国际迁移的政治影响

今天的世界正处于新一轮人口流动全球化浪潮之中，当移民增多在很多国家成为事实时，一个国家能不能更大程度地形成和谐、保持活力，关键在于国家内部克服族群和阶层隔阂的能力。这两大隔阂存在还是不存在，是衡量现代社会和传统社会、开放社会与封闭社会的重要指标。

(一)国际迁移的主要挑战

如何制止由各种因素综合作用造成的发展中国家“人才外流”现象，是目前国际人口迁移研究的主要问题。

1.技术移民导致发展中国家人才外流

技术移民和劳工移民在移民总人口的比例中开始增加，特别是在因家庭团聚的移民比例开始下降以后。1990—2002年间，进入澳大利亚的移民中37%的都是技术移民，前往加拿大的移民中49%的都是技术移民或商业移民，而去美国的移民中13%的是为了就业。因为移入国的劳工缺乏具有周期性，许多劳工移民是暂时移民。近年来，前往澳大利亚、美国、加拿大、法国、德国、意大利、日本、英国、瑞士等国的劳工移民增加得很快(United Nations，2006)。

如何制止由各种因素综合作用造成的发展中国家“人才外流”现象，是目前国际人口迁移研究的主要问题。20世纪中叶以来，世界人口移民逐渐发生变化。发展中国家移民人数明显增加，其中越境难民和非法入境者占主流，知识型移民逐年提高。随着发达国家对人才吸引力的增强，发展中国家向发达国家知识型移民已成为一种潮流。自2000年以来，亚太人口年增长率已降至1.1%，为全世界发展中地区的最低水平。在许多亚太国家，人口向外国迁移也是造成本国人口增长放缓的因素。一般来说，移民多在亚太区域内部流动，由低收入国家迁至较为富裕的经济体，但也有许多前往中东、欧洲和北美洲。2000—2005年间，亚太地区每年净流失130万人，前往世界其他地区(马寿海，2003)。

2.发达国家的移民政策从保守走向开放

老龄化带来劳动年龄人口减少，从而产生劳动力的短缺。劳动力是社会经济可持续发展的重要条件，尤其青年劳动力更是一个国家财富的主要创造者。近一个世纪以来，欧洲由于出生率持续下降，劳动年龄人口数量急剧减少，在世界经济中的地位呈下降趋势，占全球GNP总量的比重已由1900年的42.4%降至1965年的30.3%和2000年的25.5%(张善余、彭际作，2005)。为解决老龄化所带来的劳动力短缺问题，近年来许多发达国家在移民政策上作了调整，逐渐开始放宽移民输入的条件，对技术移民和知识移民大开方便之门。1998—2003年，英国输入受教育程度较高的移民劳动力平均每年增加35%，比一般外来移民的增长速度快了近10倍。2008年初，法国政府推出新的移民政策，希望在之后的两三年内将外来移民中专业人才的比例由目前的7%提高至50%。

纵观美国和欧洲等国及日本对移民的观念与做法转变，与这些国家近些年来随人口老龄化程度加深，需要不断吸收移民有关，同时也与它们在政治文明上的某些变化有关。这种不问肤色和出身，只问此刻效忠于谁的观念，代表了一个社会的开放精神，它恰恰又体现了现代政治民族主义以国民认同为上、血缘与族性为次的主张诉求。这种政治民族主义是营造一个国家的内部和谐，为国家长远发展注入强大活力，因此也是促进社会开放的保障(程亚文，2010)。当代移民不再是过往历史中“苦力”的代言词，在现代政治文明和国际交流中，移民的身份是意味着真正成为享有均等的国民待遇的群体，要求打破族群区隔，使移民能够全面平等地参与社会生活，尤其是国家政治生活。有这样一种开放性，才能保证移民建立起对新的移入国家忠诚，真正成为社会的活力之源。

国际移民政策的改变，日本是一个典型案例。日本历来对外来移民相当排斥，1990年之前属于严格限制国际移民进入的国家，即便在“二战”后经济快速发展，劳动力极度缺乏时期，宁愿通过延长工作时间和雇佣年老者和学生从事兼职工作，也不愿接受外来移民。

