犹太定居点的修建程序

第二节　犹太定居点的修建程序

既然国际舆论一直谴责以色列在巴勒斯坦被占领土上的犹太定居点活动是违法行为，既然以色列是一个西方式的所谓的民主法治国家，为何被占领土上的犹太定居点仍然会在国际社会的谴责声中不断增加?难道以色列秉持的逻辑就如意大利文学家但丁在《神曲》中的名言“走自己的路，让别人去说吧!”原因并非完全如此!那就是以色列在巴勒斯坦被占领土上的犹太定居点活动处于实质上违法而形式上似乎不违法这样一种状况。尽管以色列在被占领土上的所有犹太定居点都是违法的(这里是指国际法和国际关系准则，在本书后面的章节里将专门进行论述)，但是以色列所建的绝大部分犹太定居点在形式或者说程序上都是“合法”的(这里主要是指以色列的国内相关法律法规)。

一、定居点活动的授权部门

以色列在被占领土上的犹太定居点活动不仅形式上“合法”，而且整个活动过程也基本上秩序井然，一般不会出现乱搭乱建、随意开挖这种局面。即便最初某些犹太定居点未经以色列政府相关部门授权，属于违规甚至是违法建造，以色列政府也会在适当的时候以追认的方式予以批准和确认。以色列政府在被占领土上修建一个新的犹太定居点一般都会包括很多个阶段并且涉及各种各样的政府机构和实体。具体步骤如下:

修建犹太定居点的第一个正式步骤就是取得定居点部长委员会即以色列政府同世界犹太复国主义组织组成的联合定居点委员会的授权。顺便指出，定居点部长委员会始建于1970年，由相同数量的以色列政府相关部委的部长和世界犹太复国主义组织执委会的成员组成。该机构在建立时即获授权:决定在何时何地建造一个新犹太定居点等相关事宜。^[66]需要指出的是，虽然定居点部长委员会在定居点修建问题上的决策权力仅限于以色列境内的犹太社区，但自其成立的那一刻起，定居点部长委员会的活动就主要集中于被占领土的犹太定居点建设上。

按照犹太定居点的修建程序，定居点部长委员会在犹太定居点的修建问题上的权力包括正式批复新犹太定居点的建设申请;负责待建犹太定居点的选址;决定待建犹太定居点的类型，即这个犹太定居点是基布兹、莫沙夫还是集体莫沙夫;根据地理和人口条件决定待建犹太定居点的规模和大小;确定由哪一个机构负责这个新犹太定居点建设的具体实施工作等。

当然，情况也有例外。例如信仰者集团在事先没有征得定居点部长委员会同意的情况下修建了几个犹太定居点。按照程序，这些犹太定居点属于违规或者说“非法”建筑。然而这些犹太定居点并没有被拆除，反而得到了定居点部长委员会的追溯批准和确认。

众所周知，美国政府是反对以色列在被占领土上为所欲为地修建犹太定居点的。所以，为了避免过分地刺激美国进而影响美以关系，危及美国对以色列的支持和援助，以色列政府就在1996年8月决定:以后由定居点部长委员会作出的有关在被占领土上修建新犹太定居点的任何决定都要提交给以色列政府讨论和批准。^[67]

尽管以色列开国总理本·古里安在《以色列独立宣言》中信誓旦旦地声称:“它将如以色列历史上的先知所预见的那样，以自由、正义、和平作为自己的基础。它不会因信仰、种族和性别而对公民加以区分，将在全体公民中实现彻底的社会和政治权利的平等。”^[68]但长期以来，将国家资源排他性地分配给这个国家的犹太人口却是以色列一贯的政策和传统。当然，以色列政府还没有愚蠢到那一步，即明目张胆地由政府部门贯彻和推行这种政策。因为这样的话，必然会授人以柄，会被指责为推行种族歧视政策，当然也会与其独立宣言公开相矛盾。所以以色列就采取了变通的办法，将这项工作委托给一个非官方机构——犹太代办处。比如，由犹太代办处的定居点部(the Settlement Department of the Jewish Agency)负责为犹太人建立新的定居点社区。^[69]当然，犹太人对这些定居点社区享有排他性的所有权。

然而，就在巴勒斯坦被占领土上修建犹太定居点而言，犹太代办处又面临一些新的问题:如果犹太代办处是为以色列境内的犹太定居点活动而在美国募捐筹款，根据美国政府的相关政策，所得善款是享受免税待遇的。但如果犹太代办处为巴勒斯坦被占领土上的犹太定居点活动而进行募捐筹款时，就无法享受到美国政府就捐赠而实行的税收减免政策优惠。美国之所以出台这么一种政策，是因为其认为这些犹太定居点活动与美国的相关外交政策相抵触。^[70]

