以国家资格框架为核心的

全民、终身教育体系建设

1994年以来的20年里，南非教育部和后来的高等教育与培训部围绕着教育与培训事业的各个领域和层次，相继出台了八份教育白皮书（表3.2），这些白皮书勾勒了南非教育改革与发展的指导思想与基本思路。其中，1995年的《教育与培训白皮书》是这一系列中的第一份，也是最宏观、最具全局性的一份，可谓南非教育改革与发展思想的总纲。在这份白皮书里，教育部首先系统地回应了通过教育与培训的发展服务人力资源战略从而推动国家重建与发展的总体思路。白皮书指出：南非人力资源战略的组织原则是各界已经达成共识的终身学习的理念。顺应这一趋势，南非的教育改革与发展立足于教育与培训两者的结合而非彼此平行的发展。而要打破教育（学术道路）与培训（职业道路）之间不必要的人为隔阂，实现整合式的发展，则要依靠国家资格框架的建设。国家资格框架的发展是由《重建与发展计划白皮书》提出的人力资源发展战略思想中的关键，也是教育部的优先战略。框架的发展将会建立在跨部门合作（主要是当时负责从基础教育到高等教育的教育部和负责在岗职业技术培训的劳动部，也牵涉卫生部、农业部、水务林业部、地方政府、公共服务部门等其他政府部门）和多方参与的基础之上，将由国家资格局来主导。（Department of Education.White Paper on Education and Training［R］. Cape Town: Department of Education, 1995.）

表3.2 新南非教育改革20年来发布的教育白皮书

教育与培训的资格体系并非南非首创，但是南非国家资格框架的建设亦非国外经验的简单借鉴，而是脱胎于其自身的历史发展进程。南非选择建立国家资格框架来统筹教育与培训发展全局还要追溯到反种族主义运动中的两大议程。其一，黑人工会在20世纪70年代以来的经济斗争中越来越深刻地感受到了其成员由于技能水平低下而在就业与薪酬待遇方面的不利处境。因而工会主义者在20世纪80年代后期和90年代初的政治协商中提出了教育与培训相结合建立资格体系的主张，要求建立“整合的制度”（integrated system）（Lugg R. Making Different Equal? Fractured State and Ruptured Policy: The National Qualifications Framework in South Africa［J］. International Journal of Educational Development, 2009（29）: 260—267.），希望借此为大多数人打开职业技能水平提升的空间，并为经济地位的改善创造条件。其二，20世纪80年代以来，以人民教育运动为代表的民主教育人士对教育改革的思考最终体现在了“全国教育政策行动”（National Education Policy Initiative）对建立“统一（unitary）且非种族主义的教育与培训制度”的主张上。（SAQA. NQF History［EB/OL］. http://www.saqa.org.za/print.asp?id=776, 2012-12-2.）两方面的改革议程在反对种族主义和给予所有人教育与发展机会的态度上一致，但在追求的目标与策略上各有侧重，前者强调灵活性和个人发展轨道的互通性，后者更加注重后种族隔离时代教育体系的统一性和教育改造过程中更加直接的政府干预。这两方面的议程在后种族隔离时代被整合进了新南非的教育与培训政策中，而其中最为关键的就是国家资格框架制度，以此为核心，南非架构起了全民与终身教育体系的理想。

