作为一个移民国家，族裔游说势必在美国政治中发挥重要影响。事实上也是如此，自美国建国起，族裔团体便积极参与各种政治生活，游说只是其中之一。得益于美国政治结构的三权分立性质以及冷战结束后美国成为全球唯一超级大国所带来的国内政治空间空前扩大，族裔游说对美国外交政策的影响也日益凸显，其中最为明显的当数犹太裔美国人、古巴裔美国人等。尽管族裔游说很大程度上将美国与相应族裔的故土更为密切地联系起来，但由于它往往导致少数人对特定外交议题的把持，特别是与该族裔的故土相关的外交政策议题，进而导致了人们的普遍担忧，即族裔游说可能以牺牲美国国家利益为代价推动在特定外交政策议题上的政策制定。
一、族裔游说的源起与发展
美国是一个由来自不同国家及不同文化背景的人民组成的典型移民国家。自美国建国至今的二百多年里，各民族对其政治、经济、文化等方面的发展都发挥了不可磨灭的作用。移民对美国的影响可以说没有哪个国家可与之媲美。美国总统卡特把美国的移民现象总结为“美国的特点就在于她的人民的内心和丰富的多元文化”。但也应看到的是，美国种族具有超出种族本身的内涵。如同一位学者所指出的，在一个重视个人价值的社会里，每个人都生在世代相传的特定文化模式之中。这种文化模式有着深远的影响，“我们并不沉湎于过去之中，但过去却纠缠着我们不放。”[1]由此而来的，移民即使是在成为一个真正的美国人之后，也难以割断与其故土的感情乃至物质性联系。也正因如此，族裔游说——包括为争取族裔团体在美国的政治、社会、经济和文化权利而进行的游说及为促进或反对自身故土利益而进行的游说——也就成为各族裔和美国社会的一个普遍现象。
作为政治游说的一个子集，族裔游说的发展既有其特殊性，也有其普遍性。族裔游说的兴起首先来源于美国的移民社会性质。的确，美国民族的形成实乃整个人类历史上的一大奇观。多少年来，多达5000万—6000万之众越洋过海，从世界各地来到美国。他们操各种语言，代表着世界上各个民族、各种肤色和宗教。今天，爱尔兰裔美国人的数量比生活在爱尔兰的爱尔兰后裔还多；犹太裔美国人的数量也比以色列的犹太人多；非洲裔美国人的数量也超过了大多数非洲国家的人口。[2]在这样一个富有多元色彩的社会里，各族裔都为争取自身在美国的各种权利而游说，更为积极的族裔团体则试图影响涉及其故土利益的美国外交政策，有时其游说甚至成为特定外交政策的最为重要的决定性因素。随着族裔游说的发展，美国外交政策的决策过程也正变得更为碎片化。塞缪尔·亨廷顿正确地指出，随着移民数量的不断增加，美国的主流文化受到严重挑战，民族认同感下降，美国正迈向多元文化共存的时代；相应地，美国外交也因此而变得更加复杂。[3]
如同其他类型的政治游说一样，族裔游说的兴起也是美国政治三权分立的必然结果。族裔游说之所以可发挥很大影响力，主要原因在于美国政治体系的结构和运作规律。由于美国政治体系的三权分立性质，对政策施加影响所需要的“政治资本门槛很低”。[4]作为一个多元主义的移民国家，美国的政治过程对所有利益集团的游说都是开放的。族裔团体有权就其自身对美国国内政策和外交政策发表意见。在既定政策问题需要国会发挥影响时，族裔团体的游说更有可能获得成功，因为国会比行政部门要容易渗透得多。[5]尽管就外交政策而言，行政部门是主要决策者，但总统仍需应对来自国会山的反应，特别是当国会为反对党所控制时。[6]这种情况下，总统的行动在很大程度上是受国会控制的。需要指出的是，往往出现的情况是族裔团体总是试图在国会寻找支持，而行政部门的选择往往可能与族裔团体的期望是相冲突的。整体上，美国行政部门在外交政策上一般比国会更为平衡。例如，就美国在巴以问题上的政策立场而言，可发现一个规律，即总存在“更亲犹太复国主义的国会与更倾向略显平衡立场的行政部门之间的冲突”。[7]美国的政党体系也是有利于族裔团体开展游说活动的一个因素。由于选举官员往往都是党内提名的，但这一提名是通过当地的选举人团来实现的，当地选民对于选举官员的影响力是必须加以考虑的。[8]在听从其党派领导之外，选举官员还须关注两股社会力量：一是选举期间的地方力量，二是华盛顿的立法机构。[9]作为利益集团的一个子集，上述影响美国政治游说的因素也影响着族裔团体的游说实践。
