教育政策方案的动态运行过程

二、教育政策方案的动态运行过程

教育政策的制定过程是一个动态的过程，从本质上讲，教育政策方案最终得以形成的动态运行过程包括教育政策目标的确立和教育政策方案的设计、评估及选择等环节。在这一动态运行过程中，各个环节之间始终是开放的、动态发展的（如图3-4所示）。

＊虚线表示教育政策方案各环节之间的动态性和开放性

图3-4　教育政策方案的形成过程

（一）教育政策目标的确立

1.教育政策目标

教育政策目标是政府及教育行政部门为了解决教育问题或实现教育价值诉求而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。教育政策目标既包括政策方案设计和政策实施所要实现的具体目的，也包括衡量目的是否达到的各项指标。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，“到本世纪末，我国教育发展的总目标是:全民受教育水平有明显提高；城乡劳动者的职前、职后教育有较大发展；各类专门人才的拥有量基本满足现代化建设的需要；形成具有中国特色的、面向二十一世纪的社会主义教育体系的基本框架”。据此制定了全国基本普及九年义务教育、使城乡新增劳动力上岗前都能得到必要的职业技术训练、集中力量办好一批重点大学和重点学科、全国基本扫除青壮年文盲等诸项分目标。⁽⁸⁶⁾

教育政策目标对于教育政策的制定、执行和评估都具有非常重要的意义。确定教育政策目标是制定教育政策的根本出发点和落脚点，也是教育政策制定的决定性环节。确定教育政策目标可以为教育政策方案的设计提供依据和明确的指导方向，教育政策目标还为评价教育政策方案的优劣以及检验教育政策的执行效果提供了核心的评估标准。因此，在教育政策制定过程中，政策制定者必须尽一切可能去分析教育问题产生的原因，探究问题的实质，明晰问题涉及的各种因素及其关系，在此基础上确定切实有效而又具体的教育政策目标，为设计和选择良好的教育政策方案打好基础。

2.影响教育政策目标确定的因素

教育政策目标对教育政策的制定具有导向作用。从理论上讲，在确定教育政策目标时，应当尽量确定客观而有效的教育政策目标。但在实际的教育政策制定过程中，教育政策目标的确立往往受到多种因素的影响，其中最重要的影响因素包括主体的价值观及政治环境。

首先，教育政策目标在很大程度上取决于政策制定者主体的价值取向和价值判断，因为“决策不仅包括事实命题……决策还有某种规范性……决策既有事实成分，又有伦理成分”。⁽⁸⁷⁾博伊德（W.L.Boyd）等人也认为:

理性和非政治性的因素并不是教育决策和教育政策的唯一决定因素。相反，教育决策和教育政策在很大程度上受情感和政治因素的影响。虽然，每个教育决策者和教育政策制定者都可以获得有关的数据资料，但是当要对什么是“最好的”、“最期望的”、“最公正的”作出判断时，主要的依据往往来自两个方面:一是自己的价值观和政治信仰；……于是，一项教育政策的出台，常常是决策者自

身的价值观、政治信仰以及各利益团体利益争斗等多种力量互动的结果。⁽⁸⁸⁾

显然，教育政策制定者的价值观和价值取向直接影响着教育政策目标的确立。另外，对处于不同社会经济和政治地位的阶层或利益团体来说，受不同的传统习俗、伦理道德规范等环境和历史因素的影响，这些主体在价值取向、价值偏好和价值判断标准等方面会存在一定的差异。而对任何一项教育政策来说，其要实现的政策目标往往主要体现处于统治地位的阶级或阶层的根本利益取向。

其次，政治环境直接影响教育政策目标的确立。政治环境是一个边界相当宽的概念，主要指一定的政治体系中各种因素的总和，包括一个国家的意识形态及统治阶层（集团）的价值取向。政治环境对教育政策目标的确立有着直接而深刻的影响。从本质上讲，教育政策制定过程是一个政治博弈的过程及结果，因此，教育政策目标的确立往往不是个人行为决定的结果，而是不同利益团体和个人之间博弈的结果。也就是说，教育政策目标往往是政治活动的产物。因此，教育政策制定者往往从不同的政治立场和利益出发，确定有利于自己所代表的利益集团的教育政策目标。例如，他们常常通过故意把教育政策目标表述得模糊不清来实现自己所代表的利益集团的利益。政治环境对教育政策目标的影响往往是通过政体的变革、政治领导人的更换、政治气候的变化等途径来实现的。

