来说，参与就是所有公众的意见或建议得到倾听和考虑，并最终以公开和透明的方式达成决议。公众参与作为一种制度化的民主制度，应当是指公共权力在做出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径或者渠道从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接以政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。

随着网络技术的发展，家庭和个人电脑的普及，人们进入到充满各种信息的网络时代。网络改变了人们以往接受、处理和发送信息的方式，也改变了信息本身的产生和存在方式，并且拓展和丰富了公众交往和参与的空间，重新调整了人与人、人与社会以及人与自然的关系。网络使人类的时空概念出现了根本性的改变，对人及其所生存的自然、社会环境都产生了巨大的冲击和影响。在网络时代，四通八达的互联网组成的网络公共空间，在传统社会的基础上建构了一个新的广阔的公共领域——网络公共空间。在这个公共领域内，尤其是在非官方公共领域内，比如微博、博客等交流平台，它们既可以整合和表达民间的要求，又能够通过网络公众参与等形式使公共权力接受来自民间的监督和约束。可以说，网络公共空间的形成过程就是政治民主化的过程。在20世纪直至21世纪初的这种网络公共空间的出现，某种程度上唤醒了公众的民主意识，提高了人们的政治热情，并很快引致了民主思想和一些制度的变革。

以往社会监督的一个重要问题就是监督渠道缺乏、不畅通，公众想行使监督权但缺乏有效的渠道。微博的出现，把社会带入了“自媒体”时代，创新了社会监督的渠道，公众的话语权得到了极大程度的保障和实现。同时，微博的一个显著作用在于，进入的低门槛造就了其信息的海量化和交往的高度社会化。在微博搭建的平台上，受众围绕各种话题建立起了以单纯的“个人”为中心汇集而成的网上社区。在这个社区里分享信息、交流感情，“‘人的关系’取代‘内容’成为人们之间进行信息交流的中心”。通过微博上“人”与“人”的交流，增强了公众之间的社会交往和联系，同时，以“人”为中心的信息传播方式也在不断地构建社会信息的共同体。政府机构跨界进入微博，通过微博发布信息、与公众沟通，看中的是微博作为一种新型人际交往的方式与渠道，一种扩大网络民主的有效形式。因此，政务微博在出现的时候，就肩负起了“微博问政”的功能。党政机关可以通过微博平台更为广泛、快速地收集公众的相关信息，比如对党委政府的建议和意见、对某项政策的反馈和态度，以及对党委政府的期待等，有利于促进党委政府决策的科学化、民主化，也有利于在政策执行过程中达成共识、减少阻力。

在我国，网络媒体、网络论坛、网络社区等持续快速发展，形成了开放、互动的网络公共空间，为公众参与提供了话语平台和条件支持。其中，不断适应市场需求、有较强自主性的网络媒体发挥了宣传、启迪和纽带、桥梁的作用，而数目不断增长的政务微博在提高公民民主意识、促进中国民主发展方面更是发挥了重要作用，是网络公共空间的重要形式。许多国家和地方政府网站开设的政务微博已经成为政府与百姓进行日常直接沟通的重要桥梁，成为网络时代社会主义民主的新形式。网络公共空间已经逐步成为我国民主体系的重要组成部分。

在信息化浪潮中，以开放、共享、多向和交互为特点的互联网发展正向全球各个角落迅速扩张。正是由于网络具有不同于传统沟通方式的一些特点，使得网络中公众参与越来越普遍，也使得网络更多地得到各个领域的关注。网络空间层面的公众参与具有以下突出的特征。

1.直接性

当今的民主制度是一种代议制，由公民选举的代表来参政议政。而在网络空间中，基于网络是一种信息能在瞬间生成、瞬间传播、实时互动、高度共享的传播媒介，人们可以通过直接参与来直接发表自己的政治意见，并对政府在公共事务方面的日常管理行为进行投票和评价，对关系国计民生的公共事务的治理事项，充分表达个体的意见或者建议。

