文化小康的农村财政支持完善

财政问题不单单是财政本身的问题, 更是治理的问题。 农村财政内生于乡村治理之中, 并通过财权-事权平衡、 “一事一议”、 转移支付等机制, 影响村级治理、 县域治理和农村公共产品的供给;农村财政还主张分配正义, 注重赋予乡村治理以新的伦理价值, 由此乡村治理的民主内涵更为丰富。 乡村治理能够通过治理财政解决治理机制和治理价值的问题, 切实为化解诸如村级治理、 县域治理及公共产品供给等方面的难题提供了思路、 借鉴和反思。

财政与治理有着内在天然不可分割的逻辑联系, 这是毋庸置疑的。 财政是保障国家主权安全、 行政管理、 主流价值输出的基石,是国家治理能力和治理体系现代化建构的保障。 支配财政的权力是国家核心而又实质性的权力。 通过对财政的支配, 也同时发挥出了财政支配社会秩序的作用。 通过调节个人所得税税收可以平衡阶层贫富差距, 一定程度上缓和社会矛盾, 凝聚经济、 社会、 政治发展共识; 而实施增值税改革, 又能够激发企业发展活力, 以减负促增收, 达到培育成熟产业和维护市场秩序的作用; 财政资金投向基础民生领域, 如大型水利基础设施、 公共交通等劳动密集型领域, 还可以直接刺激就业, 将财政资金以工资收入的形式流向中西部农村家庭, 从而维持乡村和谐安定。

一、 财政内生于治理之中

财政通过国家权力直接支配经济社会各个关键领域, 实际是为国家治理所用, 融入国家治理体系之中。 财政, 一方面发挥着支配社会秩序、 建构基于国家权力现实预期或改革预期的治理秩序, 发挥着正效应; 另一方面, 还突破国家权力控制的边界, 催生了大量治理问题, 发挥着负效应。 第一, 事权和财权难以平衡的问题。1994年分税制改革, 使得地方政府的财权被上收, 而中央同时下放事权——地方政府供给公共产品的职责, 使得地方政府干的事情多了, 同时可用于干事的钱少了, 这导致地方政府超负荷举债提高公共产品供给能力, 逐渐地衍生出了 “土地财政” 这个恶魔。 土地财政一方面让地方政府满足了饮鸩止渴的快感, 另一方面伴随的是强拆、 抗法和公共权威的流失, 虽然为了化解地方政府在 “敛取”土地财政中的治理困境, 《房屋征收与补偿条例》 很快正式实施,但又同时带来了公共保障房等公共事业发展的难题。 分税制的改革, 还使得乡村治理困境重重, 从公共产品供给的能力看, 县域财政大部分尚且依赖上级转移支付, 乡级财政自然就捉襟见肘了, 乡村基础设施建设滞后、 乡村公共文化投入不足, 因为乡村财政问题而养成的 “地方有限公司政府” 的治理惯习, 还会导致乡村治理的内卷化。 事权和财权难以平衡, 而平衡二者又需要地方政府主动“跑位”, 以利益返还的形式同上级部门形成合谋关系, 使得财政关系一定程度上运行在灰色地带, 同时还容易内在地形成圈子治理文化, 让公民参与游离于政府财政安排和公共决策之外。 第二, 体制层面面临合法性困境。 布坎南在 《征税权》 一书中说过, “结果的改变要通过规则改变来实现, 而不是通过对结果的直接操作”,从完善财政体制的角度, 这句话的意思就是, 要建立并认真践行 “税收法定主义” 原则, 改变人大作为国家最高权力机关关于税收和预算的监督和控制权力虚化的地位, 推进人大承担起财税立法和改革的重任。 换句话说, 当前我国人大在财税立法、 监督、 改革方面,还难以发挥应有的作用, 为财政体制的合法性、 法制化进程都埋下了诸多不确定性。2015年12月, 天津财经大学教授李炜光接受记者采访时坦言,1985年全国人大授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定和条例, 此次授权将本属于人大的税收立法权授出去了, 同时我国的税收基本原则跟国外的同行原则并不是很符合, 具体来说就是与亚当·斯密提出的 “平等” “确定性” “便利性” “最小征收成本” 等税收四原则不太相符。