但是由于人口老龄化带来的劳动力短缺情况日趋严重，日本从1990年起时放松了对技术移民的限制。到2005年，日本接纳了大约120万名外来移民。在2006年之前的10年内，受过高等教育的移民数量保持在33万人，占24岁以上移民数量的约三分之一(姜海珊，2009)。大量因战争生活在海外，特别是韩国的日本侨民可通过侨民遣返政策回到日本，而外国非技术劳工，也可以通过劳动合同、短期培训等渠道进入日本，前往日本的留学生也开始大幅增加。

2014年，日本每100名国民中就有25名是65岁以上的老人，而同期每100名美国国民里，只有14名是65岁以上的老年人。受少子老龄化的影响，日本面临着劳动力减少及社会保障负担增加的问题，为此，政府和社会就接收移民是否能够解救日本展开讨论。日本内阁府2014年2月24日发布的一项预测报告称，如果日本每年接收20万名移民，并且出生率好转，那么100年后人口总数能够保持在1亿人以上。反之，如果不采取任何措施，到2110年人口将减少至4286万人。日本内阁府以2015年起每年接收20万名移民，并以总和生育率回升到能够维持人口更替的2.07为设想，进行了推算。预测结果是，移民定居及新生儿出生将带来2268万人的“人口推动效果”。加上如果出生率得到好转，到2110年日本人口将达到1亿1404万人。此外，如果接收移民，届时老龄化率将为22.9%，远低于此前推测的41.3%。

回顾历史，早在1982年，日本《移民控制法》增设了“培训人员”(Trainees)身份，允许其在日本以实习身份工作一段时间。1990年起实施《移民控制和难民识别法》，该法案重申了严格控制非法移民，但同时放松了专业技术人才来日本工作的限制。2000年，日本法务省颁布了《移民控制第二基本法案》，该法案增加了引进工业移民的国际合作计划(Atsushi Kondo，2002)。但是新移民法仍然是以严格控制移民为主的，并没有从根本上解决日本的劳动力需求问题。

日本人和韩国人一直利用职业培训引进劳力移民。受培训的学员完成项目后，甚至在培训期间就允许打工。日本人小心谨慎地维持其“纯种幻想”(Weiner，1997)，向海外日本人社群招募能融入日本社会的劳工。到1993年，大约有1715万名这类“日本人”被带到日本，主要来自秘鲁和巴西。作为外籍劳工中的例外，这些日本人可以带家属，允许有三年居留权。日本遵循血统主义的公民权原则，又要求需五年获得永久居留资格，因此在需要输入劳力与要求输入的劳力全面参与日本社会之间就会产生矛盾，特别当有孩子降生在移民家庭的时候。

3.非法移民和难民问题考验国际人道主义

非法移民是指非本国公民通过非法的方式跨越边境的“移民”。这个名词通常暗示着许多社会问题，如经济、社会福利、教育、犯罪、公共福利、健康保险、人权等。根据美国国土安全部移民统计办公室五年一度的非法移民报告，截至2005年1月，全美约有1050万名非法移民，其中约有23万名非法移民来自中国，比2000年增加了4万名。该报告指出，约301万名非法移民是2000年及2000年后来美的。在1050万名非法移民中，墨西哥人居首，约有597万名;其次是萨尔瓦多、危地马拉及印度，中国排名第五。据统计，2000—2004年间，每年有48.5万名墨西哥人非法进入美国，追求自己的美国梦。受大量移民进入的影响，到2050年，西语裔在美国人口中所占比例将由2000年的13%上升至24%，而非西语裔白人将只占总人口的50%。此外，非洲北部和西部国家人口急剧膨胀，很多人甘冒生命危险偷渡欧洲。美、欧迎来非法移民潮，政府担忧人口构成变化。

