华盛顿会议

第三节　华盛顿会议

华盛顿会议的起源

在巴黎和会以后，关系最重大而最有成绩之国际会议，可说是1921年至1922年之华盛顿会议。依此会议召集之事实，可见美国虽然不批准巴黎和约，不参加国际联盟，不愿卷入欧洲政治之漩涡，而究不是忘情于世界政治的。代表共和党之新总统哈定(Harding)氏于1921年3月就职时，宣言反对国际联盟及《凡尔赛和约》，但同时主张组织一种“国际联合”(Association of Nations)。而在5月中，国务卿休士(Hughes)决定使美国代表以“视察者”(observer)之资格，参加巴黎之“大使会议”，及非正式的派人参加联盟召集之各项会议。华盛顿会议之召集，更为美国在世界政治上积极的活动之表示。1921年7月8日，依美总统之训令，美国国务省向英、法、意、日四国政府，为一种非正式的探询，询其是否愿意参加一个限制军备之会议，会议地点在华盛顿，开会时期另行协定。美政府并且声明，因为限制军备问题与太平洋及远东问题密切相联，所以对于与远东利益有关系之问题亦当讨论;为此目的，且当招请中国到会。对于此项非正式的提议，英国首先欢迎，法、意亦表赞成。惟有日本一国，一方面表示愿意参加限制军备之会议，同时对于所谓远东及太平洋问题之性质及范围，要求说明(7月13日)。美国政府拒绝给予说明，而声明会议之议题范围，当于会议开会之前，由当事国间协议决定。在此默契之下，日本卒亦承认到会(但仍声明在议题中不要牵入仅仅关涉某某特定国家间之问题或既成的事实)。

于是关于召集会议之一切初步交涉完成;美政府乃于8月11日向英、法、意、日四强发正式招请状。同日对中国亦发赴会之招请状，但限于参加关于太平洋及远东问题之讨论;此项招请状，随后亦送于在太平洋及远东有利益关系之比利时、荷兰及葡萄牙。于是华整顿会议，就限制军备说，则为英、美、法、意、日五强会议;就太平洋及远东问题说，则为英、美、法、意、日、中、比、荷、葡九国会议。会议日期，定为1921年11月11日，即1918年对德停战条约签字纪念日(Armistice Day)。各国代表均于预定之期日，即11月11日，齐集于华盛顿，但开会式迟至次日(12日)举行。

会议的目的

华盛顿会议原来的目的，在限制军备，尤其海军。限制海军发意者为美国，而助成者则为英国。欧战虽然于1918年11月终止，然而各国战后的财政经济，一般在危险状态，而军备扩张不已，国民负担更以加重。而经过对德战争之美国，亦卷入世界军备竞争之漩涡中。美国虽然战后财力雄厚，优足以支持此项竞争，然而长此竞争下去，不但预算不能如国民期望大加减缩，而且引起他方极端的对抗竞争，增长战争之危险。美国战后海军大扩张，大有凌驾英国、成为世界第一海军国之势。英、美海军之竞争，是不是将演成欧战以前英德海军竞争之同样的恶果?反对威尔逊和议政策之共和党，已依总统哈定掌握美国政权。哈定于1921年3月就职之后，即时遇着削减预算，减缩军备之问题。有名的元老院共和党议员波拉久已提议召集英、美、日三国会议，停止海军扩张。而在5月中，波拉又在元老院动议，在海军预算内插入一条文，命总统召集减缩军备之国际会议，而经该院通过。与列强协议减缩军备，已成为美国有力的舆论之要求，华盛顿会议的发起，即所以应此要求。但若不是在对美海军竞争立于最重要地位之英国方面，对于此项减军运动，有极良好的反响，美国的提议亦不见得如此容易成功。英国战后疲于海军的竞争，亦甚愿与美国妥协。此项妥协的意思，在1921年3月中已由英国海军当局口中表示出来。在1921年夏间，美政府召集华盛顿会议之意思刚才宣布，此时在伦敦开会之英帝国会议(The British Imperial Conference)即通过一个决议案，暗示接受英美海军平等之标准。此项妥协的态度，大有助于华盛顿会议裁军谈判的顺利进行。