王敬尧从县级治理的角度论述了财政与治理的内在联系以及财政对于地方政府治理的特殊重要作用, 他指出, “财政是庶政之基”, 如果说县治是县制的基础, 那么县级财政就是县治的基础,县级改革是以财政改革为突破口的, 财政制度的变革会引起政府间财政资源和各政府层级财政结构的变化, 进而引起政府财政能力的变化。 客观来讲, 纵观历史上若干重大的经济社会变革, 甚至政治变革, 其根本都在于财政或财政压力, 熊彼特说过, “社会转折总是包含着原有财政政策的危机”。

财政在国家体制机制变革、 政府合法性构建、 事权-财权平衡、县域治理等诸多治理环节中都扮演着十分重要的作用, 财政是政府运转必要的依靠, 没有财政的支撑, 恐怕政府治理将寸步难行。 不管未来政府治理的模式如何变化, 是市场式政府、 参与式政府、 弹性政府还是解制型政府, 都无法否认这个事实。

从大量研究看, 当前的诸多研究视角, 实质上是将 “财政” 内嵌于 “治理” 的话语体系之中, 赋予财政以治理的内涵: 支配社会秩序、 建构国家权威、 调整府际关系、 推动人大权力结构变革等等。 经由财政撬动治理, 已经成为当前公认的政府治理逻辑, 然而财政到治理之间还有很长一段距离, 财政问题最终还是治理问题,对于农村财政和乡村治理这两个相对微观的研究视域而言, 更是如此。

二、 农村财政与乡村治理

谈到农村财政, 第一反应就是农村无财可用、 “乏财可陈”。 二元体制之中的农村, 是被汲取资源的对象, 劳动力作为支撑东部和城市工业发展的经济要素, 在20世纪末上演了民工潮盛况, 工农业剪刀差、 城乡剪刀差催生了空前的工业经济, 让农村问题日益凸显的同时, 农村财政却始终 “不够用”。 谈到农村治理, 往往都要和财政扯上关系, 事实上, 财政问题是治理问题的根源所在。 从当前学界的研究来看, 探讨财政与乡村治理二者内在逻辑的维度体现在三个方面。

