单一制国家

3.2.1　单一制国家

1.单一制的概念

“单一制”一词源自拉丁文unus，即“一”的意思，英文中称单一制为“unitarianism”或者“unitary system”。一般认为，单一制是指由若干行政区域或自治区所构成的单一主权国家的结构形式。《牛津法律大辞典》中对单一制有如下描述：“主要的政府机构即立法、行政和司法机构对该国领土内所有地区和国民行使全权的国家……单一制国家并不排除地方或其他政府机构拥有中央政府委托或授予它们的某些权力的可能性。但是，这些权力是授予的，并不是分享的，而且，从严格的法律意义上说，所有的权力都属于中央政府。”

现代国家大多数采用单一制作为国家结构形式。形成单一制国家的历史与现实因素是多方面的，但最主要的是许多国家在民族国家建构过程中对国家统一的要求。实行单一制的国家主要有中国、法国、英国、日本等。这些国家均有如下特点：

(1)国家具有统一的宪法；

(2)统一的立法、行政与司法体系，最高国家权力归中央掌握，政权实行集中统一领导；

(3)国民具有统一的国籍；

(4)由中央机关统一行使外交权，地方行政单位包括自治单位对外不具有独立性；

(5)全国行政单位按地域划分，个别地区享有一定的自治权，但这种自治权仍然限制在统一的国家权力范围之内。

2.单一制国家的类型

根据集权程度不同，单一制国家可分为地方分权型单一制国家与中央集权型单一制国家。地方分权型单一制国家也称非中央集权型单一制国家，主要代表是实行地方自治的意大利、英国、瑞典、挪威等国家。其共同特点主要如下：

(1)在确立为单一制国家的同时，明确规定实行地方自治。如意大利宪法规定，意大利是统一而不可分的共和国，承认并奖励地方自治。又如英国素有“地方自治之家”的称号，英国的地方政府被公认为富有自治精神的传统。英国全称“大不列颠及北爱尔兰联合王国”，由实行自治的英格兰王国、苏格兰王国、威尔士王国和北爱尔兰联合而成，英国没有一部综合性的成文宪法，有关政府结构、权力及运行原则的规则散见于各种法律文件中。

(2)地方政府一般具有双重身份，既是地方自治机关，在法律范围内享有自主管理地方事务的权力，又是受中央政府统一领导的地方政权机构，执行中央政府委托的职能。例如在英国，地方政府的产生及其职责都由法律、命令规定，地方政府由该地区人民选举产生，并依法对该地区实行自治管理。但是，英国的地方政府又必须执行中央政府委托的职能，中央各部门有权宣布地方机构官员没有履行中央委托给他们的责任而接管他们的权力或者把此权力转给其他官员或机构，大臣还可以通过颁布命令、训令和指示，控制和指挥地方政府。也可以通过“备忘录”和“通报”对地方政府给予“劝告”、“建议”及“指导”。

(3)中央政府对地方政府有较为严格的监督和控制手段。以英国为例，中央对地方的控制主要有四个方面：第一，财政手段，即拨款控制、借款控制和账目审查。中央政府控制了主要税源，中央政府通过给地方政府拨款，发放补助金、监督控制地方财政的预算和执行；借款控制即地方政府发行公债需经中央政府批准；此外，地方政府的账目必须受中央政府的审查。第二，行政手段。中央政府在一定程度上控制地方政权机构，中央可以剥夺或转移或暂停地方机构的权力，其理由往往是地方机构官员没有履行中央委托给他们的责任。第三，立法手段，即对地方立法的控制。地方议会的决议必须取得中央政府的认可或批准，他们颁布的法律，事先须征求中央有关部门的意见，不得与全国性的有关法律相抵触。第四，司法手段。地方政府的职责都由法律、命令规定，对地方政府的越权行为，任何一个公民和检察长都可以向法院起诉，请求法院颁发禁令加以约束，中央各部门也可发布命令限期履行，如不履行，则可请求法院对地方政府发布命令强制其履行。