美国族裔游说的发展主要可分为四个时期。尽管族裔从美国建国之初便开始影响国内和外交政策的决策，但直到1910年前族裔游说都不重要。原因主要来自两个方面，一是这一时期的美国人口或移民结构仍相对简单，且美国在建国后头一百年多的时间里更多集中于国家缔造——包括经济建设和国家认同建构，因此政治游说本身的重要性也不明显，更别说族裔游说。在20世纪10至30年代期间是族裔游说开始发展的第一个重要时期，诸多来自欧洲的族裔团体开始尝试政治游说、特别是围绕外交政策议题进行游说，其中最为积极的团体包括德国裔、斯堪的纳维亚裔、爱尔兰裔和意大利裔美国人。很大程度上由于美国的国家认同刚完全确立不久，因此这些游说大多试图在对故土忠诚与对美国忠诚之间实现平衡，其最终结果是推进了美国的国际中立。
冷战时期也是美国族裔游说快速发展的时期。在这一时期，族裔团体正变得日益强大，并潜在地影响到选举结果，进而使其政治游说变得更为有效。例如，在1984年选举中，共和党赢得选举的一个因素便是他们比民主党更加重视族裔团体的选民。共和党甚至征召了超过40个族裔团体的选举志愿工作者。[10]今天，两党都非常重视族裔团体，甚至在白宫中还建立有“族裔联系”部门，专门负责与国内的所有族裔利益集团进行联系。[11]随着族裔政治参与的重要性上升，国会内部组建的涉族裔利益的各种连线组织（caucus）也在不断增加。[12]鉴于冷战思维和意识形态斗争的主导，这一时期的族裔游说保持了族裔认同与国家认同的一致；“事实上，所有关注外交政策的族裔团体都是国际主义者，支持美国采取强硬努力对抗苏联共产主义，绝大多数都是促进其海外民族的自治。来自西欧、东欧或巴尔干的美国人都害怕苏联的共产主义。犹太裔美国人支持创建以色列国。非洲裔美国人呼吁非洲的去殖民化。后来其他团体——如古巴或亚美尼亚裔美国人——也加入这一行列。”[13]犹太裔美国人游说团体美国以色列公共事务委员会（American-Israel Political Action Committee,AIPAC）在这一时期成为最具影响力的族裔游说团体，因其对以色列的近乎宗教似的奉献符合美国将以色列当作其在中东对抗苏联影响的盟友的战略利益，并成为美国拓展该地区影响力的一项资产。
冷战结束推动美国族裔游说进入其发展的第四个时期，即多元化和快速发展时期。后冷战的国际环境为利益集团提供了巨大机遇，主导着已经丧失方向感的美国外交政策。如果国际体系结构可在很大程度上决定冷战时期的美国外交政策的话，那么这一因素在冷战结束美国成为“唯一超级大国”后其重要性明显下降了。正因如此，利益集团游说对美国外交政策的影响力在冷战结束后迅速上升，而族裔游说的影响力也日益显现。事实上，正是利益集团游说为特定外交决策提供了合理的解释，尽管它的作用很大程度上被低估了。[14]族裔团体在美国外交中所发挥的影响远超过国际关系理论家和政治家所认知的程度。如同有学者所指出的那样，冷战结束削弱了美国国家相对于社会的控制力，因此很多利益团体正获得越来越大的影响力。[15]特别明显的是，自冷战结束后，美国政府的不同部门，特别是行政部门和立法部门，对于外交政策存在较大分歧。非但如此，即便是美国国会也是分裂的，少有出现两党共识的领域。这一“政府主导能力”的削弱赋予有组织的公民利益团体，如族裔团体，更大地影响美国外交的机会。[16]此外，移民游说团体影响美国外交政策的门槛现在大大降低，只要移民游说团体可支出至少100万美元用于选举资金捐助，并在特定的国会各地区控制25万张选票便可以政治舞台上施展拳脚。“这一团体的影响很可能是‘相当大的’，考虑到它没有强大的敌对游说力量，拥有明确的议程，并有能力找到一些可信的盟友。”[17]