尽管有政治共识在先，且早在1995年政府就依据《国家资格局法》（South African Qualifications Authority Act）建立了国家资格局，由其在教育部和劳动部的支持下统筹国家资格框架的发展。但是资格体系的建设远非一帆风顺，教育与培训体系的整合也绝非易事。长期以来，南非的普通学校教育、普通中等职业教育和高等教育在教育部的体系内发展，而技能培训则在劳动部的机制下运行，两个部门尽管在人力资源发展战略的框架下开展合作，但是并没有能够形成合力。拉格·罗斯玛丽（Lugg Rosemary）指出：“（南非的）教育部属于社会服务部门，关注减贫和发展型国家的建设；而劳动部则属于经济产业集群，其政策指向的是社团型国家的建设。”（Lugg R. Making Different Equal? Fractured State and Ruptured Policy: The National Qualifications Framework in South Africa［J］. International Journal of Educational Development, 2009（29）: 260—267.）教育部抱怨劳动部系统下的各个行业教育与培训局（Sector Education and Training Authority）滥发技能培训类资格证，技能培训过度外包给私营机构而忽视与公立普通中等职业院校的合作；而劳动部则抱怨高等教育委员会（Council on Higher Education, CHE）（高等教育阶段的质量保障机构。）拒绝将技能培训类资格向中等后阶段延伸。直到2008年《国家资格框架法》（National Qualifications Framework Act）取代《国家资格局法》，南非政府才基本理顺了国家资格框架体系内部的关系，奠定了由普通与继续教育与培训质量委员会负责的普通与继续教育与培训资格子框架（General and Further Education and Training Quality Framework, GFETQF）、由高等教育委员会负责的高等教育资格子框架（Higher Education Quality Framework, HEQF）和由行业与职业教育质量委员会（Quality Council for Trades and Occupations, QCTO）负责的行业与职业教育资格子框架（Trades and Occupations Quality Framework, TOQF）这三者共同构成，由国家资格局统一协调的全国唯一的国家资格框架这一基本模式的基础。2009年，祖玛政府上台后启动了大规模的政府机构改革，教育与培训的管理体制的关键性调整也随之到来。在新的体制下，原来的教育部被分拆为基础教育部、高等教育与培训部。国家资格局以及负责三大子框架的三个资格委员会都被明确归口到新成立的高等教育与培训部。原先由教育部管理的高等教育，由各省教育部具体负责的现已更名为职业技术教育与培训学院（Technical and Vocational Education and Training, TVET）的原继续教育与培训学院（这是一类主要提供中等职业教育，兼顾技能培训、成人教育和普通中等教育的综合性的中等教育机构。是在对种族隔离时代延续下来的各类中等职业技术类院校进行合并的基础上建立起来的，全国共50所。现已改名为职业技术教育与培训学院。），以及原先由劳动部负责的各类技能培训的管理职能也都一并转交给了高等教育与培训部。由此，南非从基础教育到高等教育，从学术类教育到职业技能类培训的整个教育与培训体系在理论上全部都被纳入到了国家资格框架体系中来，而除了不与劳动力市场直接相关的基础教育之外的各级各类教育与培训都被放在了单一的高等教育与培训部下进行统一的协调和管理。由此，南非的教育与培训体系被分成了有机联系的两个部分，也即：由基础教育部管理的作为升学与就业基础的学校教育，和由高等教育与培训部管理的贯通升学与就业，连接教育与培训，综合职前与职后发展，混合了远程教育、普通面授和在岗技能培训等各类正规、非正规教育形式的学校后教育。从人力资源发展的角度来看，前者构成了南非人力资源发展战略的基础，而后者是人力资源发展战略的关键，推动教育与培训的结合也主要是在这个阶段。而连接起了学校教育与学校后教育，被寄望能够推动学习者在不同教育阶段和教育类型之间流动，在教育与就业状态之间进行灵活转换的，正是国家资格框架。