经济复苏往往预示着非法移民数量回升。在历史上，非法移民与美国经济紧密相连。自2009年以来，美国平均失业率已从9.3%下降至2012年的8.1%，呈现强劲反弹迹象。2009—2012年，美国非法移民人数出现小幅增长，从2009年的1130万名增加到了2012年的1170万名，这些人主要来自以墨西哥为主的多个国家。除了墨西哥，其他非法移民主要来自中美洲，大约占15%;其次是南美、加勒比和拉丁美洲地区，约占12%;最后是亚洲，大约占10%。动荡和贫困的中美洲国家导致大批非法移民进入美国。美国非法移民人口主要集中在六个州，其中德克萨斯州在2007—2011年期间一直呈现增长;佛罗里达州和新泽西州在2007—2011年期间曾出现下降势头，但随后又开始回升。加州、伊利诺伊州和纽约州则一直呈现下降趋势。

国际难民不是国际移民，他们是特殊的迁移人口。难民多数会回到本国去的，他们是因为政治、战争和灾荒等原因形成的。这些原因可以忽然产生，也可能会忽然消失，难民的人数也因此会忽然增加和忽然减少。然而难民有着许多移民的特性，他们都跨过了国界，在新国家居住了一定的时间。近年来的国际难民还不一定就住在邻国，许多的亚洲难民到美洲、欧洲和澳洲定居去了，他们最终都变成了移民。广义的难民还包括政治庇护申请者，他们人数很少，但最终也可能成为移民。在2004年底，发达国家大约有300万名难民，而在1994—2000年间估计有570万人申请政治庇护，其中四分之三是在欧洲国家，四分之一在加拿大和美国。这些申请政治庇护的人有40%来自亚洲国家，主要是从阿富汗、伊拉克和土耳其。另外四分之一源于欧洲，特别是从那些前南斯拉夫解散以后建立的国家。还有五分之一来自非洲国家和拉丁美洲国家(UNHCR，2005)。

近年来，全球难民形势愈加严峻。难民问题是摆在国际社会面前的共同难题。2015年6月20日，全球迎来第十五个世界难民日。联合国难民署此前发布最新《全球趋势》报告显示，目前全球难民总数已创“二战”以来新高。2011—2014年，由于地区动荡和冲突加剧，全球难民人数增加了41%，已接近6000万人。2014年，全球输出难民人数最多的国家是叙利亚，而欧洲成为全球难民人数增加最快的地区。仅2014年，就有390万名叙利亚难民被迫流落到全球107个国家。到2015年底，来自叙利亚的难民人数已高达1160万人，成为全球最大难民来源国。据联合国难民署的统计，共有960万名叙利亚民众面临人道主义危机。中东地区是全球难民问题的“重灾区”。据联合国难民署统计，2012年中东难民总数约为1030万人，占全球难民总人数的29%左右。加上490万巴勒斯坦难民，所占比例高达37%。

由于叙利亚、利比亚等中东国家局势动荡，2015年涌入欧洲的难民和移民人数大幅增加。根据国际移民组织公布的数据，截至2015年12月21日，2015年共有100多万名难民和移民抵达希腊、保加利亚、意大利、西班牙、马耳他以及塞浦路斯。国际移民组织称，移民“是必然的、必要的，也是可取的”，但不能仅仅统计人数，必须采取行动，让移民合法、安全，让移民和他们前往的国家都得到保障。

难民问题正在成为欧洲最头疼的问题，在政治上刺激了极端势力渗透，在经济上使本已捉襟见肘的欧洲财政更加不堪重负，在社会上造成了更加难以弥合的族群对立，极易引发暴力冲突。2015年5月13日，欧盟委员会公布了一揽子行动计划，其中最引人瞩目的一项提议就是给各成员国摊派难民安置指标。难民安置事关国家利益，最终决定权在于各成员国政府。难民治理问题凸显了欧盟的制度缺陷，欧盟在涉及泛欧盟的议题上只是一个协调员，而不是指挥员。如果这种权力格局不能改变，欧盟在难民问题上就很难有大的作为。

非洲的难民问题一直不能解决，社会经济的落后、政治的不稳定、传统的民族和种族纠纷、殖民主义遗留下的后患等，使许多国家包括埃塞俄比亚、索马里、利比里亚、苏丹、莫桑比克、安哥拉、卢旺达、赞比亚和刚果(金)等有不同性质和规模的难民问题。