中央集权型单一制国家，是指单一制国家结构下地方政府受中央政府严格控制的国家类型。这种国家在当代分布较广。如法国、一些亚非拉发展中国家、变革前的一些东欧国家等。其主要特征如下：

(1)法律上不规定实行地方自治，或者虽然在法律上规定地方自治，但因各种限制而致使地方自治处于名存实亡的状态。如法兰西第五共和国宪法虽然规定地方“由选举产生的地方议会自由进行管理”，但又规定了中央政府在地方的代表“负责维护国家的利益，监督行政并执行法律”，再加上其他方面的种种限制，使地方自治名存实亡。直到1982年《权力下放法案》通过，才扩大了地方的自治权，由过去中央主要通过委派官员(省长)对地方进行直接控制，改为中央主要通过对地方行为的合法性进行司法审查的方式来控制地方。

(2)中央政府采取各种手段严格控制地方政府。包括立法监督、行政监督以及财政监督等方式，以监督和控制地方政府。如在法国，中央政府对地方政府采取了以下多种形式的监督和控制：

立法监督：共和国专员如认为地方的某项行政规章不合法，不能像以前那样直接宣布其无效，但是可以向行政法院提起诉讼，在法院审查期间，专员可要求暂停实施该项规章。

行政监督：共和国专员作为中央代表管理警察和中央派驻地方的机构，负责从行政上监督地方，有权为维护地方的治安、安全、公共保险和卫生采取相应措施。中央各部门也向各省派驻代表，以监督和控制地方政府。中央政府还可以暂停地方政府选任的官员的职务或予以解职，如专员可以将有过错的市长、镇长停职一个月，或者由内务部长将其停职三个月，部长会议可以将市长、镇长解职，部长会议和中央政府还可以解散市议会、镇议会和省议会，重新进行选举。

财政监督：中央政府通过大区审计庭对地方行政单位、公立公益机构的财政开支进行监督，如其违反预算条例，大区审计庭有权进行干预。中央政府还通过发放贷款和补助金来控制地方财政，由于地方财政对此依赖很大，中央政府得以严格控制和监督地方政府对贷款和补助金的使用。

英国与法国两国单一制的主要区别如下：

(1)法国主要采用行政途径加强中央与地方的联系，而英国则主要靠政党组织。法国被称为“垂直式行政统治”，通过委派共和国专员下达中央的指令，监督地方行政。而英国由于政党的组织很严密，由于特有的政党组织结构和议会内阁制度，执政党中央可以轻而易举地改变地方的组织机构，影响地方行政。地方议员可以通过提高党内地位，上升为国家级的政治家。因此，英国的单一制有时被称为“垂直的政党统治”。

(2)在法国，兼职在维持中央和地方关系方面起着很独特的作用。吉斯卡尔·德斯坦既是总统，又是圣玛利亚市的地方议员，据统计1980年法国参议员中54%是市长，57%是省议会议员，这样有利于上下沟通。英国没有这种现象，英国靠制度和手续来调节国家权力，其制度大多制定得非常细，非常专门化。

(3)法国的市长权力较大(常兼任中央的国会议员)，而英国的地方政府中，重要的是具有立法和行政双重职能的市议会，市长是虚位，没有多大实权。

(4)从地方政府的数量上看，英国较少(400多个)，法国较多(3万多个)；从规模上看，英国的地方政府较大，而法国的较小。

(5)英国的地方自治程度比法国高。法国传统上是中央集权国家。尽管1982年的改革扩大了地方的自治程度，但中央对地方的控制仍很严密。

总之，在中央与地方关系方面，英国走的是一条通过政党组织来联络上下的政治途径，而法国走的是一条以中央代表为轴心的行政途径，这是两国单一制的最重要的差异。

由于中华人民共和国是一个统一的、多民族的单一制国家，结合其历史及现实条件，形成了民族区域自治和特别行政区制度两大特色。其中民族区域自治制度既保障了少数民族管理本民族事务的权利，又保证了国家的统一，而特别行政区制度是我国在20世纪80年代初国家统一问题日益紧迫的历史条件下产生的，它为按照“一国两制”方案实现国家和平统一的设想提供了宪法保证。