1. 从财政关系中最容易被忽视的村级财政视角来探究农村财政与乡村治理之间的关系。 这个视角, 着眼村级治理, 认为村级治理自主性的多寡与财政有着负相关关联, 财政越好, 治理问题就越少。 黄辉祥、 李沛丽、 汤玉权、 李增元、 柳红霞等学者指出, 村级治理也需要财政的支撑, 财政问题是村级治理的基础性问题, 切实影响着村级治理的变迁。 这个维度主要是着眼问题和困境, 设财政为自变量, 设村级治理为因变量, 将两个变量引入到治理问题之中, 相应的通过变革现有财政关系, 就可以直接作用于乡村治理问题的化解。 村级财政是财政关系中常常被忽视的细节, 也正是这个细节, 在直面三农问题、 推进农村治理现代化进程中起着十分关键的作用。 村级财政导致村级治理问题丛生, 有其必然的历史渊源。在村民自治制度建立到农村税费改革这个历史阶段中, 因为村级财政包含了 “三乱收益” “三项提留” 和经营性收入这三个主要收入来源, 整体收入来源趋于稳定, 村级治理虽面临不少问题, 但是不至于有 “无米之炊” 的尴尬; 在税费改革至2000年农业税取消之前这个历史阶段中, “三乱收益” 被清理, “三项提留” 转为 “农业税附加” 之后, 虽然有部分经营性收入, 但是相对税费改革之前, 村级财政来源渠道被堵住了一大截, 村级财政开始紧张起来,村级债务呈井喷态势, 村级治理开始步入举步维艰的境地; 在农业税取消之后, 乡镇财政变得困难, 村级财政来自国家财政转移支付的部分往往被乡镇一级截留, 导致村级财政主体性逐渐丧失, 而仅仅依靠经营性收入, 显然是难以支撑庞杂的村级治理事务的支出,村级治理的困难越来突出, 村级治理的内卷化现象演绎得越发不可收拾。 笔者在西部多个农村调研与当地村支部书记和村委会主任聊天时, 就听到了多次这样的说辞: “村里面现在就是想干事情, 没钱, 怎么办? 我们想干都干不了。 去年乡政府说好给村里的8万元办公经费, 现在都没有落实, 今年都快结束了也才给2万块钱。 那我们只能是等着钱办事情了。 乡政府也不是故意不给, 一方面乡里面有村子搞扶贫开发, 上面要求乡政府给被选上的贫困村配套相应资金, 乡政府本来钱也不多, 为了争取上面的资金, 也只好将我们的钱截留拿去支持这个贫困村, 另一方面, 现在乡政府和当地的某些建筑工程队都是有说不清道不明的利益关系, 不管是哪个村, 只要你有项目, 那么就由乡政府指派这个工程队来施工, 赚来的钱自然乡政府分、 工程队分、 村委会分, 三家都有搞头, 如果某个村不配合, 想通过自己的关系去找别的工程队来施工, 乡政府很难赚大头, 这样一来, 这个村就既得不到项目资金扶持, 也难以开展公共基础设施建设。” 虽然西部个别农村的这些说词, 并不是中国农村的普遍现象, 但是, 至少也是摆在不少村级治理主体面前的一个现实的难题。 村级治理亟须的转移支付, 可以被乡政府随意而主观地截留, 乡政府掌握了大部分财权, 意味着村级治理主体对乡政府的依附性就变得越来越强, 现实主义大行其道的今天, 那些原来不配合乡政府一起赚钱的村委会也只有卷入到基层治理的这种 “利益均沾” 的合谋之中, 即便是转移支付能够下达到村级, 恐怕也成了内部消耗的私有物品, 财政的公共性荡然无存。 村级财政引出的村级治理难题, 主要有: 村民委员会自身运转困难, 应有的功能难以发挥出来; 村级财政 “空壳化”, 严重制约了村级民主的发展; 村级负债难以偿还, 影响了村干部的形象和威信, 村级治理的绩效差;作为乡村治理精英的村干部大量流失, 村级工作难以开展; 使得村委会对乡政府的依赖性变大, 违背了村民自治制度多重价值准则。村级财政与农村治理关系重大, 要切实建立健全村级财政的体制机制, 对于应当流向村一级的公共财政资金不能够被随意地挪用; 还要对扶贫项目的配套资金机制进行反思, 充分考虑到农村的财政困难的现实, 加大上级及中央层面的财政投入力度; 还要壮大和发展村集体经济, 拓宽村级财政的收入来源, 增强村委会作为群众自治社会组织的自主性和独立性。