华盛顿会议之主要目的，在限制军备，停止军备竞争。而其辅助的任务，又在改善太平洋及远东方面之现状，而此方面之国际情状，则有引起国际争议、甚至战争之危险，而间接即为助长军备扩张之原因者。中国及日本，构成远东问题之两个重大的因素。一方面有广土众民之中国，富源无限，而积弱不振，引人觊觎;他方面有抱野心的、军国主义的日本，力谋向外发展。日俄战争以后，日本的势力继长增高，野心亦日益暴露;及至欧战间，大有垄断东亚大陆势力，甚至支配远东全体之气焰。然而列强对于远东及太平洋则皆有重大的利害关系。参加华盛顿会议之诸国，除意大利及比利时外，皆在太平洋上有重要的属地;比利时则在中国有重大的投资。而一切列强皆于中国有重要的商业关系。列强为保全此等物质利益，不能不对于此方面之利益冲突，求一解决方法;尤其要抑制日本的帝国主义的野心，使列强经济活动有在中国自由发展之均等机会。惟如是乃能解除此方面发生冲突之危险，乃能减除维持军备竞争之动机。于是协议太平洋及远东问题，乃与限制军备有不可分离之关系，而成为华盛顿会议之第二目的。

日英同盟问题

日英同盟存废问题，原亦与太平洋及远东问题密切相关联;而英国所以赞助华盛顿会议之一个重要动机，即在藉此会议以解决此困难之外交问题。日英同盟最初订立于1902年，而经过1905年及1911年两次之续订。此同盟在保障日英两国在远东之利益，原来以对俄为目的。迨至日俄两国经过1904～1905年之战争，从1907年以后日益接近，而英俄又订有1907年之协约，从此日英对俄冲突之机会减少，同盟原来之目标，可说已渐消失。于是后来的解释，是说同盟的目的，已改为对德。但日俄战争之后，日美感情日坏，时似有发生冲突之危险。属于日英同盟一方缔约者之英国，渐感知同盟义务的履行，不免有将英国牵涉入对美战争中之危险。于是在1911年有改订日英同盟条约之举，而将同盟助战之义务，从对于与一方缔约国订有一般仲裁条约的国家之战争除外(当时英美正在议订一般仲裁条约)。如此改订日英盟约的结果，英国在日美战争之场合，免除助日攻美之义务。实则因为日本国力之发展，其在远东之政治的商业的优势，行将侵逼其同盟国之利益，日英名为同盟，实已是貌合神离。在欧战期中，日本对中国之侵略行动，对俄国之提携政策，久已引起英国的敌视;而日人亦公然倡废止日英同盟，代之以日俄同盟之说。则此同盟之命运，在欧战后之成为国际重大问题，久已是关系各方的意中事。依1911年7月13日改订之日英同盟条约，同盟有效期限为十年，则此同盟到1921年7月13日即告满期。该约且规定，如任何一方要废止此同盟，须于满期前一年通知，否则同盟继续有效，以至有一方宣告废止为止。(在此场合，同盟从宣告废止之日起，再继续12个月有效。)英国政府如要依原定期限，废止此同盟，则有于1920年7月13日以前，给日本一确定的通知之必要。于是在1920年巴黎和会闭会之后，日英同盟在日英两国成为重大的政治问题。而此问题，则又关涉日英两国以外许多国民的利益。日本遇着俄国革命，德国战败之事变，对于政策的全部计划，完全龃龉;它在战后新国际情状之下，渐感孤立，此时为维持其在远东之国际地位，利于保持对英同盟关系。所以日英同盟的延长，毋宁是日本之所希望。但在英国方面，则问题不如是之简单。英国之殖民地如坎拿大、南非联合，皆反对日英同盟之继续。坎拿大以与美国接境关系，恐因日美战争，陷于困难，反对日英同盟继续之态度最为明白坚决。第三者之中国及美国亦表示反对日英同盟。尤其美国之反对，英政府不能不顾忌。日英同盟，原为对俄，后亦说对德。但是欧战以后，俄德在远东均已失势，同盟原来的目标已经消除。反之，同盟一方缔约国之日本反成为远东之最大的侵略者。在此新情状之下，犹继续日英同盟，究竟为对何国?此则在美国方面自然必发出之疑问。对于美国人士此项情感，英国当然不能漠视。实则日英同盟的存在，对于英国本身，已无实在利益，而徒然扰乱英美关系。同时，英国亦不愿径行宣布废止日英同盟，以致伤害日本之感情，因之在远东新造一敌国。同盟之存废问题久不解决，而在1921年6月、7月及8月间伦敦开会中之“帝国会议”，成为争论的焦点。

