从第二次世界大战后初期一直到20世纪70年代中期，美国对日本实行自由贸易政策一直持续了大约30年。随着美国经济实力和军事实力的不断增强，美国一度成为世界政治经济的霸主和核心(见表3—1)。为了巩固世界霸权，抵抗共产主义威胁，实现“霸权稳定”，美国开放国内市场，积极推动贸易自由化的进程，在全球范围内实行自由贸易政策。扶植日本，促进日本的经济复兴与繁荣，是美国实现全球战略的重要一环。因此，美国对日本实行自由贸易政策也是理所当然。
表3—1 美国潜力指标(美国与其他最高水平的国家比较)
注:*表示此处的英国包括北爱尔兰。与第一栏不同的时间在括号里标出，括号里的国家是除美国外相应指标达最高值的国家。“—”表示无数据。
资料来源:Jeffry A.Frieden and David A.Lake，International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth，New York:St.Martin＇s Press，2000:29.转引自邝梅.国际政治经济学［M］.北京:中国社会科学出版社，2008:102
1.美国对第二次世界大战后的日本实行自由贸易政策符合美国的国家利益，是美国实现全球霸权战略的重要一环
第二次世界大战使美国经济实力空前膨胀，1950年美国的市场比世界第二大市场英国大9倍以上，工业产值占资本主义世界的56.4%。美国的人均GNP是英国的3倍，西德的4倍，日本的15倍;出口占资本主义世界出口总额的1/3，拥有2/3的世界黄金储备。从表3—1中的美国潜力指标可以看出，无论从人均资本收入、综合实力、国际贸易份额和国际投资流量，美国都当之无愧地成为世界的经济霸主。
第二次世界大战后，美国对外政策主要以实现两大目标为基础:首先，寻求全球安全和稳定，防止苏联共产主义的扩张;其次，促进以自由贸易和固定汇率为基础的国际市场经济。而防止苏联共产主义的扩张，实现美国全球战略单靠美国一个国家的力量是远远不够的，它要靠工业化国家和资本主义国家组成的三级同盟体系来实现，那就是美国为西半球的生产中心，日本为亚洲的生产中心，欧洲(尤其是西德)则是欧洲、非洲和中东的生产中心。“大西洋同盟”依靠西德的复兴和合作去实现。美国通过与西德组成“大西洋同盟”控制欧洲、非洲和中东。美国通过与日本组成“太平洋同盟”控制东亚。
苏联共产主义的扩张与推进，使美国把维护国家安全作为对外政策的核心。美国国家安全要依靠全球安全和稳定，因而苏联共产主义的威胁具有全球性质。由于英法帝国的崩溃，美国认为只有自身拥有应付这种威胁的力量。因此，在美国的领导下，形成了对苏联的全球遏制和威慑战略，其目的是通过高压政治的威胁来阻止苏联共产主义首先在欧洲，然后在亚洲，最终在全世界的蔓延。在这种全球背景下，国家安全成为多数美国的核心利益。对外经济贸易政策往往被认为是“低级”的政策，而国家安全政策通常被视为“高级”政策，贸易政策并没有作为政府的重要政策加以考虑，而只是为国家安全的目标服务。
而促进以自由贸易和固定汇率为基础的国际市场经济，首先要推进贸易自由化。贸易自由化既是美国追求世界政治霸权地位的必然举措，同时也是帮助美国扩大世界市场份额，进一步推动商品输出和资本输出最重要的贸易政策。欧洲经济的复苏要靠马歇尔计划等美国援助的形式提供大量的资本费用，私人投资和美国跨国公司的贷款，以及美国市场的开放来实现。
而美国全球战略在亚洲的目标要与日本组成“太平洋同盟”来实现。其基本内容为:其一，以日本为盟友，牢牢控制日本经济，防止日本投入社会主义苏联和中国的怀抱;与苏联争夺东亚市场。其二，扶持日本经济复苏，使之恢复“亚洲工场”的地位和作用。而第二次世界大战对日本经济影响最大，长期战争的破坏，使生产能力锐减，生产设备、建筑物遭到毁灭性的破坏。为了适应战争需要，产业结构为军需性结构，短期内很难实现产业结构调整。粮食、物资匮乏，出现恶性通货膨胀。1946年国民生产总值仅为战前(1934—1936年平均值)的65%，工矿业生产仅为战前的28%，农林渔业生产仅为战前的78%。第二次世界大战后初期日本国内存在严重的经济和社会问题，不但无法帮助美国实现全球称霸目标，而且还有可能危及整个世界格局和资本主义经济的发展。
而西欧各国和日本等国家担心美国撤销对其军事保护的承诺，积极支持美国推行贸易自由化。正如罗伯特·基欧汉所指出，“霸主总是努力说服其他国家与它的世界秩序观念保持一致，并顺从其领导。美国在第二次世界大战后的霸权领导地位，就是以在北大西洋领域内所达成的大致一致的安排为先决条件的，此后与日本也建立了同样的关系，目的是维持国际资本主义世界，反对社会主义或是半独裁的民族资本主义模式。这种一致被视为美国的伙伴对其意识形态霸权的接受。次级国家的领导人相信，他们可以从正在建立的体系中获得利益，这种信念又推动他们接受美国的领导。”[19]
2.美国历届总统信奉自由贸易理念，有利于贸易自由化的蓬勃发展
