国家经济委员会所面临的外部约束

行政令和总统决定令清晰明确地规定了国家经济委员会的职责和权限。行政令指出，“在这个委员会中，财政部长仍然是高级经济官员和总统经济政策的主要发言人;行政管理与预算局局长仍然是总统在财政预算方面的发言人，他在这个委员会担任高级预算官员。经济顾问委员会继续履行其传统的分析、预测和咨询功能。”但是尽管如此，国家经济委员会的设立仍然在制度设计上与其他相关部门产生严重的冲突，在很大程度上约束了国家经济委员会行使权力的能力，并在一定程度上造成了美国贸易贸易政策决策体制不协调、不一致的尴尬局面。

比如在处理国家经济委员会和经济顾问委员会、国家经济委员会和国家安全委员会等的关系上都处处体现了国家经济委员会所面临的客观约束和限制，同时也充分体现了克林顿政府及其决策机构出色的协调能力和快捷的办事效率。

从国家经济委员会和经济顾问委员会的关系上来看，经济顾问委员会是总统的内部经济顾问，一直承担着为总统提供决策咨询的重任，该委员会主席和主要成员都是顶级的经济学家。国家经济委员会的设立在最初就遭到了经济顾问委员会成员的反对，他们认为国家经济委员会可能会取代和复制经济顾问委员会的功能，使经济顾问委员会失去它本身存在的意义，并容易被利益集团和政治体制所扭曲和左右。

但是克林顿政府的智囊团很好地解决了这个问题。经济顾问委员会主席劳拉·泰森和国家经济委员会主席罗伯特·鲁宾达成广泛共识:经济顾问委员会对国家经济委员会的所有决定都拥有发言权，经济顾问委员会负责提供经济分析和建议以供国家经济委员会决策。国家经济委员会的基本功能是协调机构而不是制定政策的来源机构，而经济顾问委员会仍然要发挥其传统的分析和咨询的功能。这更加明确了国家经济委员会和经济顾问委员会两大机构的职责和权限，在很大程度上杜绝了美国内部参与决策各部门之间责权不分、交叉管理的混乱现象。

在克林顿第一届任期的大部分时间里，国家经济委员会实际上提升而不是取代了经济委员会的地位和作用，很好地协调了国家经济委员会和经济顾问委员会的关系，国家经济委员会“给予经济顾问委员会充分的自由来提出一些有效的经济计划，同时也确保总统可以得到真正有效的建议”。“表面上看互相竞争的安排却很少被参加这种角逐的人看作是一个‘零和博弈’。相反经济顾问委员会主席和白宫经济政策助理都把对方看做是盟友，还常常把对方看做是可以信任的知己。”^[19]

从国家经济委员会和国家安全委员会的关系上来看，尽管1993年签发的行政令和总统决定令声明国家经济委员会有责任(协同国家安全委员会)为总统决策提供咨询，同时帮助总统整合国家经济政策的方方面面，包括宏观经济、微观经济、国内经济、国际经济和各部门工作，^[20]但是国家经济委员会和国家安全委员会在国际政策领域有很多争议和分歧。国家经济委员会和国家安全委员会两大机构的人员背景差异大，强调内容的侧重点不同、处理问题的方式方法上也有很大差异。比如，国家安全委员会、国防部与国务院强调国家安全利益第一，经济利益要服务于安全和政治利益，他们更愿意使用经济制裁的方式来影响其他国家在非经济领域的行为;而国家经济委员会则认为国家经济利益日益重要，它不应该成为国家安全和政治利益的附庸，而更加强调经济因素的独立性，经济制裁并不能起到预期的效果，要通过经济协调而不是制裁手段来达到最终目的。

国家经济委员会是一个协调机构，它是在向总统提供政策建议前，把其他安全和国内问题进行整合，充分考虑并协调各相关利益人的需求和关系、全面考虑各种观点，然后通过一个统一的团队决策过程向总统提供咨询和建议，因此要求内阁成员和白宫高级决策人员放弃冲突与矛盾，协调各方利益关系，在国家经济委员会主席的领导下共同充当“忠实经纪人”的角色。国家经济委员会所具有的出色的协调功能和快捷的办事效率在克林顿执政时期得到了充分的体现。

需要注意的是，国家经济委员会的未来发展有可能充满着危机。比如国家经济委员会为了完成其协调使命变得日益臃肿;有可能取代其他像经济顾问委员会这样提供经济建议的机构;这种微观层次的制度改革没有从根本上理顺行政部门内部的国际经济决策系统;国会权力威胁总统权力的态势没有改观等状况，但它是克林顿总统实施其经济政策设想的核心部门。国家经济委员会的创建，是克林顿总统针对行政部门内部国际经济决策权力分散而无法适应全球化挑战，进而进行权力整合的产物。它是美国国际决策系统的一次不大不小的改革，是克林顿政府避免具有破坏性的官僚权之争、加强美国国际经济决策效能的一次重要尝试。^[21]克林顿政府的经济班子具有出色的协调能力，使得政府内部公开争执很少出现，政策制定者相信他们的观点和愿望能够被公平和正确地传达给总统。相互信任鼓励了平等共处，防止了那些失望的参与者诉诸总统或媒体来推动政策生效的行为。克鲁格曾说过，“国家经济委员会为未来的白宫提供了一个很好的榜样。”