实则日英同盟，因为《国际联盟规约》之关系，在英日两政府间已经发生交涉。日英两政府于1920年7月8日共同向国际联盟发一照会，承认1911年7月13日之同盟条约，不完全与《联盟规约》之文义相容洽，而声明，“如果该同盟条约于1921年7月以后仍继续，则必出以不与《规约》相抵触之形式”。而在1921年7月7日，时值“帝国会议”正在伦敦开会，日英两政府对于联盟发第二次共同照会，声明将来在日英同盟条约有效期间，凡遇《联盟规约》上之义务与同盟条约上之义务相冲突时，应以《规约》为准。在“帝国会议”中，英国殖民地，尤其坎拿大之代表，反对日英同盟最力;他宣言，任何契约之可以将坎拿大卷入于对其南境共和国(美国)之纷争者，坎拿大均不能赞同。此种反对态度，大影响于英国政府的政策。英国政府为顾虑殖民地及美国的态度，已不能不倾向于终止对日同盟关系;而“帝国会议”之进行，又大受美国召集裁军及太平洋会议之影响。英政府原有意依英、美、日三国协商，解决日英同盟关系，今则可以利用华盛顿会议，以列强共同决定的形式，来解决此难题。此亦为英国最踊跃的赞成华盛顿会议之一大原因。于是英政府免除了在1921年7月13日对于日英同盟存废问题，下一决断之困难;“帝国会议”关于同盟亦不为何等确定的决议。日英同盟认为仍然继续有效，而其命运，则须视华盛顿会议之结果以定。

会议的组织及程序

华盛顿会议于1921年11月12日举行开会式。到会代表之有名人物，除美国国务卿休士(Hughes)外，有英国老政治家巴尔福(Balfour)及法国内阁总理蒲立央(Briand)等。美总统哈定致开会词之后，依英代表巴尔福之动议，美国代表休士被推为议长。会议分为两个总委员会:其一为“军备问题委员会”，以英、美、法、意、日五强之代表组成;其二为“太平洋远东问题委员会”，以上述五强及中、比、荷、葡之九国代表组成。两委员会各自独立工作，随时报告其结论于大会(Conference in Plenary Session)。(在此两总委员会之下，设有必要的分委员会，从事专门问题的讨论及起草之工作。)两总委员会之会议是秘密的，但每一会议完结之后，照例向报纸发表其要点。大会会议则是公开的，前后共七次;最后一次在1922年2月6日，时则会议中通过之各项条约案，经各国代表正式签字。会议之议题，在开会前已经由相关列强大使与美国国务卿在华盛顿非正式的商定，而于1921年9月12日，由美国政府通告参加会议之各国政府。依此通告，会议之议题，大别为下之两部分:(一)军备限制，细分为两项:(甲)海军军备之限制，(乙)陆上军备之限制。(二)太平洋及远东问题，细分为三项:(甲)关于中国之诸问题;(乙)关于西伯利亚之诸问题;(丙)委任统治诸岛。上述之两总委员会，即按照议题之区分而设立者。