二、族裔游说的影响力来源
族裔游说的发展正日益成为影响乃至决定美国外交政策的重要因素，历史上也不乏族裔游说发挥重大影响的各种案例。例如，尽管约有80%的民众反对，但很大程度上由于包括国会黑人连线组织（Black Caucus）和跨越非洲（TransAfrica）等非洲裔黑人团体的游说压力，克林顿仍于1994年9月强力干预海地内政。[18]族裔游说的影响力来源主要有三个方面，即人力资源、财力资源和组织资源，其组合是否有效将决定族裔游说能否取得成功。
族裔游说的成功首先取决于其人力资源是否强大，主要体现为政治参与积极且与故土保持密切联系。如果一个族裔拥有足够的人口影响全美层次的选举特别是总统选举，其利益诉求将更易为华盛顿所关注。这种影响可分为两个层次，一是对总统大选的影响，二是对国会议员的影响。就总统层次而言，拥有足够多人口的族裔团体如果再拥有足够的投票热情，便可能极大地影响总统大选结果。例如，拥有美国人口12%的爱尔兰裔人在1992年因克林顿支持北爱尔兰和平进程的承诺而集体倒戈，从此前三届主要支持共和党转而支持民主党，为克林顿的当选作出了重要贡献。[19]就对国会议员的影响而言，即使特定族裔不具备影响总统选举的人口数量，但也可能因其人口足够集中而能影响国会议员的选举，进而确保其利益关切在华盛顿得到表达。例如，犹太裔美国人是最具影响力的族裔游说团体，但其人口仅占美国人口的3%。表面看，这似乎难以解释犹太裔美国人的巨大影响力。但如果看犹太裔人的人口集中度，情况会完全不同。据估算，约有90%的犹太裔人主要集中在12个关键州中，其中在纽约的犹太裔美国人占纽约人口的9%。一方面由于其主要选票投向民主党，另一方面由于其投票热情是纽约州平均水平的2倍，因此犹太裔美国人的选票对该州参众议员选票的影响可能达到30%的权重。这样，仅通过纽约州的选票，犹太裔美国人便能重大地影响美国的外交政策特别是中东政策。[20]
人口集中有利于族裔游说，但这并不意味着人口分散的族裔便完全处于不利地位。事实上，由于其人口分散，一个族裔可能同时针对多个议员施压，进而使其诉求被聆听的机会得以增加。当国会议员并不反对特定族裔团体的政策诉求时，该族裔团体说服国会议员支持自身的可能性就会大大增加，希腊裔美国人的成功游说便是典型例子。希腊裔美国人分布相当广泛，其人口最多的前5个选区仅有其总人口的6.8%，前12个选区加起来也不过19.3%。[21]尽管如此，希腊裔的游说仍是相当成功的。
在选民力量之外，财力资源是否充分也决定着族裔游说的成功可能。没有人否认选举捐献对于选举官员的影响力；尽管可能不是最重要的，但族裔团体的选举捐献同样能重大地影响选举官员的政策倾向。需要指出的是，选民的捐献并未被限定在选民自身所在的选区；来自选区外的选民也可在他们自身不具备投票权的选区进行捐献。这意味着如果族裔游说团体在一个选区内不具备重要影响，它仍能通过选举资助的捐献而影响这一选区的候选人。一个典型的例子便是印度裔和巴基斯坦裔美国人对南达科他州1996年参议员选举的影响，尽管这两个族裔在该该州的人口本身都不足以影响选举结果。印度裔资助的共和党候选人拉里·普雷斯勒（Larry Pressler）反对为巴基斯坦提供军事援助。但他的对手民主党候选人蒂姆·约翰逊（Tim Johnson）却得到了大量的来自巴基斯坦裔美国人的资助。最终，约翰逊取得了胜利，当选美国参议院参议员。[22]向政治候选人捐献进而获得族裔游说成功的另一个例子是古巴裔美国人。1992年的初选中，克林顿在一次到迈阿密“小哈瓦那”的访问中，他当场就得到了30万美元捐献，此后还得到了16万美元的古巴裔美国人的捐献。[23]这些捐献都是在克林顿宣布将对古巴采取强硬立场之后，这一立场事实上正是大多数古巴裔美国人所支持的。