在第二次世界大战后的25年里，无论哪个党在野，都没有把贸易政策作为与执政党的重要分歧而单独提出来。在处理贸易问题上两党意见一致，因为这个问题“在全国范围内失去了党派的特点。”[20]尽管两党的总统候选人会重视特殊利益集团的呼声，肯尼迪在20世纪60年代和后来的尼克松总统都曾经试图对纺织业的许诺来争取相关各州的选票，但整个自由贸易政策基本倾向并没有受到过挑战，没有人愿意回到30年代大危机所带来的经济萧条中去。贸易保护主义也许会得到一些特殊利益集团的支持，但会失去那些信奉自由贸易民众的拥护。两党的总统都支持自由贸易政策，尽管他们个人在支持程度上各不相同:杰拉尔德·福特比理查德·尼克松在平衡方面做得更出色，林顿·约翰逊和吉米·卡特则比约翰·肯尼迪更热衷于自由贸易。他们实际上都愿意发挥使政策朝着自由贸易方向倾斜的作用——在他们自己作出的决定和他们对重要贸易官员的任命上都是如此。[21]历届总统都积极捍卫1934年贸易体制，都有能力使自己不屈从于保护主义和利益集团的压力。他们前后相承的自由贸易立场，不仅可以减轻国会的压力，还可以使贸易代表朝着有利于贸易自由化的方向开展工作。
美国历届总统的支持促进了世界自由贸易体制的发展，在GATT框架内成功进行了6轮多边贸易谈判，关税大幅削减，共减让关税收入135.01亿美元，获得的关税减让则为128.40亿美元。特别是第六轮肯尼迪回合，关税减让幅度是第五轮回合的四倍多，自由贸易体制使西方国家的经济得以迅速发展，自由贸易理念深入人心(图3—1)。
图3—1 美国在前六轮多边贸易谈判中的减让数据
资料来源:US Tariff Commission，Operation of the Trade Agreement Program 1967［M］.Washington，D.C.TC，1969:238
3.第二次世界大战后美国总统权力进一步增强，国会默许并支持总统的全球战略
20世纪50和60年代冷战时期，美国总统在制定美国对外贸易政策上是最强有力的政治行为者。各种制约相对较弱，不确定因素往往对总统遏制共产主义威胁的努力表示支持。对外政策机构得到了扩大，并逐渐成为推行总统遏制政策的重要工具。在美国对外政策全球主义的冷战时期，国会默认并支持总统的多数计划。通过批准参加联合国、建立世界银行、国际货币基金组织、关税和贸易总协定，国会—总统、立法—行政部门形成了一种伙伴关系。冷战一致成为总统取得国会和美国社会支持的基础。对美国对外政策的批评一般来自政治上的右派，但这类政治挑战大多都被挫败。国会一般会予以批准总统提出的建议，国会议员在制定美国对外贸易政策方面对独立性日趋增强、占有优势地位的行政部门和总统采取了支持和默许的态度。尽管国会和总统并不一定意见完全一致，比如在美日两国进行关税谈判的关键时刻，《互惠贸易协定法》到期，在《互惠贸易协定法》延长的问题上，国会议员出于自身特殊利益的考虑，开始并不赞同。但是当总统以共产主义的威胁来恐吓国会时，议员们普遍感到“自由世界”的繁荣会有力地抵御共产主义扩张，不再阻拦总统的要求。这充分说明了大多数国会议员愿意与政府保持一致，特别是政府以国家安全的名义采取行动时更是如此，国家安全的重要性使国会实际上放弃了宪法在对外贸易政策方面赋予它的职能。
另外，美国公众之间产生了一种强烈的反共一致，这导致公众、媒介和利益集团强烈支持遏制政策和总统的行动，这也是一个政党分歧降到最小程度，并且州与地方政府以及法院不过问外交政策的时期。冷战时期美国的全球主义也是总统权力鼎盛时期，为的是以国家安全的名义应付冷战，这并不是说总统没有反对派或他驾驭了所有的对外政策问题。尽管如此，总统显然是主要的政治人物，并对美国对外贸易政策施加了无与伦比的影响，总统有按照他们的冷战观念制定和实施政策的能力。
4.美国工业利益集团日益强大，是贸易自由化政策得以延续的重要原因
尽管坚持威尔逊国际主义传统的美国各届领导人都秉承着自由贸易理念，但多边贸易体制和美国对日本自由贸易政策却是国内外各种政治经济力量综合作用的结果，并不是美国总统的主观愿望。
在第二次世界大战期间，欧洲和日本工业基础完全被摧毁，美国成为真正的世界工厂，美国产品出口到世界各个角落，1945—1947年间，美国出口占GNP的比重为5.4%，进口占2.2%。[22]美国制造业厂商从出口增长和互惠贸易协定中中获得了巨大的商业利益。在工业利益集团的强大推动下，代表美国工业利益的共和党相应地调整了他们的贸易政策主张，更加支持自由贸易政策。共和党所代表的美国工业利益迅速成长并日益重视出口贸易利益，是这一贸易自由化政策得以延续并发展的重要原因。而20世纪60年代肯尼迪总统上台后，当时的美国工业界除了纺织服装业之外，仍然享受着巨大的竞争优势，而传统上坚持自由贸易立场的民主党同时控制国会和白宫，为进一步推动多边贸易自由化创造了最佳的政治环境。[23]
尽管在美国国会内部还存在着一些不同的声音，比如商业部长威克斯和财政部长汉弗莱在对待日本入关时持不同意见，威克斯认为美国应该关注美日双方在工资水准上的巨大差异。汉弗莱则认为美国不应该单独承担日本的出口压力，而应该由全世界共同承担，过多地进口如电子设备的日本产品已经引起了失业和混乱。但是他们的反对意见没有背后强大的利益集团的支持，最后只能屈从总统的压力。
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