军备限制问题

华盛顿会议开会之第一日，美国代表休士即时以美政府之名义，提出大规模的海军军备限制案，殊为惊人之举。休士说明会议进行之方法，主首先讨议军备限制问题，而后移到太平洋及远东问题。而在军备限制问题之中，虽然包含有海陆空三种军备问题，他主张先从比较有成功希望之处着手;而海军限制，则他所认为最容易实行者。实则美国所最注重而为此次召集会议的目的者，亦为海军军备限制问题。而关于陆军，则自始即认为在会议中规定军备限制，纵非不可能，亦极困难。在英美两国方面，此项困难固不存在，因为两国均不是陆军国;美国于战后已将陆军减至16万人，英国已减15.4万人(除印度军队外)。但在意、法及日本三国之场合，则发生问题。在1921年11月21日大会中，法国代表蒲立央为一时间之长演说，表明法国常备军已减少三分之一，不久将减至半数。但此为法国减军之最大限度。法国政府为本国的安全，不得不保留维持安全之手段。意大利代表声明意国军队已减缩，现在总数不逾20万人，尚拟再减缩，至17.5万之数，但他须顾虑战后新兴国家(暗指南斯拉夫国及匈牙利)之军备。日本代表则说，各国陆上军备依其特殊地理的形势及其他情势而定，今欲为确定的比较，几不可能。各国代表此等表示，大足以阻害陆军减缩计划之进行。经过考虑之后，会议认定此时无成立陆军限制协定之可能，于是关于陆军军备问题，在会议中无何等决定。至于空中军备，则亦认为规定限制，尚非其时;而会议依1922年1月9日总委员会之决议，声明此时对军用或商用之航空机之数额及性质加以有效的限制，实不相宜。于是关于军备问题，会议全副精神，乃贯注于海军军备的限制上。

海军限制协定

1921年11月12日，在华盛顿会议中，休士代表美政府提出之海军限制案，系以设定十年海军休息期及废弃现在建造中或设计中之主力舰及既存的老龄舰，以停止海军竞争为主眼;而以下之四条为实行上的一般原则。(一)在实行中的或预定的主力舰建造计划，全部废弃;(二)依有些老龄舰的废弃，为进一步的减缩;(三)大体应参考关系列国之现在海军力;(四)应以主力舰之吨数为海军力测定之标准，并按照主力舰吨数比例，分配相当的辅助舰艇。上述四条中之(三)条，实为休士案之特点;依此条，则“现在海军力”定为限制及裁减军备之出发点。此出发点既定，休士提议在美政府方面为遵行(一)(二)两条原则，废弃15只在建造中的主力舰，并将既存的老龄舰中废弃15只，其减去之总吨数为845 740吨。在他方面，则期望英日两国亦就现在海军力之基础，按照此比例实行裁减。依其详细计划，英国之所应废弃之船舰(既存的或建造中的)共23只，其总吨数为583 375吨;日本所应废弃之船舰17只，其总吨数为448 928吨。在此计划之下，英、美、日三国海军所即时废弃之船舰为66只主力舰(既存的或建造中的)，其总吨数达1 878 043吨。上述裁减计划实行之后，美国海军保有18只主力舰，其总吨数为500 650吨;英国保有22只，其总吨数为604 450吨;日本保有10只，其总吨数为299 700吨。关于船舰之代换，休士的提议是，(一)从海军协定成立之日算起，十年之内不得为船舰之代换;(二)代换之最大限度吨数，英美各以50万吨，日本以30万吨为限;(三)在上述十年限制及最大限度吨数之范围内，凡主力舰之舰龄达20年者，得建造新主力舰代换之;(四)为代换而建造之主力舰，排水量不得过3.5万吨。