2. 从农村公共产品供给这个特殊的视角, 论述农村财政与乡村治理的关系。 该视角的相关研究, 认为农村公共产品供给的情况直接与农村财政有关, 农村财政的结构通过影响公共产品供给结构, 从而重构乡村治理关系。 理论上, 政府由经济建设型转向公共服务型, 最终落脚点都在于政府财政活动, 尤其是支出结构的安排。 公共产品, 又叫公共物品或者是公共服务, 通常叫公共服务多一些, 因为 “服务” 正好对应公共行政理论对于政府最新的要求:从掌舵者转向服务者。 公共服务均等化的诉求从被动诉求转为政府的主动行为, 也正是政府角色转变的结果。 谈服务俨然是当前学界热衷的学术关键词。 笔者还是想谈 “产品” 这个概念, 因为按照马克思精神生产理论, 产品包含物质和精神两个面向, 对于农村公共产品而言, 以公共文化产品的供给为例, 无论是标准化的公共体育设施、 农村书屋建设还是流动电影院、 广播设施基础服务供给, 物质形式都是载体, 透过大量的设施载体, 传导的实际是国家文化治理的内涵。 “郡县治天下安”, 我国县域治理始终是治理的重点, 而农村公共产品几乎就是指县域公共产品。 农村财政结构中, 很大一部分来自中央和上级政府转移支付, 转移支付制度本身存在一些问题 (如转移支付立法还不规范以致转移支付形式存在合法性问题;转移支付的形式中以专项专款支付为主, 且这些专款多要求配套项目资金, 使得农村只能 “集中面粉摊小饼”, 财政可支配力变弱;转移支付的金额和时间也存在不及时不确定的问题), 这一方面意味着, 农村财政高度依赖财政转移支出, 农村公共产品均等化供给的自主性缺失, 另一方面意味着, 转移支付能够撬动公共产品供给的效果要打折扣。 从财政分权理论角度来看, 分税制改革实际是一场府际重构财政支配关系的分权运动, 中央期待通过转移支付转移部分 “财政支配权” 给地方政府以达成激励的效果, 却忽视了事权仍大部分留在地方, 关于事权的收放问题在税费改革之初没有做更多的制度设计。 这就是通常人们所说的府际关系中财权-事权的不平衡问题, 该问题就是造成县级政府供给公共产品不力的最重要原因。 除了转移支付制度存在问题、 财权-事权不平衡两个方面的问题以外, 影响县级政府公共产品供给的原因还有 “迎合” 治理和“选择性” 治理两种治理惯性。 “迎合” 治理是指县级政府为了迎合上级部门的偏好, 主动选择一些看似符合上级主流政策、 战略定位和思路的公共产品供给模式, 热衷于制造一些轰动一时的政绩以博得上级的欢喜, 从而在政策扶持、 项目资金、 组织升迁等方面获得优先权。 所谓的 “选择性” 治理, 是指县级政府作为农村公共产品供给的主要主体, 在面对诸多公共产品供给类别和形式时, 容易选择一些财政投入小、 具有经济回报的类别和形式, 导致诸如公共文化产品供给的不足甚至是缺失。 无论是 “迎合” 还是 “选择性”治理行为, 都体现了县级政府传统的政绩观和现代治理意识的缺位。 农村公共产品正是在这种 “迎合” 和 “选择” 之中, 成为农村治理中基础性的治理难题。 从县级政府的这两个治理惯性之中要引起高度警醒, 农村财政被放置于乡村治理的各个环节之中, 财政能够发挥的作用多半也与乡村治理生态系统有着内在的关联。 在乡村治理某些不良惯性制约财政的正效益时, 财政本身也理应具备打破乡村治理惯性和重构新型治理关系的制度敏锐性, 一方面可以将财政转移支付的重点引向公共文化产品等基础性、 民生性领域, 另一方面可以完善财政的考核功能, 发挥财政引导治理的作用, 还可以建立财政资金发放前的项目预审机制, 严守资金发放端口, 坚决抵制那些一味图 “短平快” 的政绩工程。