在所有为政治选举捐献的族裔团体中，犹太裔美国人的捐献是最多的。他们“为民主党的全国而不是州和地方选举捐献的资助超过总额的一半”。[24]大多数资金都是通过政治行动委员会捐献的。亲以色列的政治行动委员会主要有“公民组织的政治行动委员会”（Citizens Organized PAC）、“华盛顿政治行动委员会”（Washington PAC）和“核心地带政治行动委员会”（Heartland PAC）。这些政治行动委员会使用一种秘密政治行动委员会战略，即尽管他们仅关注促进美国的亲以色列政策这一个议题，但他们期望将之隐藏起来。这样，他们使用一些与以色列无关的名称，使人难以追踪犹太裔美国人的政治捐献。[25]使得这些亲以色列的政治行动委员会得以暴露的，正是他们为了促进亲以色列的政策所花的大量选举捐献，如通过捐献来支持亲以色列的候选人击败那些不亲以色列的候选人。到20世纪80年代中，其选举捐献已经达到了380万美元。此后资助的力度不断提高。10年之后，“在一次单一的选举中，就有61个亲以色列的政治行动委员会捐献了300万美元。从1990年至2004年，亲以色列的政治行动委员会共计为联邦层次的候选人和政党捐献了4130万美元。到2003年，亲以色列的政治行动委员会数量已经超过100个，再加上单个的犹太裔美国人的捐献，仅1996年选举中，犹太裔人的政治捐献就达到了2500万美元。”[26]
仅有人力资源和财力资源是不够的，族裔游说的成功还取决于其是否拥有充分的组织资源来对前两项资源加以有效利用。“只有当其拥有主要目的是影响决策者制定有利于该族裔团体的利益的组织时，族裔团体才会成为真正可靠的政治力量”。[27]一个强大的族裔利益集团的特征之一是其组织资源的强大。这一强大体现在有特定的族裔团体机制来实现特定的任务，如保证团体内部的团结，与其他团体在特定议题上组建联盟，向决策者和美国公众宣传和倡导其团体立场，并监督政治发展等。首先，一个组织所面临的挑战之一是维持团体内部的团结。在一个族裔团体可游说决策者之前，需要有一个对于族裔团体的政策偏好的意识形态共识，需要有明确界定的政策目标。[28]当然，由一位领导着组织的事业家来为族裔团体制定议程并赋予方向也是可以的，但这面临着事业家本人的离开、退休或去世。为避免由此导致的危机，族裔游说组织的机制化就显得非常重要，这就意味着必须发展出“遴选组织领导和发展共识的机制化的程序”。犹太裔美国人的游说团体被认为是其他的族裔团体的“组织榜样”。其次，在维持团体的同时，族裔组织要实现成功也需要建立联盟并参与议程设定。美国的族裔游说需要界定三种诉求：价值诉求、经济诉求和安全诉求。价值诉求，如人权和民主，已经为好几个族裔团体所占据，如非洲裔、爱尔兰裔、古巴裔、亚美尼亚裔和东欧裔等的族裔团体。[29]经济诉求事实上每个族裔团体都有，倡导美国为其故土提供更大的援助，或限制为其故土对手提供援助，甚或限制制裁其故土的特定政府。安全诉求对于族裔游说团体来说是最关键的，因为这些要求可能导致美国为了外国的生存而卷入军事冲突。犹太裔在这一点上也很成功，使美国反复保证将会确保以色列的安全。为了实现这些不同的目标，族裔团体可能需要建立联盟。