美国应对人口老龄化的政策启示

2011年初，美国人口统计局发布的一份报告称，到2040年时全球人口将达93亿人，其中65岁以上人口所占比例将提高一倍，由7%提高到14%。全球人口老龄化在2010年后不久加速。从人口年龄“金字塔”的变化来看，如果说美国的人口老龄化属于顶部老龄化和长寿老龄化，那么中国属于底部老龄化和少子老龄化，中国作为“未富先老”的典型，人口老龄化所面临的挑战远大于美国。早在20世纪40年代，美国就进入了老龄化社会，迄今已经超过70年，美国在应对人口老龄化方面积累了丰富的经验。目前，美国60岁及以上老年人口比例已超过19%，其中:65岁以上老年人口占比超过17%，80岁及以上高龄人口占比已达25%以上。到2030年，65岁以上的美国人将占到20%，85岁及以上的人数将增加50%以上，100岁及以上的人数更有可能增长近3倍。

纵观美国人口老龄化历史，一个重要的经验是平衡好年轻人口增长和老年人口增长的关系，走有准备的、渐进式的、从容应对的人口老龄化道路，从而腾出应对的时间，准备好应对的条件。美国人口老龄化发展的一个突出特点是速度较慢，在西方发达国家中处于中等水平。究其原因，一方面是美国育龄妇女的生育率在发达国家中不算低。从20世纪70年代以来，美国的生育率一直徘徊在略低于替代率的水平上。另一方面是因为美国吸纳了大量的青壮年移民，从而一定程度上缓解了美国人口老龄化的进程。

美国的基本养老保险属于现收现付制，也就是用同一个时期正在工作的人的缴费来支付退休一代人的养老金。由此可见，美国人口发展过程中的代际均衡，对于维系现收现付的养老保险制度具有相当重要的意义。相反地，如果代际人口比例失衡，现收现付的养老保险制度就可能失去基本的人口条件。中国快速的老龄化反映了人口发展代际倾斜和失衡的事实，由此爆发的养老危机在根本上是生育少子化和人口代际失衡所造成的。中国约在2025年进入老龄社会(Aged society)，65岁及以上的人口占总人口的14%，约5个劳动年龄人口赡养1个老人;2035年则进入高龄社会(Super-aged society)，65岁及以上人口将占总人口的20%，约两个劳动人口赡养1个老人。养老归根结底是一个人口学的话题，是多少年轻人供养和照料多少老年人的关系问题。

美国值得借鉴的经验是保持适当的低生育水平和年轻移民的数量，从而保证了老龄化社会的人口活力和人力资源。从大历史观看美国的人口大战略，包含着这么几个元素，即人口增长保持活力、代际人口动态平衡、人口老龄化更多是因为老年的长寿化而不是生育的少子化。2006年的时候，美国的生育状况是平均每名妇女生育2.1个孩子，足以使人口总数保持原有水平。美国人口普查局预计，到2040年前后，美国人口数量将增至4亿人。但美国最近几年也开始面临低生育率的挑战。自2007年起，美国的生育率便一直低于人口替代率。美国疾病预防与控制中心2012年进行的一项研究显示，美国妇女一生平均生1.88个孩子，创下历史新低。

在自由市场经济体制下，出生率是经济发展的晴雨表。较低的出生率与经济低迷相关，经济衰退导致人们对抚养能力和生活质量的担忧，于是倾向于推迟生育。例如，在20世纪30年代的大衰退以及20世纪70年代初期的经济衰退期间，美国出生率均出现了下滑。美国疾病预防与控制中心2013年6月对外发布的一份数据显示，在2012年，美国出生率增幅不足1%，达到396万人，这是自2007年12月美国开始陷入经济衰退以来出生率首次出现增长。换言之，较高的出生率是经济振兴的象征。随经济形势转好，推迟生育的妇女又开始生孩子。根据美国疾病预防与控制中心的最新数据，2013年美国人口的总和生育率为1.93。

人口年龄金字塔腰部人口增加导致总人口年轻化，可以在一定程度上稀释老年人口的长寿化。美国人口发展的一大特点是鼓励国际年轻移民的进入，美国开放的移民政策得到了全球社会的响应。移民政策维护了美国人口的活力和经济的可持续，支持了“美国梦”的实现，这些人口成为美国这么多年持续发展的重要因素。自1776年建国以来，移民一直占到美国人口增长的一半以上。如果没有过去的移民潮，目前美国人口将只有大约1.43亿人。2010年，联合国公布世界移民报告，被称为“建立在移民基础之上的国家”的美国拥有4300万名海外移民，占其总人口的13.5%，成为世界上拥有海外移民人口最多的国家。拉丁裔是美国年轻人口增长的动力。2010年美国人口普查估计，20岁以下的美国人口中，拉丁裔的比重从10年前的17%增加到现在的大约四分之一。如果没有拉丁裔人口，美国20岁以下年轻人口将下降125万人到290万人。

由于近几年大量移民涌入美国，这些第一代移民与他们原住国(如墨西哥)的人口出生率一样高，因此美国的人口出生率才能保持相对高的水平。非法移民问题将不再是美国的敏感政治问题。居住在美国的非法移民60%来自墨西哥，这些移民将获得大赦，并作为新公民受到欢迎。美国作为一个移民国家，有着移民的历史和文化，劳动力市场的灵活性最高，因此它面临的国际移民问题可能是最小的，这也是美国优胜于他国的一个人口特点。联合国人口司前司长约瑟夫·夏米在美国《耶鲁全球化》在线杂志2013年4月15日撰文指出，美国可能将致力于在21世纪内成为世界第一人口大国，从而确保自己的实力。而要实现这一目标，就要继续向来自世界各地的移民敞开大门。如果每年移民美国的人数增至1000万人，美国人口将在2060年之前达到约9.4亿人，到21世纪末达到16亿人。

在很多发达国家，人口被看作资源、财富和力量的载体和象征，在中国却被看作负担、包袱和压力的源泉。中国的出生率已经低于美国。中国需要思考新生人口到底是希望的延续还是压力的放大，年轻人力资源的储备是否足够，出生率会否太低，弹簧压久了会否失去反弹力?1999年中国就已经进入了老龄化社会(Ageing society)，中国的老龄化将在未来几十年内持续加速，成为老龄化速度最快的国家之一。预计到2020年底，中国的老年人口赡养比将从2010的11.4%上升至16.7%。如果计划生育政策在未来数十年不改变或者说超低生育率继续得到维系，那么中国的老年人口赡养比到2030年将达到23.8%、2050年将达到39%。少子老龄化的倾斜式发展可能摧毁现收现付的养老保险制度，即年轻人缴纳的养老金用来支付给退休人员这一方式终将难以持续，养老金缺口逐渐扩大并且难以填补，老无所养问题将成为中国最大的难题和挑战。美国的经验启示我们，要实现适度的人口老龄化，维持总体人口的活力、实力、创造力、生产力和竞争力，就要保证不太低的生育率和出生率，以及活跃的国际移民水平，从而来平衡老年人口长寿化趋势所带来的压力和冲击。