2.平等性

平等在国家政治管理中表现为:一是人人都有参政议政的权利；二是这种权利在人与人之间应该没有差别。在网上，沟通的方式除了私下个人与个人之间的联系之外，个人与网络中的集体大众之间的双向联系也成为可能，而且只要达到法律允许的条件，任何人都可以发表自己的主张，并且与其他人分享。每个公民在网络中的角色都是一样的，没有高低之分，影响政府管理的效应也是相同的。这种交流的平等，是因为网络水平延伸的存在方式决定了网络是一个扁平化的世界，在网络中网民交流的是信息、是思想，而无关交流各方的身份或地位。此外，从交流的技术手段来看，弱化了交流主体之间的地位、身份、容貌、家庭等因素，削弱了严格的科层等级观念，公众通过网络参与某些政府事务、访问政府官员、评价和决策公共事务的治理等都成为可能。

3.便捷性

公共事务管理事件的发生及公众的态度、政府的决策和相关表决结果，这一系列活动和内容在网络上是以光速传播的，因此这种政治社会活动变得非常迅速。“对政治家来说，因特网为之提供了能直接与选民进行对话的新方式，它实际上不受空间、时间的限制，传递10 000字的花费不会比100字多。渠道对每个人或多或少都是开放的。”^[2]这是指，在数字化网络社会里，由于网络的开发与利用消除了时间和空间的距离，建立了一个超时空的网络社会。人们在网络上留言、发电子邮件，距离远近是一个性质，那么因距离带来的摩擦系数降低，接近于零，即中间阻力没有了，经济学者科斯所说的交易费用降低了，这时候就能迅速实现社会化。

4.灵活性

因特网将网络技术、多媒体技术和超文本技术融为一体，因而同时具有出版和交流的功能。它可以支持一对一、一对多、多对多等多种交流模式，而且可以交替地“听”和“说”。这种模式的转变密切了不同地区人与人之间的关系，使他们可以就许多不同的主题进行讨论。时间和空间的暂时性限制被打破，网络参与者随时随地发言。并且在他们的发言互动中，呈现多元、异质和互为主体性的特征，同时构成特殊的“连接感”。因此，在公共管理中，网络公共领域的公众参与体现了充分的开放性和互动性。

20世纪中叶前后，一些国家的公共行政领域发生了变化，公共行政由以等级为中心向以公民为中心转变，政府所扮演的角色及政府与公民的关系发生了质的变化。行政民主成为不可逆转的趋势。世界范围内，公民有组织地参与公共事务以及第三部门的建立推动了民主化进程。社会监督与公民参与已成为现代民主政治制度下的一种普遍性共识。

20世纪70年代中国实行改革开放以来，伴随着公民政治参与途径的不断拓宽，广大公民的权利意识、监督意识、民主意识、法律意识也被日益唤醒，越来越多的公民萌发了积极而有序的政治参与的热情和要求。^[3]胡锦涛同志在十七大报告中指出:坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。公民参与是加强行政监督，推进政风建设的有效手段，是人民当家做主的体现，是行政决策科学化、政治民主化的保证，对建设法治政府，实现社会主义政治文明有着重要意义。

（二）社会监督存在的不足

近年来，我国各级政府在强化社会监督和政治参与方面进行了积极探索，取得了一定成绩。但目前我国社会正处于转型期，各类矛盾复杂交织，社会监督和政治参与还存在着种种不足，主要体现在以下方面。

1.社会监督空泛乏力，过程流于形式化

一方面，由于缺乏公民对官员的评估机制，对官员的考核一直是“官考官”，就形成了公务员“唯上”的工作思维方法，地方各级政府的工作方向常常随领导人的变动或兴趣转移而变动，造成社会监督空泛，难以有效影响行政决策。另一方面，我国传统行政管理一个很大的特点就是封闭性，行政决策的透明度不高，忽视公民意见的听取，公民的知情权、参与权和监督权无从保障，公民不能及时全面地对政策制定进行有效监督，这种行政决策的隐蔽性最终导致社会监督乏力的困境。