一、南非的学校教育体系

图3.2 南非学校教育体系图示

南非的学校教育特指从R年级到12年级的普通学校教育。需要指出的是：在南非的学制体系中，从出生到9岁之间被归为儿童早期发展阶段（Department of Education. Education White Paper 5 on Early Childhood Education: Meeting the Challenge of Early Childhood Development in South Africa［R］. Pretoria: Department of Education, 2001: 5.），跨越从出生到初等教育的前三年。儿童早期发展阶段的保教任务需要家庭、社会和教育机构来共同承担，在管理上涉及多个政府部门之间的合作。在R年级之前由社会发展部（Department of Social Development, DSD）领导，而在此之后的部分已经纳入到了正规的学校教育范畴。R年级指的是小学1年级之前为期一年的学前教育。这一年的学前教育大多附设在提供初等教育的学校里。《南非学校法》（South African Schools Act）规定：儿童从7岁开始一直到15岁或9年级必须接受义务教育，年龄达到15岁或是完成了9年级的学校教育，义务教育阶段即告结束（以先达到的一项为准）。南非儿童正常入学，且在无复读的情况下，15岁正好能够完成9年级的学校教育。但是较为常见的复读现象和儿童超龄入学问题使得相当一部分儿童在15岁的时候并没有能够升入9年级。参照联合国教科文组织的教育标准分类（ISCED 1997），在南非R—12年级的普通学校教育中，1—7年级可归为初等教育阶段，8—12年级可归为中等教育阶段，如果作进一步的区分，则可以把10—12年级归为中等教育的高段。（在南非教育管理信息系统所作的历年的年度教育信息的统计报告里，中等教育阶段不再作进一步的细分。）但是以上的分类方式只能作为南非学校教育分阶的参考，具有国际比较的意义，但并不是南非政府在教育管理中主要使用的分类标准，也不是学校的分类依据。在国家资格框架下，南非将R—9年级归为普通教育与培训阶段（general education and training），其中R—3年级为基础段（foundation phase），4—6年级为中间段（intermediate phase），7—9年级为高级段（senior phase）；而10—12年级则属于继续教育与培训阶段（further education and training）。学完9年级，学习者即达到了国家资格框架的第一级（NQF1），从10年级开始，每一年对应于国家资格框架中的一个级别，而如果能够学完12年级并且通过国家高级证书考试（NSC），就达到了国家资格框架的第四级（NQF4），也就是高中毕业水平。正如在第二章中所介绍的，实际上从10年级开始，南非学生的辍学率快速上升，有相当一部分学生最终无法达到NQF4水平，也无缘国家高级证书。但是在国家资格框架下，他们已经完成的那部分学业可以被记录下来。尽管没有证书，但是分别学完10年级和11年级的学生可被承认达到NQF2和NQF3水平。这对于他们今后重拾课本或是转向其他类型的教育与培训项目有所帮助。从严格的意义上来讲，基础教育在9年级的时候就已经结束了，但9年级之上的另外3年学校教育主要是为了升学做准备的（在一部分学校，10—12年级的课程中除了满足基本的普通教育的要求之外，也增加了职业技术教育的内容，为学生毕业后参加深入的职业技术培训做准备。），从人力资源发展的角度来看，整个R—12年级学校教育的核心任务就是要奠定未来生活与接受进一步的教育与培训的基础，因此，毫无疑问，R—12年级都属于基础教育的性质。这也是R—12年级学校教育被划归基础教育部的原因。需要指出的是，由于南非实行的是9省分权、合作治理的政治制度，R—12年级学校教育的具体管理责任在各省的教育部，因而各省教育部的管理能力对于辖区内中小学的发展情况会有比较大的影响。在学校类型上，南非只分两个大类：公立学校（public school）和私立性质的独立学校（independent school），并不专门作中、小学之分。而各校开办的年级也不一定是以特定的教育阶段为限的。

二、南非的学校后教育体系

南非学校后教育的类型和层次多种多样，涵盖除了R—12年级的学校教育和婴幼儿保教之外的所有类型和层次的教育与培训。涉及普通职业教育、技能教育与培训、成人教育与培训、中等后和高等教育，甚至还包括了在继续教育与培训学院里提供的部分普通中等教育项目，贯穿了国家资格框架第1级的普通教育与培训阶段（GET），第2—4级的继续教育与培训阶段（FET），及至第5—10级的中等后及高等教育阶段。当然，在学校后教育体系中与国家资格框架第一级水平有关的主要是一些与成人教育与培训有关的项目。

