对年体制的评价

3.1.3.1 1934年体制的优点

1934年体制不但大大促进了世界和美国经济的大发展，而且对主要政府成员也有很多好处。总统与国会分享贸易政策决定权的体制具有非常稳固的特性，一直沿用至今。体现在以下两个方面:^[14]

①1934年体制折中了多方面的利益。无论是对总统、国会、行政机构还是对利益集团和外国政府来说，1934年体制都最大限度地平衡了各方面的利益关系，体现了各方面的政治经济诉求。

总统可以把外交考虑和全国经济情况反映到贸易政策中，可以通过1934年体制把贸易问题作为支撑美国主导地位的一个组成部分来处理;国会通过1934年机制把贸易政策的制定权授予总统，可以在不完全放弃自身权力的情况下，躲避利益集团的压力;行政机构可以按国家利益进行对外贸易谈判，防止贸易限制的保护主义联盟的形成;利益集团仍然可以通过1934年体制提供的游说通道得到制度化的保护。1934年体制得益于美国宪法中的各种制约和平衡原则，三权鼎立和国会内部的分权制可以使有关贸易限制的议案很难通过并付诸法律的实施。

②法院支持总统和国会分享贸易决策权。在1936年和1937年的两例判决中(United States vs.Curtis-W right Export Corporation，299U.S.304，1936)(Chicago and Southern Airlines Inc，vs.Waterman Steamship Corp.，331U.S.802，159F;2d 828，1937)中，联邦法院支持了总统的贸易权。但在1954年的一例判决(United States vs.GugW.Capps Inc.，348 U.S.296; 204F.2d.665，1954)中，法院给总统的权力划了界线，贸易协定要经过国会的授权。^[15]由上述判决可以看出，法院是支持总统和国会分享贸易决策权的，总统和国会的分权得到了法律的许可。

3.1.3.2 1934年体制的不足

可是1934年贸易政策制定体制也有很多缺陷和自相矛盾之处。它“在好几个方面，都会因其自身的成功而受到削弱，因为它取得的成就同时也削弱了使之得以成功的措施”。^[16]

①1934年体制使美国从来没有实现过真正的“自由贸易”。美国寻求和得到的是相对的开放，而例外情况则成为合理合法的了。1934年体制增加了“免责条款”(Escape Clause)和危险点条款(Peril Point Provision)。互惠贸易协定法第四款规定，如果一个产业能够证明在贸易谈判时总统在某项产品上的关税让步对该产业造成严重的伤害，那么，它可以通过一定的程序把此看法反馈给行政部门，使之在谈判时不对该项产品做关税上的让步。这项规定就是后来所说的“免责条款”。1942年，该条款第一次应用于美国—墨西哥双边贸易协定，1948年，它被加入到关贸总协定中，1951年，“免责条款”行政命令的内容被正式列入法案。到1958年，国会又大幅修改该条款:任何一个产业可以在该条款下要求将关税税率，以1934年为基准提高50%;国会如果不同意总统对贸易委员会的裁决，可以在60天内，以共同决议案的2/3多数否决总统的裁决。1948年，互惠贸易协定法修正案中加入了“危险点条款”，规定在每一次国际贸易谈判之前，关税委员会必须研究出一个精确的关税税率，政府在谈判时的让步则不得超过此税率，以免对产业造成危险。该条款直接限制了美国总统在贸易谈判中的权力。另外，美国出于保护国内产业的需要，导致国际贸易组织(International Trade Organization)的夭折。美国和英国原计划用国际贸易组织来规范国际贸易谈判。1948年3月，经过各方妥协之后，53个国家在哈瓦那签署了《国际贸易组织宪章》，即《哈瓦那宪章》。但由于该宪章中许多条款不符合美国利益，政府并没有把它提交国会，取而代之的是规则较松散，但符合美国经济利益的关贸总协定。

②1934年体制使美国政府在农产品问题上表现软弱。由于美国农产品领域利益集团势力强大，美国政府在处理有关农产品贸易的开放问题上表现非常软弱，对糖类、奶酪和牛肉等产品的配额实行进口限制，积极为农产品提供保护。

③1934年体制忽视了对贸易有重大影响的各国政策。该体制主要处理直接贸易措施，如关税和配额，往往忽视涉及范围更广、对贸易有重大影响的各国政策。

④1934年体制在很大程度上依赖于一个对整个国家和具体行业都有利的经济环境。纺织品保护是在20世纪50年代实行的，因为当时该行业的国内外需求不旺盛，要求贸易限制的呼声随着失业率上升和美元汇率高估而甚嚣尘上。

虽然1934年体制存在着很多缺陷，但不可否认的是，1934年体制是美国自由贸易体制的基石。根据美国贸易政治专家提出的“自行车理论”，^[17]1934年体制使美国不断对外进行贸易自由化的谈判，达成双边或多边自由化承诺又进一步锁定国内贸易安排，使美国国内贸易政策无法倒退回贸易保护主义状态，成为美国利用双边、地区、多边贸易协定的“多轨制”贸易安排来抵制贸易保护主义压力的重要手段。

在1934年贸易协议法实施后的几年内，美国先后签订了30多个贸易协议，总关税水平不断下降。在1962年贸易扩大法(Trade Expansion Act)出台之前，互惠贸易协定法共延长了11次。第二次世界大战结束后，截至1962年，美国分别同西欧、拉美、东南亚各国签订关税减让协定157项，并在1948年创立了关贸总协定，参与了多个多边与双边回合关税减让的谈判，同时也推进了国际贸易领域内多边主义、非歧视以及商品和要素自由流动的实现。1962年的《贸易扩大法案》授权政府在和其他国家谈判时，可以把现行税率降低一半，并且可以完全免除美国和欧共体两方面出口总额在资本主义世界贸易中占到80%以上的各类产品关税。

《1934年互惠贸易协定法》的立法重点并不在于直接改变关税政策本身，而在于改革贸易政策制定的程序。从20世纪30年代到60年代，美国贸易政策制定的过程就是建立和完善一个转移压力的政策管理机制，它是从一个强大的行政部门与国会双重领导以及一系列对具体压力所做的特殊处理中产生的。^[18]尽管1934年体制的许多具体内容已经修改，但是体制的基本结构沿用至今，成为美国贸易体制的基石。1934年体制不仅减少了国际贸易限制，从制度上保证美国政体免受利益集团的压力，体现了美国经济长期利益和国家整体利益;而且开放了美国的市场，促进了美国经济繁荣，也成为美国在全球经济中霸主地位的支柱。美国坚持推行降低贸易壁垒的政策，并且迫使其他国家群起效仿，有利于世界各国在GATT框架下建立一个比较开放的国际贸易体系，是第二次世界大战后美国在全世界(特别对日本)实行自由贸易政策的制度基础。