2.公民政治参与的主体意识不强，热情不高，效果不甚理想

长期以来，由于受到传统行政文化和意识形态的影响，公民政治参与的积极性不高，主要表现在对公共政策制定的政治冷漠心理和依附顺从态度上。“官本位”的传统政治文化强调官吏只向上级负责，而不受下属和人民的制约，导致行政管理人员和决策者与公众之间缺乏必要的沟通与交流，管理与决策只被看作是行政人员的职责和权力，广大社会公众实际上被排除于管理、决策过程之外。政府作为行政管理主体对社会公众发号施令，作为管理对象的公众总是习惯于被动接受，一些公民参与政治活动具有随大流的从众性，真正出于自主意识自愿参加的公民参与行为不多。而且由于大多数人都无法直接参与到行政机关的政策制定过程中，公众政治参与的积极性极大受挫，政治参与的效果并不理想。

3.社会组织政治参与主体自身发展不够成熟

社会组织政治参与主体自身发展不够成熟，在利益能力诉求、对政策制定的影响以及对政府权力的监督方面有其局限性。第一，政府所拥有的公共权力使其能左右公共政策的制定，而公共政策能对社会利益做出权威性的分配。由于占有社会资源的程度、赢得社会政治经济和文化方面机会的能力、社会地位以及随之而来的社会影响力的不同，社会弱势群体及其利益代表性组织的社会监督和政治参与的能力和程度受限，使得部分公共政策的制定有失社会公平。第二，由于历史原因，我国政府对于社会组织干预过多，从社会组织的登记、注册和审批到日常工作的开展，政府都有权力限制和干预。从这个角度而言，社会组织要在真正意义上实现对政府权力的监督，还有大量的工作要做，可谓任重而道远。

4.缺乏行之有效的社会监督途径

当下我国社会监督缺乏行之有效的途径，主要表现为两个方面。一是缺乏法律的明确规定和保护。我国现行法律法规只对公民具有监督权进行了一个概括性的规定，但并没有对公民如何正确行使监督权、通过何种方式行使监督权、行使监督权有哪些保护措施、成功行使监督权可以获得哪些奖励等进行明确规定。公民行使监督权仅仅停留在一种个人行为层面，而这种个人行为的另一方却是拥有公共权力的公共管理者和领导者，公民监督在一定程度上属于“小打小闹”，一遇阻力便停滞不前，监督很难起到实质效果。二是政府没有为社会监督搭建好切实有效的平台与渠道，也没有真正为前来监督的公民提供相关的服务，对于公民反映的问题爱理不理、迟迟不作答复。公民对当地党员干部出现违纪违规行为虽然看在眼里，却不知道向谁行使监督权，也不知道如何才能正确行使自己的监督权。政务微博的出现，为社会监督提供了有效的渠道，创新了社会监督方式。

二、政务微博创新社会监督

信息时代的到来和互联网的迅速发展，对人们的生活方式、劳动方式、思维方式、交往方式产生了深刻影响，对社会的经济发展、政治发展、文化发展也产生了深刻影响。网络改变了人们的政治观、民主观，改变了政治参与模式、参与方法，改变了政府决策的行为，拓宽了社会监督的渠道，创新了社会监督的方式。

（一）网络时代的社会监督

网络舆论监督就是人民群众通过互联网了解国家事务，广泛、充分地交流和发表意见、建议，对国家政治、经济、法律、文化、教育、行政等活动进行褒贬与评价。网络论坛和现代新闻媒体所营造的公众舆论，其所显现的“第四种权力”是一种社会监督权，通过互联网科技而提高了功效。^[4]

1.更广的网络舆论监督范围

网络舆论跨越了地域和时空的限制，延伸了传播范围，使得公众对事件的关注与评论更加广泛，在监督范围的广泛性方面显著强于传统的舆论监督。一方面，网络舆论监督的主体具有广泛性，互联网信息技术在高速发展，这就为广大普通公众参与舆论监督提供了物质和技术保障，大大扩大了我国网络舆论监督的主体范围。

这样，网络舆论监督的客体即被监督的对象具有广泛性。网络舆论监督将整个社会都纳入自己的监督视野，包括国家机关的各级工作人员，涉及公共事物和公共利益的组织和个人，不适应社会生产力发展要求的体制和机制，以及一些不良社会道德现象等。