简而言之，“学校后教育包括了面向已经完成了学校教育（9年级毕业或是12年级毕业），没有能够完成学校教育（因为各种原因辍学的人），和那些从没有接受过学校教育的人所开设的一切教育与培训项目”（Department of Higher Education and Training. White Paper for Postschool Education and Training: Building an Expanded, Effective and Integrated Postschool［R］. Pretoria: Department of Higher Education and Training, 2013.）。具体可以分为以下四个大类（以下内容请同时参阅图3.3和附录1）。

图3.3 南非学校后教育体系图示

（一）以中等教育层次为主的普通职业教育

南非当前主要的普通职业教育项目有两个系列：国家职业教育证书系列［National Curriculum （Vocational）, 通常称作NCV项目］和国家证书系列（Nated/Report 191，通常称作N项目）。NCV项目分为NCV2、NCV3和NCV4三段，学制均为一年，是与10—12年级的普通中等学校教育平行的普通职业教育，分别对应于国家资格框架的2、3、4级水平。当前，高等教育与培训部正在考虑设置中等后层次对应于国家资格框架5级水平的NCV5项目。与12年级的普通学校教育所对应的国家高级证书（NSC）相类似，NCV4对应的国家职业教育证书4也是升入大学和科技大学相关专业的依据。NCV项目的特点是兼顾普通教育与职业技能教育，包括了实训环节，但是并不直接联系企事业单位进行顶岗实习。NCV项目是为了取代N系列项目而设计出来的。NCV项目在2006年写入了国家的教育政策，从2007年开始实施，同年，当时的教育部启动了N系列的国家证书项目的退出机制。N系列的普通职业教育共分6级。N1—N3在教育层次上与NCV2—NCV4相同，均对应于国家资格框架的2、3、4级，但是并不能通向大学或科技大学。N4—N6属于中等后非大学的职业教育，均对应于国家资格框架的第5级。N系列课程过去曾经得到过产业界的大力支持，为在企业里开展的学徒教育提供配套的理论学习环节，职业性非常突出。由于在原先的设计中既包含了三分之一的时间在正规的职业教育机构里进行理论学习，又包含了三分之二的时间在企业里顶岗操作，因而广受劳动力市场的好评。但是现在由于课程长期得不到更新，许多专业也没有能够与产业界延续良好的合作关系，因而变成了在就业市场上并不怎么受欢迎的缺乏实践环节的普通学校职业教育。N系列项目目前最大的问题就是定位不清晰。但是由于N系列项目长期形成的社会影响力仍在，尽管毕业生在就业市场上的表现不好，但是入学需求仍存，因而2010年南非高等教育与培训部无限期地暂缓了将其全面淘汰的政策。但是，保留下来的主要都是工程技术领域的N系列项目，服务于解决技工荒问题的大局。高等教育与培训部最初要求延缓期的N系列项目的招生对象仅限于已经受雇于企业的学徒，从而把N系列项目的定位限制为技能教育，但是由于NCV项目尚不完善，最终还是扩大了N系列项目招生对象的范围。此外，由于中等后层次的NCV5项目还未开发出来，因而N4—N6项目当前仍是非大学的中等后普通职业教育的主流。承担N系列和NCV系列项目的主要是南非的公私立继续教育与培训学院和中等教育层次的部分其他职业技术类院校。涉及中等后层次的普通职业教育则往往还有高校的参与。