“发展和参与联盟有利于拓展组织资源，因为不同的联盟伙伴可能提供完全不同的资源。”[30]最后，族裔团体组织的另一个重要使命是密切跟踪甚至识别决策过程。当族裔团体明确了其政策偏好之后，他们需要监督公众和决策者对这一偏好的反应。为了实现这一目标，便需要有一个很好的联络网，特别是媒体、白宫或国会中能提供内部消息的人。能保证得到总统的支持当然是非常好的，但这也往往比较难。因此，虽然白宫很重要，族裔游说往往聚焦于国会，特别是众议院，因为那更容易。在建立外部关系网的同时，族裔游说团体自身如何培养政策决策者也非常重要。
三、族裔游说的争论
随着族裔游说的快速发展，围绕族裔游说与美国对外政策的方向和目标产生了大量的争论。这种争论的根源在于族裔团体与其故土的特殊情感甚至物质联系导致的族裔游说是否会与美国的国家利益相冲突的问题展开，可分为积极派与消极派两个阵营。
对族裔游说持积极观点的人认为，族裔游说有三个积极功能。首先，它可促进作为一个移民社会的美国的大融合。持积极论者认为，美国政治体系对少数族裔影响力的开放是美国民主体系的价值所在。[31]族裔游说被认为有助缓解美国内部的族裔紧张关系；“正是因为美国政府对于族裔影响力的开放，引导了族裔团体在全球从事民主与人权事业，也使他们在国内更加承诺于自由民主和多元主义价值观。”[32]很大程度上，冷战结束导致美国对外政策向更多普通公众开放，促进了族裔团体的政治参与和游说活动的增加。后冷战时期美国外交决策中大量涌现的族裔游说是件好事；它标志着这些团体在“今天的美国生活中获得了令人尊重的地位”，同时他们也愿意“在美国外交事务中发出有意义的声音”。[33]这有利于美国民主的进一步发展，美国政府和人民应当对此表示宽容。[34]
第二，族裔游说明显可增进美国与相应族裔的故土的联系。很多学者都指出，作为联系美国与其故土的桥梁，族裔游说有助于促进美国国内价值观的海外推广。[35]族裔游说之所以变得日益强大，是因为他们拥有关注其故土政治、经济、社会环境等各方面情况的专家人才，这正是决策者所需要的。但应指出的是，族裔游说团体成员往往同时兼具两种身份认同：一方面，他们已经被同化为美国人；另一方面，他们也保持着对其故土的强烈认同。因此，为了确保政治游说的成功并实现两种身份认同的相互平衡，极易出现一种意识形态的重合。这样，族裔游说的功能往往是在海外推广美国的国内价值观，“拥抱美国外交的道德指南”的少数族裔团体可能成为“美国使命的海外推广者”。[36]例如，非洲裔美国人在其反种族隔离的斗争中“围绕美国的民主、多元主义、民族自决和人权等理想”建立起了其外交议程。[37]
第三，族裔游说还具备一种监督作用，可维护美国价值观的纯洁。族裔团体的影响力有助于确保这些理想和价值观在美国外交决策中得到贯彻和实施。通过在美国政府忘记其对民主和人权的承诺时施压，这些族裔团体可成为美国的道德指南。他们的压力可限制美国与“专制政权的关系”，并确保族裔游说团体不会被无视，因为基于民主、人权的外交政策取向是不会被认为应该向应急性的、临时性的战略让步的。[38]例如，由于族裔游说发挥了影响，美国帮助了海地绝望的人民拯救其民主，而不是像国务院和五角大楼所建议的那样不介入。[39]尽管也可能存在一些消极面，但总体上族裔游说对美国的民主来说是好的，因为它会不断提醒人们，美国是一个民主国家，需要遵循民主人权价值观。
相比之下，消极派的影响要大得多，渊源也更为流长。例如，早在1977年，乔治·凯南就指出，冷战期间，族裔游说团体为了其故土利益而对美国外交政策施加压力的例子很多；尽管这未必与美国国家利益冲突，但族裔游说团体显然不那么把美国的国家利益当回事。[40]