2.更高的网络舆论监督效率

互联网是一个公共的论坛，不同思想和观点的人可以在这里直抒己见，相互交流。某一公共事件可能在此之前并没有引起如此大的关注，因为微博等网络传播方式能够在最短时间内最大范围地凝聚公众，并使相互间身距千里的公众有种面对面、身临其境的感觉，为进一步形成强大的舆论创造了基本条件。而且舆论监督的平台已经不限于民间自发创建的网站，还包括一些传统网站设立的评论栏目，如人民日报网的“人民热线”。这些主流门户网站为公众开辟了舆论交流平台，使得民意可以更快地传达到相关部门，提高了网络舆论监督的有效性。这些网络舆论产生的监督力量虽然不具有强制性，但由于强大的舆论声势和全民的参与，最终吸引到相关部门对某些事件的关注，有力地推动了政府部门对这些事件的处理，一定程度上提高了政府部门的行政效率。

3.更灵活的网络舆论监督方式

网络技术引领了传播方式的飞跃，带来了传播技术的解放，实现了传播内容的生动性和传播方式的灵活性，以文字、图片、音频和视频等为主要内容和以微博、博客、社交网站等为主要方式的传播形式，越来越多样化地出现在广大网民的日常生活中。表现形式的多样化使舆论监督报道更为形象、直观、立体化，增强了新闻事件的感染力和影响力。不仅如此，它还使公众能够更有效快捷地整合信息，让舆论监督有声有色，灵活凸显。

4.更充分的网络舆论监督信息交互

传统的新闻媒介基本上是单向传播，人们从中获取新闻信息的方式基本是被动的，选择信息的主动权很小。网络媒体的传播是交互流动的。这种交互性表现在:一方面，受众在网络上可以自行选择新闻传播的内容，具有选择的余地；另一方面，网络媒体通过开设论坛、公布电子邮件、网上民意调查、设置讨论等手段，提供交流批评的场所，使受众能直接参与新闻报道，自由方便地发表自己的意见和观点，从而实现传收双方的沟通与交流。

（二）网络时代的政治参与

网络政治参与是信息化、网络化时代政治参与的新形式，这是近几年来随着网络通信技术的发展和互联网应用的普及而兴起的一种崭新的政治参与类型。参与主体依法通过互联网直接或间接介入政治生活，从而影响公共决策的活动。因为，伴随着互联网飞速发展的是人们生活方式和生活环境的极大改变，“计算机不再是只和计算机有关，它决定我们的生活”，^[5]这一改变也已经渗入到政治领域，引起政治体制和政治环境的革命性变革。

1.互联网提高了公民参与政治的能力

互联网的普遍应用带来了教育方式的深刻变革，网络上海量信息的实时互动传播、远程教育的兴起、电子课件的不断丰富，实现了教育资源的共享，为广大的网民提供了前所未有的学习机会，网民足不出户就可以接受想要的教育和获得海量的信息。某种生活方式包括政治参与方式只要在网上传播立刻会在所有网民之中传播并效仿。公众受教育程度的不断提高和视野的不断开阔直接强化着公众的参政意识，促使公众在参与政治生活方面不断成熟；同时互联网也带来了政治文化的重新整合，由于互联网横跨国界、信息纵贯古今，其必然带来古今文化的整合、中外文化的碰撞、单一文化与多元文化的整合、正统文化与反正统文化的竞争与对抗，最终形成多元的网络政治文化。这种多元文化势必会导致参与主体思考问题的多纬度、多侧面，有利于参与主体客观真实地评价政治事件、理性地参与政治生活。互联网所具有的实时互动性、超越时空性、对外开放性的特点，可以使信息海量、飞速传播，为公众参与政治生活提供了极大的便捷性和参与环境，提高了参政议政的效率和水平。