（二）以中等教育层次为主的技能教育与培训项目

技能教育与培训同样也主要涉及两类项目：学徒教育，以及在学徒教育的基础上发展而来，期望最终能够取代学徒教育的全新的工作学习教育。这两类项目均包含两个主要的环节：受雇于企事业单位的学习者在有指导的条件下开展的岗位实践，以及在教育与培训机构里完成的理论学习。学徒教育的最低起点是15岁以上，完成了普通教育与培训阶段，达到了国家资格框架1级水平的未就业者（录取时签订学习期间的劳动合同）。学徒教育仅涉及在南非职业分类框架（OFO）（在南非的教育与培训体系中涉及“职业”这个概念的有四个词汇：occupation, vocation, trade, profession。偏重普通职业教育的时候使用“vocation”，泛指一切实际的职业使用“occupation”，特指技工类职业使用“trade”，特指像医生、律师这样的被称为专业的职业使用“profession”。此处提到的南非职业分类框架（The Organising Framework for Occupations, OFO）是南非对所有职业所作的分类编码系统。）中单列出来的技工类职业。完成学徒教育后，学习者须通过相应的行业考试才能获得相应的技工资格。工作学习教育则面向16—35岁的年轻人，既可以是在职的，也可以是未就业的，有的低起点项目甚至可以招收尚未完成普通教育与培训的申请者。可以开发的培训领域涵盖大多数的一般职业，当然也包括技工在内。南非政府有意用工作学习教育取代覆盖面窄、方式不够灵活的学徒教育。但是学徒教育的命运与N系列项目的命运类似。当前两类技能教育与培训项目仍然并行，学徒教育主要针对工程技术类的技工培养，而工作学习教育的项目体系仍在不断的发展壮大之中，工作学习教育在国家资格框架中所能触及的最高资格水平没有明确的上限，目前已经了解到的资格水平最高的项目达到了中等后层次的NQF6级。当前南非仍在开展的学徒教育实际上是作为工作学习教育的一种特殊情况存在的。两类项目都由行业教育与培训局牵头雇主、学习者、教育与培训机构三方以合同的方式实施。

（三）成人教育与培训项目

在南非的教育体系中，成人教育中的“成人”的标准是16岁及以上。成人基础教育与培训（ABET）含有4个级别，其中最高的第四级相当于普通学校的9年级，对应于国家资格框架体系的第一级水平，学成可以获得成人普通教育与培训证书（GETC: ABET）。（Parliament Adult Basic Education and Training Act［R］. Cape Town: Parliament of South Africa, 2000: 4.）南非政府是从功能性扫盲的角度来认识成人教育的需求的，因此成人教育与培训并不局限于国家资格框架第一级的层次，在继续教育与培训阶段也分别设置了与普通中等学校教育和普通中等职业教育平行的成人教育与培训项目，并且已经在国家资格框架的第4级水平上新设立了针对成人的成人国家高级证书（NASCA）和国家独立证书（NIC），分别对应于国家高级证书（NSC）和国家职业教育证书4（NCV4）。此外，基础教育与培训部也在发起扫盲运动。但是经费问题对南非成人教育的发展造成了不小的影响。

（四）中等后及高等教育项目

中等后和高等教育项目覆盖国家资格框架的5—10级，主要由大学（含综合性大学）和科技大学提供，但是也有一部分非大学的职业类（vocational）中等后教育由继续教育与培训阶段的教育与培训机构提供的延伸服务来满足。南非的中等后和高等教育分为三条路线：职业教育（vocational）、专业教育（professional）和普通/学术教育（general/academic），其中职业教育涵盖国家资格框架的5—8级，专业教育涵盖6—10级，普通/学术教育则为7—10级。（Council on Higher Education. A Framework for Qualification Standards in Higher Education （Second Draft）［R］. Pretoria: Council on Higher Education, 2013: 25.）以普通/学术教育的资格层次作为参照系，7级相当于学士教育阶段，8级相当于研究生预备教育阶段，9级达到了硕士研究生教育层次，10级则是博士生教育层次。专业教育与普通/学术教育的资格构成相仿、类型不同，但都涵盖了从大学教育到博士生教育各个层次。相对来说，科技大学偏重专业教育，普通大学偏重普通/学术教育，

而综合性大学（综合性大学是在职能定位和历史发展的相对意义上提出来的一种大学的类型。在南非的大学系统中并不存在专门以综合性命名的大学。南非的综合性大学是在2000—2005年的高校合并中通过普通大学与理工学院的合并，或是通过普通大学增设职业技术类专业的途径形成的。）两者兼顾。但是具体到某一所大学/科技大学所开设的教育与培训项目时，则有可能涉及职业、专业和普通/学术教育中的任何一轨。