3. 从农村财政的民主价值角度来解读农村财政与乡村治理的关系。 民主价值实际是财政理论的题中之意。 焦建国认为, 民主财政是经由其公共性体现出来的, 财政目的、 财政活动范围以及财政运作机制都应当具备公共性。 而民主财政制度生成的历史就是在现代议会政治生成的过程中民主与王权专制斗争的历史, 民主财政要求权力的运作也具有公共性, 支配财政的主体必须是具备公共内涵、 公共机制、 公共目标的公权主体。 吕庆明在他的博士论文 《防范权力异化的财政民主问题研究》 指出, 民主财政的价值论基础是自由和平等、 方法论基础是现实主义、 认识论基础是多元主义, 它的目的是防范财政权力异化, 具体方法是分权和竞争。 财政本质上是对社会财富的再分配, 因此财政民主还具备分配正义的内涵。 叶常林认为, “分配正义, 即关于分配领域的正义、 公正问题, 是指社会组织或个人依据一定的价值体系对参加分配的对象所实施的一种合理化对待”, 他在综合分析了西方各种关于分配正义的论述之后, 认为, 从历史轨迹看, 分配正义具有天赋决定分配、 算术平均和 “最大幸福” 三大原则, 他认为西方分配正义理论, 蕴含许多智慧, 无论是亚里士多德强调的价值贡献,边沁向往的达到“多数人的幸福”,罗尔斯强调的社会道义层面上的国家干预,还是哈耶克崇尚的市场力量和 “法治秩序”, 诺齐克强调的过程公正等观点, 都能够为我所用, 在我国财政治理实践中发挥良性作用。 正义价值是现代财政的最核心追求, 是财政政策的逻辑出发点, 是财政迈向民主的伦理基石。 农村财政作为国家财政体制中的关键环节, 在践行分配正义的价值、 构建民主的财政关系的同时, 以其特别的方式丰富了农村治理的内涵, “一事一议” 的财政奖补机制就是最好的例子。 “一事一议” 既是一种财政激励机制, 也是村级民主的重要内容。 “一事一议” 必须遵循 “量力而行、 群众受益、 民主决策、 上限控制、 使用公开” 的基本原则, 在召开村民会议或村民代表会议时, 要求本村18周岁以上村民的半数参加或者有本村三分之二以上农户代表参加, 所作决定要经到会人员的半数通过才能生效。“一事一议” 将村民置于村庄公共项目研究、 资金分配、 财政效益共享的权力结构之中, 让其行使作为决定分配、 获取最大幸福的基本权利, 通过财政奖补的方式, 同时激励了村委会和村民共同参与村庄公共事业, 在谋划公共事业的过程中, 为乡村协商民主提供土壤、 培育内生动力。 因此, “一事一议” 实际上内涵了分配正义、公共参与、 政治协商等基本要素, 实质上成为一场集体行动。 公正、 公道、 公义等价值, 需要集体行动去践行和维护, 集体行动之中又包含着合作、 信任等公共性, 为乡村治理注入了可贵的精神动力, 对于维护村民自治的行动自觉和乡村公共性的文化自觉无疑都具有十分重要的作用。 由此, 基于对分配正义这个最为基本的财政伦理的尊重, 将参与式民主、 协商民主、 集体行动等等民主形式融入农村财政实践之中, 无论对于提高财政资金的使用效率还是丰富农村治理的内涵, 都具有长远性、 战略性意义。

三、 进一步讨论

农村财政内涵于乡村治理之中, 财政问题实际就是治理问题,因此, 经由变革财政关系变革乡村治理关系, 重构乡村治理的善治成为一种值得尝试的学术探究。 在实践中, 农村财政撬动乡村治理的路径有三: 一是村级治理方面, 通过壮大村级财政、 减少乡镇截留、 完善乡村财政分配关系等, 可以提升村民自治的自主性, 推动村级善治; 二是县域治理方面, 要具备财政建构地方治理的敏锐性, 通过健全转移支付制度、 减少转移支付依赖、 理顺财政扶持重点等, 完善乡村公共产品供给体系, 推动公共产品供给均等化; 三是在完善治理的民主性方面, 财政民主即能建构治理民主, 创新财政体制机制, 着力建构乡村集体行动、 培育乡村治理公共性。 当然, 乡村治理的内涵不局限于村级治理、 县域治理和公共产品供给三个方面, 农村财政的治理内涵也不局限于村级财政、 财权-事权、“一事一议” 奖补机制等方面, 本文所能够做的探讨, 只是选取了乡村治理的主体和内容这两大核心内容以及农村财政关系的热点方面, 尽管讨论的领域不是很全面, 但也至少能从两个方面反映它的价值。 第一, 丰富研究视角。 通常, 人们在探讨乡村治理时, 都很少考虑财政的治理效用, 往往就财政而论财政, 就治理谈治理, 对于财政内涵中丰富乡村治理价值缺乏梳理。 笔者讨论了财政中的村级治理、 县域治理和公共产品供给等治理形式, 为思考财政中的乡村特性提供了研究视角和思路。 第二, 赋予乡村治理以分配正义的价值。 财政理论革命中本来就有分配正义的伦理价值, 因为财政与治理的内在不可分割的逻辑关联, 使得治理也内在的具有分配正义的价值。 传统的乡村治理对于民主参与、 协商治理、 多元合作都已经讨论了很多, 却很少引入分配正义以及其理论外延分配、 正义的理论内涵, 分配正义视角下乡村治理、 乡村治理的分配价值、 乡村治理何以正义、 乡村权威价值如何分配等等回归到政治学朴素内涵的研究课题就会应运而生了。