从网络政治参与主体看，主要包括现实主体和虚拟主体两部分。现实主体是普通的公民和公民团体，虚拟主体是以虚拟代号出现的网民和网络团体。在一定条件下，二者可以相互转化，当虚拟主体以真实身份参与网络活动时，二者身份是同一的。从网络政治参与的客体看，网络政治参与指向的是利用互联网进行网络选举、网络对话和讨论、与政府进行政治接触及网络政治动员等一系列政治参与活动。从参与的途径看，门户网站、政治性论坛、博客等成为新的参与方式，突破了一般意义上政治参与的基本模式。

2.互联网实现了参与主体的平等性

互联网是一个没有中心的虚拟空间，在这里网民可以享受充分的自由，并且网民的身份在这里都是平等的。只要达到法律所允许的条件，任何网民都可以发表自己的政治主张、表达自己的政治意愿和诉求，而且这种意愿和政治家的意愿处于同等地位，没有高低贵贱之分。正如比尔·盖茨所说:“信息高速公路带给人们的美妙事物之一恰恰在于，与物理世界相比，在数字化的世界里人们更容易获得真正的公平。”“在现实的世界里我们都在为平等而努力，我们也可用这种平等来帮助我们认清一些社会问题，但这些问题在物理世界中并未得到解决。网络并不能推倒歧视和不平等这些障碍，但却是一种强大的推动力。”^[6]只要互联网覆盖的地方都可以通过互联网这种方式实现政治参与，这种参与的机会是平等的，无论身处繁华都市还是偏远乡村，无论你是国家元首还是普通百姓，只要你愿意，就会有均等的机会表达自己的政治言论。互联网的发展还带来了组织的深刻变革，它改变了传统的科层制，改变了金字塔式的社会结构，使组织结构趋向扁平化，打破了权力集中的态势，使权力流向更多的个体，减少了个体对团体的依赖，也减少了利用权力垄断信息的可能性，在相当程度上实现了个人和组织之间的平等。正如约翰·奈斯比特所说:在网络组织里，信息本身就使一切事物趋向平衡……在网络组织中成员彼此平等相待，因为最重要的是信息，它使一切变得平衡。^[7]俄罗斯学者拉特波夫更形象地指出:在“万维网”上，每个人都是宇宙的中心。在控制空间（“虚拟现实”）中，乡巴佬心理消失了，这里没有“首都”，没有长官，没有垄断，也没有国家和政府。^[8]这种参与主体的平等性、参与机会的均等性，极大地激发了公众的参政热情。

微博的一大特征便是低门槛，也有学者称其为微博的草根特性，使得基层广大群众与政府通过网络平等对话和互动成为现实，公众的知情权和话语权得到进一步保障，受到广大公众的欢迎，并将微博作为参政议政的新平台，“微博问政”也成为新形势下公民公众参与的新形式。^[9]政务微博既是一个平等表达的平台，又是一个虚拟的平台，网民在发表见解时，对于暴露真实身份的顾虑比较小，加之不受行政区域管辖的影响和制约，更多的人愿意通过这一新渠道参与政治，对政府工作进行监督并提出自己的意见。这无疑有利于公众参与意识的培育和强化，同时倒逼政府转型成为广纳民意、便民利民的服务型政府。

随着人类社会进入信息网络时代，各种形式的权力包括公民的生计都更依赖于信息。因此，对信息的了解与掌握就成了民主政治的基本物质条件。互联网作为现代传媒，具有的对信息的搜集、存储、传递和处理能力，对打破政治生活领域内的信息垄断和由此衍生的集权控制，潜在地具有颠覆作用。它扩大了公众知情权和选择权的延伸范围，天然地符合民主精神，具有其他任何媒体都不具备的透明、开放、平等、互动、便捷等特点和优势。由于参与成本相对低廉，它使得财力有限的组织和个人通过网络参与政治生活，就社会事件表达自己的观点，影响政府决策。网络的出现无疑为公众对政治和社会事务的参与提供了新手段。

南海区委区政府深刻认识到互联网的力量对公众生活方式、思想和行为方式带来的变化，从而自觉将这种互联网的力量引入到深化体制改革之中，引入到公共管理和社会建设之中，直接推动了政务微博在创新和强化社会监督中的应用。