（二）教育政策方案的设计

教育政策方案的设计是指在政府及教育行政部门确立了教育政策目标之后，多元主体寻找实现教育政策目标的手段的过程及结果。教育政策方案的设计既体现为一种动态的过程，又体现为一个静态的结果。

1.教育政策方案设计的多元主体

从目前我国教育政策方案设计的现实来看，教育政策方案设计的主体呈现单一化主导趋势，即政府或教育行政机关往往作为教育政策方案设计的单一主体。由于政府及教育行政组织对相关的教育政策问题有比较详细的了解，能从全局把握问题，因此，政府及教育行政机关在教育政策方案设计中占绝对优势。然而，过度单一化的教育政策设计主体容易出现一些弊端，如政府及教育行政机关难以克服自身的自利性和价值偏好，难以克服自身有限认知理性的局限等，这在教育政策方案设计中往往会导致一定程度的公平性、民主性和科学性的欠缺。基于此，教育政策方案设计主体的多元化成为当前教育改革的主要趋势。

尽管学界对教育政策方案设计的多元主体有共识，但对“多元主体”究竟包括哪些主体的认识并不统一。有的强调政府或执行机构（含总统和官僚机构）、立法机关、司法机构、参与投票的公众以及一些社会权力代理者（如一些社会组织）等主体的参与；⁽⁸⁹⁾有的认为由利益驱动的利益集团、议会委员会及政府执行局之间的关系是“铁三角”关系；⁽⁹⁰⁾有的则将多元主体理解为“试图影响政府规则、预算和人事以长期实现其目标的各级政府和各类公私机构组成的‘支持联盟’”等。我国台湾学者林水波、张世贤认为，介入政策规划的主体包括行政机关、立法机关、研究机构和利益团体四类。⁽⁹¹⁾

教育政策方案设计的多元主体主要包括政府及教育行政机关、研究机构和团体、利益集团、智囊团及公众等。在教育政策方案的设计过程中，应把上述多元主体吸纳到这一过程中来，以更好地实现多角度、多方位地研究教育政策问题，形成全面、立体、多维的教育政策方案。尽管诸多主体在参与教育政策方案设计时，往往更多地从自身的局部利益出发来设计政策方案，但是，多元主体的参与对政府主导的单一设计方式可以起到很好的补充和制约作用，不仅可以克制各方主体的自利性，提高教育政策方案的公正性和民主性，而且有利于汇聚各方智慧，反映各方利益需求，最大可能地提高教育政策方案设计的科学性和民主性。

听证制度是实现多元主体参与教育政策方案设计的较好选择。听证制度的核心是要求政府在设计政策方案时听取有关专家、管理者、不同利益团体代表和公众的意见，以利于教育政策方案设计和选择的透明化、民主化和科学化。对于目前中国教育政策的制定来说，在教育政策方案设计中积极引入听证制度，将会在很大程度上改善方案设计主体过分单一化的趋势，“中国一定时期内的听证制度及其实践必将在公共决策体制变革当中发挥比它在西方社会更大、更直接和更有效的影响作用。可见，听证制度是适应中国现实需要的一种非常重要的公共决策体制变革”。⁽⁹²⁾

2.教育政策方案设计的基本原则

（1）目标导向原则

教育政策目标规定了教育政策方案设计的方向，是政策方案设计的重要依据，因此，教育政策方案设计的核心就是业已确立的教育政策目标，方案设计的全过程要始终围绕“如何更好地实现教育政策目标”，科学地设计实现政策目标的具体政策行动方案。教育政策方案设计的整个过程中，并非只关注那些暂时的、直接的政策目标，同时还要注意符合这些目标背后的或超越这些目标的一些长期的、间接的或更重要的目标。例如，在设计有关流动儿童入学接受教育的政策方案时，不能只关注那些暂时性的、直接的政策目标——解决流动儿童的入学问题，还应在此基础上着重关注如何更好地实现教育公平——如何让流动儿童与其他城市儿童一样接受相同质量的教育，以及如何更好地实现区域之间、城乡之间的教育资源配置均衡等教育政策目标。唯有在教育政策方案设计时关注这些更为长远的、更重要的教育政策目标，流动儿童教育政策方案的设计才会更科学、更有效，也才能更好地解决真正需要解决的教育问题。

