机制创新与城市无障碍环境建设

我国的城市无障碍环境建设始于1980年代。曾先后制定和颁布了《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范（试行）》（1988）、《城市道路和建筑物无障碍设计规范》（2001）、《无障碍设计规范》（2012）。2002年，建设部、民政部、中国残联和全国老龄委联合开展了创建全国无障碍设施建设示范城市工作，将全国12个城市列为无障碍设施建设示范城市。在2007年，进一步组织100个城市开展了创建全国无障碍建设城市活动。

残疾人问题是当今世界普遍存在的社会问题，迫切要求各国加快无障碍环境建设。在我国这一要求尤为迫切。第二次全国残疾人抽样调查显示，截至2006年4月1日，我国各类残疾人总数已达8296万，占全国总人口的6.34％，涉及17.8％的家庭。特别是随着人口老龄化与高龄化发展，对城市环境无障碍建设的需求日益增长。

近年来，北京、天津、上海等特大城市及沿海特区开放城市在城市无障碍环境建设方面取得显著进步。上海特奥会（2007年）、北京残奥会（2008年）的召开，极大地推动了全国各城市的无障碍环境建设。在“人性关怀、和谐发展”的指导思想下，近年来上海在城市无障碍环境建设上取得了重要的进展和突破。在《上海市无障碍环境建设规划纲要（2007－2010）》的编制过程中，进一步提出努力打造“全方位无障碍”环境体系的建设目标。“全方位无障碍”环境建设是国际大都市的基本需要，是衡量一个城市文明程度的重要标尺1。当然，仅仅拥有先进的建设理念、新的技术和设计实施方法是不够的，还必须结合我国的实践，通过机制或体制的创新，让先进的理念、技术、方案得以落实，才能使残疾人切实感受到社会文明的进步，真正实现平等共享。上海市无障碍出租汽车阳光车队在这方面提供了一个很好的案例。

一、“阳光车队”简介

1 . 组建背景

无障碍出租汽车是无障碍公交系统的重要组成部分。国际现有的无障碍出租汽车（Accessible Taxi）主要是轮椅无障碍出租汽车（WAT），设有方便轮椅上下车的坡道导轨或升降梯、轮椅固定装置，保证人和轮椅在车内安全固定，使残疾人坐在轮椅上就可以享受出租汽车这种灵活方便的服务。在纽约、伦敦、香港等国际化的大都市，都有运营良好的轮椅无障碍出租汽车服务系统。

根据2006年上海市第二次全国残疾人抽样调查结果显示，本市肢体残疾人为27.2万，多重残疾人为10.1万，这两类残疾人中需乘坐轮椅出行的约为6万人。乘坐轮椅是他们工作、学习、看病等日常生活的必备代步工具，而普通的公共交通车辆无法提供特殊的升降设施，使他们的出行存在诸多困难和不安全因素。尤其是一部分重度肢体残疾人，如四肢瘫、高位截瘫、神经肌病患者，他们完全无法脱离轮椅移动，基本无法自主使用公交出行方式。其中有部分人在他人采用背、抱的方式乘坐普通出租汽车时，身体位置的变化会对其健康造成损害。此外，高龄病残老人、暂时受伤或患病严重者也都与重度肢体残疾人有着类似的出行困难问题。为此，以特奥会召开为契机，上海市正式组建成立了无障碍出租汽车阳光车队，为本市需乘坐轮椅出行的中、重度肢体残疾人和多重残疾人提供优惠乘车服务。

2 . 运作模式

无障碍出租汽车阳光车队最大的特点是采用了公共部门与私人企业合作模式。2007年，上海市建设和交通委员会、上海市交通运输和港口管理局以及上海市残疾人联合会三方牵头，发布了建立专为残疾人提供出租汽车服务的阳光车队的招标书。上海大众交通集团通过竞标成为落实这一项目的运营方。各方的具体分工是：上海大众交通集团是阳光车队及其服务的运营方和投资方，负责车辆的维护更新、运营资金以及司机、调度、预约服务人员的任用，提供车辆停放、办公场地，设立阳光车队预约服务热线；上海市残疾人联合会及其各区、街道（镇）残疾人团体是阳关车队的协作方，负责接受“阳光卡”申请、审核和发放；上海市政府对阳光车队为持有“阳光卡”的残疾人服务提供每年最高150万元的资金补贴。

3 . 服务方式

阳光车队的服务对象为具有上海市户籍并持有中华人民共和国残疾人证、需乘坐轮椅出行的中重度肢体残疾人和多重残疾人，具体服务流程见图表3-6。阳光车队优先保障持有“阳光卡”的重度残疾人的预约服务，他们凭卡在市域范围内乘坐阳光车队无障碍升降车时，按上海市出租汽车小客车标准的70％收费。对没有“阳光卡”但也必须依赖轮椅移动的伤病人、老年人提出的订车预约需求，在保障“阳光卡”乘客订车需求的前提下，可以酌情提供出车服务。此外，阳光车队在没有预订服务的情况下，也为马路扬招乘客提供服务，对此类乘客没有身体条件限制。这是出于避免出租汽车资源闲置的目的。