亚洲是世界上难民最多的地区。除去历史遗留下来的因为以色列建国所产生的250万名巴勒斯坦的难民以外，近年来的难民多与战乱和地区冲突有关。例如，阿富汗和伊拉克战争产生的难民，他们被迫离家去到邻国伊朗和巴基斯坦。拉丁美洲在20世纪80年代的难民，在战争解决以后多数也回到了家乡。在欧洲国家的难民因为前苏联和南斯拉夫的解体和德国的统一，在20世纪80年代末和90年代初到达一个高峰，估计约有380万人。随着各国政局的变化，到20世纪90年代中难民的人数也剧降到210万人(UNHCR，2005)。

难民对于世界多数的国家和地区人口的增长、结构的变化和人口的发展等影响不很大，这些影响也是地区性的和局部性的。但是对难民迁出和移入的地区影响是很大的。这些影响不仅只是对移入地国家社会政治和经济体制和供求关系的影响，对迁出地国家所引起的破坏和骚乱却是影响极大的。

(二)国际迁移政治影响的若干案例

1.美国

目前美国人口相对年轻的主要原因是其每年吸引大量新移民。移民一直是美国社会保持活力的重要因素，也是美国人口正增长的重要原因。

近年来，美国人口增长相对维持在较高速度，人口刚超过了3亿人，主要原因是移民增加以及移民生育子女的增加。推行“人才进口”政策，以优厚的待遇和良好的条件，吸引世界各地科学技术人才移居美国。美国是世界上人口流动最高的国家，每年大约有20%的人口在流动。包括国际人口流动和国内人口流动，这两股潮流汇集形成美国人口流动的总体特征。美国是世界上接收移民最多的国家，美国人口增加，重要的渠道是移民增加，移民政策是美国人口管理政策的重要部分。

迁入美国的国际移民对美国政治的影响主要体现在美国移民法不断制定、修订和完善等方面。进入20世纪后，面临持续不断的移民潮，美国国会于1921年讨论通过了带有强烈种族歧视色彩的《移民配额法案》，1965年通过了《移民和国籍法》。《移民和国籍法》废除了以民族来源制为基础的移民限额制，制定了以国籍为基础的全球限额制，打破了以民族来源为基础的移民模式，而且把西半球移民纳入全球限额制，在法理上承认了各族移民的平等地位，承认了各族移民在美国发展史上的作用。此后，1986年《移民改革与管理法案》和1990年《美国移民和国籍法》相继出台，美国开始以现实主义的态度规范和接纳移民，形成了世界上最完善的移民制度体系(侯松岭，2005)。

第二次世界大战后，美国移民政策在注重调节合法移民流入的同时，开始向调节非法移民问题倾斜。新移民法奉行国家利益至上原则，注重吸纳高端人才移民。同时，新移民政策致力于解决日益严重的非法移民问题。20世纪七八十年代，非法移民大量涌入美国。1986年，美国国会通过了一项旨在减少非法移民的立法，即《移民改革和控制条例》。根据这一法规，1982年以前非法进入美国的人得以居住下来，并申请美国公民身份(张利萍，2008)。

美国宪法第十四条修正案规定，任何在美国出生的婴儿，不管其父母的种族以及是否拥有合法身份，都可以自动成为美国公民，即凡在美国领土上出生的婴儿都自动成为美国公民，这就是出生公民权制度。属非法移民的父母在生了孩子后就可以变“非法”身份为“合法”，孩子则可以得到小学至高中的免费教育。这危及当地人的利益，带来了社会矛盾(赵广俊，2007)。

2006年5月25日，美国参议院通过了美国20多年来改革力度最大的一项移民法案，一是使美国大约1200万名非法移民当中的一部分人获得合法身份;二是加强边境管理，防止非法入境。法案根据在美居留工作时间长短将非法移民分为3个档次。那些非法进入美国，并已经在美国居留5年或5年以上的移民，将被允许留在美国继续工作，而且最终可以获得永久居留权乃至成为美国公民。但条件是，他们必须缴纳至少3250美元的罚款和相关费用，补缴税款，同时学习英语;那些在美国居留时间多于2年不足5年的非法移民，必须重新开始申请获得美国公民身份的漫长过程;那些居留时间不满2年的非法移民则必须离境。此外，凡犯有一项重罪或3项轻罪的非法移民，不论居住时间长短，一律遣送出境(杜放、郑红梅，2004)。