消极派的核心论点来自于两个相互联系的方面。一方面，消极派并不否认积极派的观点，也同意族裔团体应当以某种方式参与到美国政治过程中，并有权利使其声音被听到，但认为族裔游说的作用超过了应有的限度。对他们而言，核心问题是目前族裔游说发挥影响力的程度太大了。族裔游说的影响力上升的消极意义远大于积极意义，可能损害美国的国家利益。有学者甚至认为，在存在大量族裔游说团体试图将其观念强加到整个国家的情况下，美国是不可能形成清晰的内在逻辑一致的外交政策的。[41]族裔游说的本意可能并不是这样的，但强加其诉求却是其内生的要求。“开国之父们本来可能担心‘多数人的暴政’，进而为少数人的权利提供了特别保护，但在这里，随着大量的公民利益可影响华盛顿，‘少数人的暴政’同样存在可能。”[42]对多元文化主义的担忧为消极论者提供了更为完善的理论支持。例如，萨缪尔·亨廷顿认为，冷战结束导致对“多元文化主义的顶礼膜拜”，进而主要通过族裔游说而来的族裔政治影响力大大上升。尽管族裔游说团体的利益可能与美国国家利益一致，但他们“往往牺牲更大的美国国家利益和美国与盟友的关系”。[43]对多元文化主义和族裔政治影响力的担忧也是著名历史学家小施莱辛格（Arthur M.Schlesinger,Jr.）的一个写作主题。[44]还有的多元文化主义者声称，族裔团体因其与故土的联系，“赋予其界定美国在相应领域的外交政策以特别的权威”。[45]例如，古巴裔、亚美尼亚裔、土耳其裔、希腊裔、犹太裔和非洲裔游说团体都可能重大地影响甚至决定美国对相应的地区的外交政策。
另一方面，由前一方面而来的，消极派往往质疑族裔团体的爱国主义，认为族裔游说团体“往往将其故土利益置于美国利益之上”。[46]由于族裔团体经常为有利于其族裔故土的政策而进行游说，这样他们将其故土利益放在了美国利益之上，将不利于作为整体的美国的利益。尽管美国法律严格限制外国政府就影响自身的政策进行游说，但他们仍可通过美国国内的族裔游说来影响政策，在这些族裔团体愿意这样做的情况下。[47]一个典型例子便是犹太裔美国人与以色列政府的关系。虽然犹太裔美国人未必赞同以色列政府的所有政策，但却决不会公开反对，相反会继续为以色列政府进行游说。对于多数人而言，这是不可接受的，族裔团体应当将美国的国家利益置于首位。正如有学者指出的那样，“围绕以色列展开的游说活动可能以一种既非美国国家利益、也非以色列国家利益的方式改变了美国的中东政策”。[48]又如，古巴裔美国人游说通过了《赫尔姆斯—伯顿法》，其后果是该族裔团体的利益完全压倒了美国的整体性战略利益。由于“需要佛罗里达州的古巴裔人的选票”，克林顿忽视了美国的重要盟友特别是欧洲朋友的利益，损害了美国与那些国家的关系。[49]
总体而言，对族裔游说的消极观念主导了美国有关族裔游说的讨论。有学者指出，“族裔团体在美国外交政策中发挥的作用比一般认为的要大得多”，族裔游说的消极后果可能压倒其积极后果。[50]在他看来，更严重的问题似乎是：在面对这些力量时，如何维持适当的政府自治，以保证政策与共同善（common good）的要求相一致？[51]另一项研究从美国公民政治参与的角度印证了这一担忧：普通公众对外交政策要么缺乏兴趣、要么缺乏了解，只有5%的美国公众对特定时间里的特定外交政策——不包括与战争或和平相关的关键问题——态度“积极”，这赋予那些组织良好的族裔团体可乘之机，他们可在特定问题上全面动员自身，从而获得相当大的政策影响力；[52]政客们可能也因此无须害怕他的其他选民而对族裔游说团体妥协。[53]亨廷顿甚至明确警告，美国国内敌对的族裔甚至可能引发“代理战争”，其代价是牺牲美国国家利益。[54]
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