4 . 技术运用

大众交通集团出资2 000万元购买了50辆配备升降机的轮椅无障碍中型客车，共有两种车型，包括20辆考斯特丰田中型客车（8个普通座位，1个轮椅位）和30辆伊斯塔纳汇众中型客车（16个普通座位，3个轮椅位）。20辆考斯特轮椅无障碍车辆在2007年为参加特奥会的人员提供了无障碍服务。2007年9月正式成立的阳光车队由30辆伊斯塔纳组成，成为中国内地首支政府牵头、市场组建运营的轮椅无障碍出租车队。

图表3-6 阳光车队服务流程

二、“阳光车队”的现实意义

无障碍出租汽车阳光车队作为中国内地首个轮椅无障碍服务出租汽车系统，填补了国内重度肢体残疾人公共交通出行方式的空白，实现了依赖（坐在轮椅中实现身体的整体移动比其他各种方式都有效、安全）轮椅生活的市民公共交通机动性零的突破。阳光车队通过公共部门、私人企业以及社区之间的合作，充分调动了社会资源为残疾人提供公共服务，提高了重度肢体残疾人群体的机动性，保障其出行权利，促进其融入社会，可以说是一次公共服务理念的转变和社会创新，阳光车队以创新的方法满足未满足的社会需求，解决未解决的社会问题，已在市民中享有较高的社会知名度。（图表3-7）

上海是一个老龄化的城市，且老龄化程度越来越高。部分病残老年人、高龄老年人也依赖轮椅移动，对阳光车队服务有极大的需求。此外，由于每个人在不同的生命时期、不同的场合可能遇到与残疾人一样或类似的障碍，即每个人都可能有对阳光车队服务的临时需求。可以说，阳光车队在为特殊群体服务的同时，也为大众在特定年龄阶段或特定时期的出行机动性提供了一种新的可能，是每个人潜在的出行方式，或者说，每个人都将是阳光车队服务的受益者。

图表3-7 2009年1－7月阳光车队轮椅无障碍服务差次

三、运营中存在的问题

作为中国大陆首个轮椅无障碍服务出租汽车系统，阳光车队服务尚处于起步阶段，在吸引越来越多的重度肢体残疾人使用的同时，也存在一些问题未得到很好地解决。如从调查所得数据来看，无障碍出租汽车业务有很大市场，但阳光车队运营量并未饱和。这说明无障碍出租汽车的需求和供应发生了错位。这与车辆的调度、具体运营方式、乘车准入制度等方面都有关系。阳光车队运营中主要存在以下问题：

1 . 服务对象范围小

阳光车队原则上只对持有“阳光卡”的用户提供服务。截至2009年上半年，残疾人联合会共发放了近3万张阳光卡，而上海市符合标准的残疾人估计有6万名，即有相当部分残疾人有对阳光车队服务的需求，但没有得到享受服务的许可。目前上海市6个远郊区县（崇明县、金山区、青浦区、松江区、嘉定区、奉贤区）尚未开通阳光车队服务，居住在这6个区县持有“阳光卡”的残疾人也不能在区内享受“阳光车队”的服务。

2 . 服务时间有限制

阳光车队的出车服务时间为4:00－22:00，在深夜和凌晨不提供服务。要使用阳光车的乘客，必须提前1－5天电话预订车辆，如果要预约第二天的服务，则必须在当天15:00之前电话预约。这就造成残疾人某个时段或有临时、紧急服务需求时无法得到满足。另外，残疾人的部分出行如就医的回程难以确定准确时间，也就不能预约到车辆。

另外，疾人预约用车时间非常集中，通常集中于节假日及每天9:00－11:00和13:00－15:00，这两个时段的用车需求凭借30辆阳光车很难保证。而其他时段的用车需求较少，又造成部分车辆空闲待运。

3 . 运营成本高

阳光车队的运营支出较高，主要体现在：车辆购置费用及维修费用高——无障碍车辆的许多零部件需要进口；车辆运行费用高——车型大，油耗高（普通出租汽车的1.87倍）；每差运送成本高——根据预约出差，空载率高。（图表3-8）

相反，阳光车队的运营收入较低：根据预约提供无障碍服务，差次承接不灵活；每差服务时间长；运营时间短（每天18小时）。以上服务特点都导致阳光车队日均运行差次远少于普通出租汽车（实际每车日均服务差次仅为普通出租汽车的1/10），也就很难通过更多的收入来弥补支出。（表3-4）