道高一尺，魔高一丈;美国有政策，以色列就有对策!精明的犹太人又想出了一个变通的办法:于1971年在世界犹太复国主义组织内部成立了定居点局(the Settlement Division)。因为世界犹太复国主义组织是一个非政府组织，既代表以色列的犹太公民，也代表世界其他地方(即流散地)的犹太人，所以世界犹太复国主义组织在美国的募捐筹款活动是可以享受到美国政府就捐赠而实施的税收减免政策优惠的。这样，以色列以世界犹太复国主义组织定居点局的名义在美国为被占领土上的犹太定居点活动筹措款项照样也可以享受美国政府的税收减免政策性优惠待遇。世界犹太复国主义组织的定居点局同犹太代办处的定居点部一样，也负责与被占领土上犹太定居点活动相关的一切工作。

二、定居点的建设与施工单位

负责犹太定居点实体工程和经济基础设施建设活动的机构^[71]有二:一是以色列住房和建设部;二是世界犹太复国主义组织的定居点局。至于到底由哪一家机构负责哪一个犹太定居点的上述工作则由定居点部长委员会依据情况(即预期完成速度、预算获得情况以及定居点的计划类型)作出决定。^[72]

在确定了是由住房和建设部或定居点局负责某一犹太定居点建设的具体实施工作后，该机构就必须首先从犹地亚和撒玛利亚地区政府和遗弃财产看管部(the Custodian for Governmental and Abandoned Property in Judea and Samaria)获得在特定地点进行犹太定居点规划和建设活动的用地许可。^[73]因为以色列通过各种方式和渠道在被占领土上获取的土地都由犹地亚和撒玛利亚地区政府和遗弃财产看管部负责管理。就组织结构而言，犹地亚和撒玛利亚地区政府和遗弃财产看管部的功能就相当于以色列在被占领土上的民事管理局的武装力量。需要指明的是，自1996年起，任何从政府财产看管部获得的新犹太定居点建设规划和建造用地许可证还要得到以色列国防部的批准。^[74]

在同犹地亚和撒玛利亚地区政府和遗弃财产看管部签订了犹太定居点活动建设用地许可协议之后，以色列住房和建设部或者世界犹太复国主义组织定居点局就有权同任何合作协会(在下文有专门介绍)或者同私人建筑公司签订建造合同。通过这些建筑施工合同的签订，这些建筑企业就获得“授权施工单位”之资质。同时，住房和建设部或者世界犹太复国主义组织定居点局还负责从民事管理局的最高计划委员会(the Supreme Planning Committee of the Civil Administration)取得对该定居点建造施工图纸的批准，以及根据这个施工图纸发布的建筑许可证。^[75]在签订了所有的合同并且收到了所有的许可之后，施工单位就可以开工建设了。

虽然世界犹太复国主义组织的定居点局先前也建造过一些常规的农村犹太定居点，但其主要的任务或目标还是专门建造“犹太定居点社区”。其是一种小型犹太定居点或者一种合作犹太定居点。当犹太定居者移入建成的犹太定居点后，犹太定居点的日常管理以及其他事宜，比如拒绝或接受一个新成员进入该犹太定居点等，就移交给一个合作协会负责。^[76]在特定情况下，合作协会在犹太定居点的建设阶段就开始涉入其中，协会直接同承包人达成协议以实施发展和建设。合作协会一般在某一个“定居运动”的赞助和支持下运作。比较有影响力的“定居运动”包括阿曼那(Amana，信仰者集团的定居点翼，从数量上看其是最重要的定居运动)、农业联盟、比塔(Betar)、颇埃列·挨格夺特·以色列·莫沙夫联盟(the Union of Moshavim of of Po'alei Agudat Yisrael)、黑颇·埃勒·哈姆兹拉齐莫沙夫联盟(the Union of Moshavim of Hapo'el Hamizrachi)。^[77]

以色列住房和建设部通过其下属的两个部门——农村建设厅和城市建设厅——推进在被占领土上的犹太定居点规划和发展活动。以色列住房和建设部的农村建设厅成立于1968年，主要负责以色列境内和被占领土上被定为“非城市”区域的犹太定居点活动。而住房和建设部的城市建设厅则负责推进规模较大的犹太定居点的建设活动，它们一般被授予独立市政地位。与世界犹太复国主义组织的定居点局所建的犹太定居点不同，由以色列住房和建设部建造的犹太定居点的监管工作并不移交给专门的“定居运动”负责。在地方委员会组建之前，相关管理工作由住房和建设部监管下的一个团队负责。这些犹太定居点里的住房表面上是放在以色列房地产市场上自由交易，任何人都有权购买，但在实际操作中存在着潜规则，即这些房屋只会出售给犹太人。^[78]

尽管按照以色列政府的相关决策以及军事法规的要求，被占领土上的犹太定居点活动必须按照上述的复杂程序一步一步地来进行。但在很多情况下，主管当局会略去其中的某个或某些程序，或者通过事后追溯的方式进行承认并授权签订相关适用合同。最近几年，以色列这一招使用得最多的就是在整个约旦河西岸地区建造的一些前哨犹太定居点上。这些犹太定居点在修建过程中并没有执行过上述的任何一个程序和环节。但在很多情况下，以色列当局都是通过事后追溯的方式使这些犹太定居点渐渐满足相关的政策要求和程序规定。