张利萍认为，美国移民政策的重心由面向合法移民转为面向非法移民。美国政府根据国家经济社会发展的新情况，适应工业化进程的需要，调整人口流动政策及管理方式，对于我国调整、制定新的流动人口政策及管理方式，具有重要的借鉴作用和启示意义。人口流动是各国工业化过程中遇到的普遍问题。美国作为移民国家，其人口流动与政府对人口流动的政策、管理更具有代表性(张利萍，2008)。

2013年6月27日，美国国会参议院经过数月的辩论之后通过了影响深远的移民改革法案，其中包括2011年12月31日前抵达美国的近1100万非法移民获得美国公民身份的途径。2013年1月2日，奥巴马政府官员公布了一项能让成千上万美国公民不再和正在办理移民申请的非法移民配偶、孩子和父母分离的法案。美国康乃迪克州参、众两会全部通过允许非法移民申请驾照的法案，该法案于2015年1月1日正式生效。这些措施表明了美国对非法移民更包容的姿态和更长远的考量。

2.德国和法国

迁入德国的国际移民对德国政治的影响主要体现在德国对移民的社会融合管理方面。德国联邦政府为希望加入德国籍的外国人提供统一的入籍课程，希望入籍的外国人将有机会了解德国宪法、历史和价值观。欧盟委员会强调，要保持各个层面、各个部门在移民、融合和就业政策上的一致性，促进各国政府与研究机构、公共服务提供者和非政府组织的合作，解决移民融合的问题。

面对不断增加的穆斯林人口和日趋复杂的穆斯林问题，法国普遍采取了加速同化的政策。法国政府奉行严格的政教分离原则，学校里不准进行宗教教育;要求移民掌握法语，学习并接受法国社会价值观;政府推动成立了各派伊斯兰组织的联合机构——穆斯林委员会，作为法国政府与穆斯林对话的代表机构，穆斯林委员会受政府委托要促进穆斯林融入法国社会(高祖贵、姚琨，2007)。法国政府2006年5月通过“有选择移民”新法案，宣布抛弃过去不加挑选地接纳移民的方式，将针对高学历、高技术移民发放有效期3—4年并可续延的长期居留许可证，对其他人群则增高移民门槛(麦克尔·麦金尼斯，2001)。

3.欧盟地区

(1)移民政策

欧盟一体化进程中，各国曾依照传统管理途径出台各种“城堡欧洲”政策，加强边界管制、对劳工市场干预及对移民的限制，1974年始法国实行“零移民”政策，1986年通过的《巴斯克法》规定驱逐非法移民可由行政命令执行而不一定要通过司法程序，1993年右派政府实施了因一系列侵犯人权而颇受抨击的《巴斯嘎瓦—德布莱法》。伴随新公共管理运动风靡全球，欧盟及各国开始实行公共行政的非政治化和企业化，试图采取放松管制、授权、结果导向、顾客导向的移民政策。坚决反对政府通过行政手段过度干预移民问题和劳工市场，坚决反对非法移民，“保持有效对付严重违法者的能力，防止严重违法的事件发生”，致力于加重对非法移民及其雇主的惩罚，反对大赦和非法移民合法化行动(Jweiner.M，1997)。

各国自1990年后开始重视移民利益，纷纷积极改善移民的社会文化地位及其与主流欧洲的和谐关系——不同程度地鼓励和开展多元文化教育，帮助新移民尽快适应社会生活，允许开设移民学校，庆祝其传统节日等。同时，扩大移民的社会和政治权利，尊重其民族文化传统，制定法律反对排外主义和种族歧视，将政策目标从被动适应改为积极参与式的整合(戴维·H.罗森布鲁姆、罗伯特·S.克拉夫丘克，2002)。

傅义强认为，在现实中，一些欧盟国家如英国、法国、荷兰在不同程度上相继实施了允许外来移民保持其文化的“多元文化政策”，允许开设移民文化学校，有的国家还就外来移民的传统节日举办各种活动，如华人的春节等。然而，多元文化政策并没有完全消除对外来移民的排斥。