（2）方案多样原则

“在政策科学中，人们习惯把只有一个备选方案、没有其他选择余地的决策条件称为‘霍布森选择’。⁽⁹³⁾在政策方案设计过程中，必须尽力避免‘霍布森选择’，因为管理学上有一条重要的格言‘:当看上去只有一条路可走时，这条路往往是错误的。’”⁽⁹⁴⁾显然，避免教育政策方案设计中的“霍布森选择”现象，保证教育政策方案设计的多样化，并力求全方位地对教育政策问题进行立体剖析，是教育政策方案设计最基本的要求。教育政策方案设计的多样性和全面性要求充分发挥政策方案设计者的创造性，尽一切可能考虑到针对某一教育政策问题的尽可能多的解决方案。“为了创新或发现好的方案，我们始终应当将搜寻的眼光投向所有的地方。我们找到的方案越多，就越有可能发现我们要寻求的方案——而且常常在平淡无奇之处发现了它。”⁽⁹⁵⁾

保证教育政策方案设计的多样性和全面性，一方面可以保证在最终选择教育政策方案时有可供选择的余地，只有设计的方案较为丰富和全面，教育政策方案的选择阶段才有实际意义，否则，方案的单一性就使教育政策方案的选择阶段失去了存在的意义，也不利于教育政策问题的有效解决；另一方面，可以为此后的方案修正、调整和更新提供重要的前提条件。否则，方案的单一性会使教育政策方案的修订和更新成为“无源之水”，最终不利于教育政策问题的解决。

（3）方案独立原则

教育政策方案设计还必须保证设计出的各种教育政策方案之间是彼此独立的，各种方案不能相同或相似，方案之间不能相互交叉，不能相互包含。如果方案之间相互包含或隶属，则某一方案可能仅仅属于另一种方案的一部分，那么这两种方案实际上是一种方案，这样就不符合方案多样化的要求。只有保证教育政策设计方案的独立性，才便于真正产生多种方案供评估和选择。

（4）方案可行原则

教育政策制定者在设计教育政策方案时，应当在充分考虑现有的和将来的条件的基础上去设计实现教育政策目标的主体、手段、技术和步骤等，力争使之具有可行性和可操作性。考量教育政策方案最重要的标准是该政策方案是否可行，因为政策方案设计的最终目的是实现教育政策目标和解决教育政策问题，方案设计的有效性最终只有通过方案的执行才能显现。教育政策方案的可行性还意味着在进行方案设计时，要兼顾社会政治、经济及教育发展的总体状况，特别要考虑到不同区域、不同政策方案对象、不同类型教育问题的可行性条件，切实制定有区别、有针对性的教育政策方案。

（5）方案创新原则

教育政策方案设计的最终目的是解决原有政策方案无法解决的问题，因此，新设计的教育政策方案必须较已有方案具有更多的创新性。此外，教育政策问题具有特殊性及动态发展变化性，即使是针对同一类、同一主题的教育政策问题，随着问题情境的变化，也需要设计具有创新性的教育政策方案。当然，教育政策方案在很大程度上是对原有解决方案的继承和创新，要根据具体情况决定政策方案设计中发现（老方案）与创立（新方案）两者相混合的程度。⁽⁹⁶⁾

（6）方案前瞻原则

设计政策方案时，要充分考虑到方案所要解决问题的动态发展变化，要预测到问题在未来有可能发生的变化，在此基础上设计基于未来的、具有前瞻性的教育政策方案。特别是针对一些具有时效性的教育政策问题，教育政策方案的设计更要求具有前瞻性。

3.教育政策方案的设计步骤

教育政策方案的设计包括轮廓设计和细节设计两大步骤。

（1）轮廓设计

教育政策方案的轮廓设计是教育政策方案设计的关键性步骤，是多元教育政策主体针对所要解决的教育问题或要实现的教育价值诉求，运用主体已有的经验和创造性思维，从不同角度设计出实现教育政策目标的多种思路、途径和方法等的轮廓性政策方案。这里的多元教育政策主体主要包括政府（主要是政府官员）及教育行政组织、研究机构和团体、智库、利益集团及公众等。教育政策方案的轮廓设计主要解决两个问题:一是为实现既定的教育政策目标，尽可能多地提出各种政策方案；二是勾画出各种设计方案的轮廓，包括指导方针、行动原则、基本措施、政策发展阶段等。