4 . 财政补贴不合理

阳光车队成立之初，上海市建交委、交管局和残联达成协议，由市残联每年向市财政申请150万元阳光车队优惠乘车服务专项补贴资金，以购买服务的形式补贴阳光车队服务对象叫车、优惠乘坐阳光车队车辆以及车辆为服务对象提供专用服务等产生的费用，由大众公交集团年终向市残联进行结算。但是，目前财政补贴的普惠制对关于公共交通的补贴发放提出了新的要求，财政公交补贴只针对换乘优惠（包括老年人）、燃油和购置车辆三方面项目。阳光车队的服务费用针对持有“阳光卡”的残疾人有30％的折扣优惠，因此，交管局将阳光车队的补贴归为换乘优惠，补贴只针对30％的车费优惠发放。这与当时达成协议时的专项补贴资金模式有一定出入。

图表3-8 阳光车队运营初期18个月支出构成

表3-4 阳光车与普通车运营数据对比

表3-5 阳光车队仅承接残疾人业务的盈亏情况

截止到2009年4月份底，阳光车队已亏损500余万元（表3-5），每1元营业额亏损82元。总体特征是：车队营运量越多，亏损越多。

四、相关建议

城市无障碍环境建设是残疾人以平等的权利、均等的机会充分参与社会生活，共享社会发展成果的基本前提。阳光车队这一服务系统寄托了万千重度肢残人的生活希望，伴随着经济发展、科技进步、社会老龄化问题的凸显，理应使之发展壮大而非难以为继，服务缩减、甚至彻底消失。为保证无障碍出租汽车服务持续、健康地发展，提出以下政策建议：

1 . 明确政府责任

保证全体市民拥有可依赖、有保障的交通服务方式来完成出行目的是政府必须履行的职责和义务。政府灵活多样的财政补贴和政策优惠措施对保证无障碍出租汽车系统的可持续性和服务水平可以起到关键性作用。例如，实行出租汽车津贴（Taxi Transport Subsidy Scheme，TTSS）计划，向符合一定条件的出行有障碍的人士发放出租津贴券。出租汽车公司再利用津贴券向政府结算费用。当然，阳光车队也可以通过社会捐助来缓解目前的经营困局。在这方面最成功的例子是香港，香港赛马会慈善信托基金长期资助香港复康会。2008年7月，香港赛马会慈善信托基金拨出1 500多万港元资助香港复康会未来三年的营运开支，并购买20辆可供轮椅上下的“易达轿车”（坡道式轮椅无障碍中型客车），这单笔捐助即相当于政府年度财政资助的70％。

另外，日渐老龄化、国际化的上海，来自残疾人以外的无障碍出租汽车服务需求将越来越多，而现行的“阳光卡”发放将在上海生活的外地户籍残疾人、使用轮椅的老年人、依赖轮椅的临时伤病患者排除在外，在一定程度上造成了需求与供应之间的错位。随着社会福利的普惠制和均等化，应考虑扩大“阳光卡”的发放范围。

2 . 优化运营管理

如对残疾人出行需求规律进行调研，通过会员制扩大覆盖范围，保持适度规模；考虑不同需求群体设计差异化服务，实行梯度化的收费方式，进行科学的营运核算；运用媒体进行营销，树立品牌形象等。此外，应考虑将社会企业运作模式作为阳光车队这类个性化无障碍公共交通服务的远景目标。社会企业通常具有以下特征：（1）运用商业手段和方法为轮椅无障碍残疾人提供充足的公交个性化服务。（2）融合社会和商业的资本和管理方法。（3）创造社会和经济价值。（4）从商业活动中获得收益来支持阳光车队项目。（5）由市场驱动同时由“为残疾人提供无障碍公交服务”的使命引导。（6）权衡财务绩效和社会影响。（7）在提供无障碍服务过程中满足经济目标。（8）从无约束收入中享受财务上的自由。（9）在达成使命的过程中融入商业战略。

3 . 进行技术改进

如何解决阳光车队硬件方面的技术问题也是需要深入研究的问题。如通常重度残疾人出行只有一两个陪同人员，远低于伊斯坦纳车辆的额定乘客量，造成了资源和能源的浪费。阳光车队原则上可以接受路上扬招业务，但由于伊斯坦纳车型与一般概念上的出租汽车外形差别较大，普通乘客不会扬招阳光车，空驶率难以降低。因此，应考虑生产设计各种车型的无障碍出租汽车，并研究制定标准车型和规范。

目前阳光车队的所有车辆仅由电话调度中心根据电话预约排序，车辆轮流安排业务，这样的预约与调度模式不利于车队的高效运转。应研究采用现代科技手段，如网络技术、无线通信技术、智能卡技术，提高阳光车队智能化、方便化程度，从而使阳光车队更受残疾人青睐，并成为其出行的一个重要选择。

注释

1 潘海啸、杜雷《城市机动性和无障碍环境建设》，同济大学出版社，2008，16