欧盟国家在移民问题上的接收与拒绝、融和与排斥的矛盾心态构成了这些国家移民政策的基础。欧盟国家在吸引高科技人才和精英移民的同时，将会进一步限制非精英移民和打击非法移民。欧盟国家对待外来移民的传统文化和生活方式将趋于更加平等(傅义强，2008)。

(2)移民管理

高祖贵认为，欧盟各国实行移民准入条件和配额限制，并根据国内劳动市场需求及时进行调整。英国针对大量东欧移民涌入的现状，称将对罗马尼亚、保加利亚两国劳工进入英国设限;荷兰政府计划放松对外国知识移民入境工作的限制，以提高移民素质;德国未来着重选留高科技人才特别是信息技术和科研领域的专业人才，同时制定了方便遣返非法移民的政策(傅义强，2008)。

当然，出于种种原因，不少国家的反移民情绪时而高涨(如20世纪90年代初的法国、比利时、奥地利等)，也影响到主流政治。目前各国的政策仍然是以肯定外来移民的经济贡献为主，更多的是侧重于移民的基本劳动保障，而在政治权利与社会福利等方面所做的让步与准入幅度却不大。

4.新加坡和马来西亚

在亚洲，允许移民永久居留的体制不大多见。1989年7月，新加坡出台政策，向来自中国香港地区的25000名技术和半技术华裔工人提供居留权，这是很少的案例之一。只有马来西亚和新加坡是开放的多元种族社会，有关的移民政策对于社会及其观念的变革具有深刻意义。目前，种族和睦、重视少数民族以及文化多元主义的理念在大多数东亚精英的头脑中已不复存在。但是，对移民不做规范的办法危险更大。无所作为只能导致非法移民不断增多，以及与之相伴随的所有剥削、腐败和滥用职权的现象(罗纳德·斯凯尔顿、祝东力，2001)。

5.加拿大

加拿大移民政策曾先后经历了自由移民政策、有选择接受移民政策、鼓励限制并举的移民政策、严格限制移民政策、适度放开的移民政策和平等、开放、多元化的移民政策等阶段。

加拿大是一个移民国家，它始终根据本国的利益，调整自己的移民政策。为了更加有效的管理移民，加拿大设计了一系列制度，包括移民规划、移民分类、移民计分选拔等。这些制度实施后，取得了良好的效果，并为其他国家(如澳大利亚、新西兰等)所仿效。

加拿大对移民进行分类，具体区分为家庭团聚类、经济移民类和难民类。其中经济移民又分为技术移民类、商业移民类等，其下又进行细化，例如，商业移民类又分为投资移民、企业家移民、自雇型移民等。对于每类移民均设定不同的接纳比例和数额以及设定不同的接纳条件。加拿大从1967年起对各类移民实行计分选拔制度。由于它摒弃了过去以种族作为吸收外来移民的标准，因而较为公平。

加拿大实行计分选拔移民制度后，得到了国民和媒体的积极反应。这项政策的实行已经使得每年移民加拿大的人员中技术人员比例大幅增加，而非技术移民的名额则相对受到限制，从而使得加拿大人口素质得到改善，移民者结构发生变化。

加拿大移民法律中，设置了较为独特的出入境人员权利保障机制，突出表现就是移民及难民委员会制度。根据加拿大《移民与难民保护法》的规定，加拿大设置有移民及难民委员会。该移民及难民保护委员会具有准司法性质，专门处理涉及移民及难民事务。移民及难民委员会的主要职能为受理涉及移民及难民事务的各种案件。加拿大的移民及难民委员会非常有特色。它既通过超然于行政机关的公正地位和公开、透明的司法程序给予争讼当事人以司法正义，维护当事人合法权益，同时又以快速、简易等程序来快速解决涉及移民、难民等案件，减少成本。

20世纪90年代加拿大和美国的外来移民制度有两个共同点:其一，外来移民制度改革均是为了在全球人才市场上争夺所需人才，均是基于技术移民能够造福国家、造福社会和帮助企业在全球市场的竞争这个理念;其二，两国在全球人才市场上争夺人才的要求同人道主义的考虑相调和，家庭团聚仍然是移民首位的原因(约翰·索尔特、詹姆斯·克拉克，2001)。