（2）细节设计

教育政策方案的轮廓设计阶段只是大致勾勒出教育政策方案的雏形，还未形成完整的教育政策方案，因此，还需对轮廓方案进行细部设计，才能形成具有可行性和可操作性的具体方案。与教育政策方案轮廓设计阶段不同，方案细节设计阶段对教育政策方案设计者提出不同的要求“，如果说大胆寻找阶段特别需要勇于创新的精神和丰富的想象力，那么精心设计阶段就需要冷静的头脑和坚毅的精神。因为这里需要反复的计算、严格的论证和细致的推敲，还需要经得起怀疑者和反对者的挑剔”。⁽⁹⁷⁾

教育政策方案的细节设计是对教育政策方案轮廓构想及设计的进一步加工和具体化，其核心任务是确定实现教育政策目标的具体途径、措施和手段，包括教育政策界限规定、相关机构设置、人员配备和物资经费的保证等。在进行教育政策方案细节设计时，要注重方案的实效性、可行性和可操作性，也就是要保证设计出的教育政策方案细节对解决现实的教育政策问题具有实际的价值，能确保教育政策目标的实现。在细节设计阶段，还要充分考虑到实现教育政策目标的各种内外部条件和环境，如要兼顾教育政策目标实现的地域限制、经济发展水平限制、人口数量限制等诸多外部环境条件。

（三）教育政策方案的评估

教育政策方案的评估是指教育政策方案设计出来后，在正式出台之前，要对不同的教育政策方案进行比较分析，特别要对不同方案的可行性、可靠性、实施成本等进行论证，以便为最终选择教育政策方案提供客观依据。需要说明的是，与教育政策执行完毕之后的教育政策评估不同，此处的教育政策方案评估发生在教育政策出台或执行之前，主要是对各种备选方案进行可行性和可靠性等方面的分析和论证，重点是比较和分析各备选方案的优劣。

1.教育政策方案评估的标准

一般说来，政策方案评估“应遵循的通用标准包括价值性标准、可行性标准、效益性标准、协调性标准以及风险性标准等”。⁽⁹⁸⁾在具体的实践过程中，“一些被普遍运用的衡量标准包括成本、效益、效用、效率、平等、管理简单、合法、政治可接受性”。⁽⁹⁹⁾具体到教育政策方案评估，一个优秀的政策方案要“有利于原政策的实现；能最大限度地实现有关政策的目标；消耗的资源尽可能的少；实现政策目标的风险程度尽可能的小；政策实施的副作用尽可能的小”。⁽¹⁰⁰⁾当然，在不同的时空条件和情境下，针对需要解决的不同教育问题，教育政策方案评估的标准不尽相同，因此，还需结合特定的教育政策方案进行具体分析，但总体上要以教育政策方案能符合特定社会的主流价值标准和社会伦理道德标准，以及教育政策效益最大化为基本标准。

2.教育政策方案评估的内容

教育政策方案评估包括教育政策方案的价值评估、效果评估、风险评估和可行性评估。

（1）价值评估

教育政策方案的价值评估主要是对教育政策方案进行价值分析。在这个过程中，评估者需尝试回答如下问题:为什么设计这一方案？这一方案与教育政策目标是否一致？该方案实现了谁的利益？这一方案期望达到什么结果？方案优先考虑的问题是什么？评估者在深入思考方案中体现的这些问题的基础上，要领悟方案的精神要旨是否与该政策问题希望达到的政策目标相一致，从而确定该项教育政策方案的价值取向。一般而言，教育政策方案要符合社会的主流价值观和价值需求，否则，该方案便失去了存在的价值基础。

（2）效果评估

教育政策方案的效果评估主要是对某项教育政策方案将会产生的效果进行预测和分析，并以此为重要依据来进一步决定教育政策方案的取舍。教育政策方案的效果评估是方案评估的关键步骤和重要环节，在教育政策方案评估过程中不可或缺。当然，任何一项教育政策方案都既可能产生正面效果，也可能产生负面效果，这就需要对政策方案可能产生的各种效果进行全面而综合的评估，权衡各种利弊得失，选择总体而言能产生积极的正面效果的教育政策方案。

（3）风险评估

尽管不同的教育政策方案具有不同的风险程度，但必须对各项备选方案的风险强弱程度及其防范性措施的准备程度进行预测评估，从而为选择在类似条件下风险程度最小的教育政策方案提供依据。

（4）可行性评估

教育政策方案的可行性评估是教育政策方案评估的重点，也是教育政策方案评估最主要的内容。帕顿和沙维奇认为，技术可行性（technical feasible）、经济可行性（economic feasible）、政治可行性（political feasible）、行政可行性（administrative feasible）是影响政策目标实现的重要因素。⁽¹⁰¹⁾在衡量某个教育政策方案是否可行时，可尝试回答如下问题:

◇　是否具备该教育政策方案所提到的技术手段？

◇　如果具备该技术手段，那么在采用该技术手段后，能否达到预期的教育政策目标？

◇　现有教育发展状况是否具备该方案所需要的经济与财政投入等条件？

◇　如果落实了相应的经济投入，能否达成预期的教育政策目标？

◇　该方案能否得到政府官员、利益团体或普通公众的支持？

◇　该方案在行政管理方面是否具有可操作性（如管理者是否具备相应的组织协调能力，是否具备组织与制度支持，相关人员能否到位等）？

通过对上述问题的肯定或否定回答，就可以得到某个教育政策方案是否具有可行性的评估结果。

3.教育政策方案评估的程序

教育政策方案评估包括三个阶段。

第一阶段:明晰教育政策目标和教育政策方案评估标准。教育政策方案是围绕特定的教育政策目标设计的，在评估方案之前，应首先明确所要评估的教育政策方案和要实现的政策目标，在此基础上明晰统一的评估标准。如评估某教育政策方案时，有可能以最少的投入为主要标准，同时兼顾其他标准，也有可能以可行性为主要标准。因此，明晰教育政策目标和教育政策方案评估标准是进行教育政策方案评估的前提条件。

第二阶段:对不同的教育政策方案进行比较分析，厘清各种方案的优劣，从而作出综合性的评估判断。

第三阶段:根据综合分析结果，对所有的备选教育政策方案进行优先排序。

（四）教育政策方案的选择

教育政策方案的选择也称“教育政策方案的优选”，主要是指公共权力主体根据所要解决的教育政策问题或要实现的教育价值诉求的性质，以及要实现的教育政策目标，按照一定的选择原则和程序规定，对经过评估的教育政策方案作出决定性选择的过程及结果。当然，教育政策方案的选择过程并不一定必然表现为非此即彼的选择方式，有时候还表现为一种综合的活动，即以一个较好的教育政策方案为蓝本，吸取其他方案的长处，创新性地综合出一个更为适合的教育政策方案。

很少会有唯一能被接受的或者唯一适合的可选择的方案，不同的选择方案不仅将求助于各种利益集团，而且两个或更多的可供选择的方案可能会有大致相似的结果。可能没有一个可供选择的方案是十全十美的……⁽¹⁰²⁾

随着教育政策制定过程的不断推进，相关的政策参与者会不断减少，由教育政策问题确认阶段和议程启动阶段直至教育政策方案设计阶段的多元主体，到了教育政策方案的选择阶段，往往减少到仅限于“只有那些政治家、法官和被授权进行某一问题权威性抉择的政府官员，才可以参与这一政策过程”。⁽¹⁰³⁾一般来讲，教育政策方案选择的主体往往是掌握权力等资源的政府和教育行政机关的领导人，当然，我们并不排除部分民意代表在某些情境下对教育政策方案的选择。

一般而言，经过教育政策方案评估之后，可行性、效益性较高而风险性较低的教育政策方案较易被主体选择，反之则不易被选择。但不可否认的是，在教育政策方案选择的过程中，主体的价值取向在方案的选择过程中起着至关重要的作用。通俗地说，主体的价值取向意即作为方案选择者个人的好恶，因此，对方案选择者来说，在对任何一项教育政策方案作出选择时，都会考虑“值不值得去做”的问题，而对这个问题的回答，直接决定了主体对各种方案的选择。达尔（R.A.Dahl）指出:

选择一项政策意味着你既有规范性的标准又有经验性的判断。因为当你选择一项政策时，你就是试图走进一个你认为是可取的目标，因而你就不得不对达到那一目标的各种可能的方式作出判断，并判断某种方式的难易程度。一项好的政策是你认为值得付出代价达到最佳境界的途径。⁽¹⁰⁴⁾

在教育政策方案选择的过程中，可能有很多方案在理论上来讲非常可行，可以称得上是最优的方案，但由于选择者价值取向的影响，并不一定能成为主体的最终选择。为了解决某个教育政策问题或实现某个教育价值诉求，在诸多解决方案中，可能存在某个“最理想方案”，也可能存在某个“最满意方案”，但这些方案的实现有可能受到多种因素的制约，有可能现实条件无法达到“最理想方案”的要求，或某个“最满意方案”由于过分强调主观性而不符合客观实际。任何教育政策方案都有其最适用的情境，而选择适合某种特殊情境的教育政策方案，就是最好的选择。