休士的上项计划虽然惊人，然而大体为相关列强所赞成。海军限制之讨论，起初限于英、美、日三国，因为美政府不预备将“现行海军力”之标准适用于法、意海军之限制(法、意两国海军力因受欧战特殊情势之影响，比较微弱，势不能取为减军之标准)。在英、美、日三国代表之讨论中，日本首先提出两项异议:它对于代换吨数要求改5∶5∶3之比率为10∶10∶7之比率;它要求将新军舰陆奥(休士案所列为应废弃的军舰之一)保留。对于第一项要求，美政府绝对不肯承诺，而日本亦不再坚持。同时日本取得英美两国之同意，相约对于三国各自在太平洋领地上之要塞及海军根据地维持现状;但此限制，不适用于美领布哇诸岛，英领澳斯大利亚、纽西兰与构成日本本国之诸岛，以及美国与坎拿大之沿岸岛屿。此项协定，后亦编入华盛顿《五国海军协约》(第19条)。至于陆奥舰之保留，则英美承诺了日本的要求。因为日本海军有此项变动，关于英美军舰之原定计划，亦略有变更，以维持原定的比率，其结果则最后载于华盛顿条约之海军协定如下:暂时美国仍保有18只主力舰，其总吨数为500 650吨;英国保有22只，其总吨数为580 450吨(原定为604 450吨);日本保有10只，其总吨数为301 320吨(原定为299 700吨)。同时，最大限度的代换吨数，则由美之50万吨，英之50万吨及日本之30万吨，增为美52.5万吨，英52.5万吨，及日本31.5万吨，但是原定的5∶5∶3之比率，则仍维持。

美、英、日三个主要海军国关于主力舰之协定既成立，第二步即在将此项协定推及于法、意两国。对于此两国，先已决定不适用“现在海军力”之标准。英、美、日因上述减缩计划而废弃之主力舰吨数，达现在力量之百分之四十。欲使法、意主力舰依此标准为相当的减缩，决非它们所肯承诺，因为它们现在海军力原不强大。于是决定使它们保有现在主力舰吨数，即:法之221 170吨，意之182 800吨。而其可以代换之主力舰吨数之最大限度，则法、意各定为17.5万吨。最初法国要求一更大的代换吨数，即35万吨(两倍于法国现有的“努级”(dreadnoughts)之力量)，而不得会议之允许。法国卒接受主力舰17.5万吨之限度，但附一重要保留，即它不能承诺依休士原案四原则中之(四)项所定之方针对于辅助舰为比例的缩减。至于意大利，原注重在争得与法国之平等地位;此地位既得，亦接受17.5万吨之限度而不生问题。

于是美、英、日、法、意五强之海军限制协定，在会议中完全成立。协定之要点总括起来，是:美、英、日、法、意五强，于协定实行之后，各自保有之主力舰吨数，美为500 650吨，英为580 450吨，日本为301 320吨，法为221 170吨，意为182 800吨。十年之内，不得建造新主力舰，十年以后，可以代换之主力舰总吨数，亦不许超出下之最大限度，即:美52.5万吨，英52.5万吨，日本31.5万吨，法17.5万吨，意17.5万吨。

辅助舰及潜水艇问题

休士原案中关于辅助舰(包含潜水艇)亦规定有限制，但此部分之规定，不能得相关列强之一致赞同，最后只得抛弃。原案的规定，在使辅助舰与主力舰受同一比例的限制，但法国及日本均表反对。法国反对比例的限制辅助舰之意思，在接受主力舰限制之时，附有保留，已经表明。及会议讨论到辅助舰限制计划，法国代表力言，为保护法国领土及交通，需要多数的巡洋舰及潜水艇，不能受比例的限制;而声明，关于此问题，决不能让步。此项坚决的反对，卒致关于辅助舰之限制不能成立任何协定。

关于潜水艇之讨论，在会议中更引起激烈的论争。英国政府不以休士原案之限制吨数为足，且进一步而主张完全废止潜水艇。英国代表于1921年12月22日之总委员会，提出禁止使用潜水艇之决议案，大受法、意及日本之反对，并且美国亦不赞成，它们认为潜水艇可以为防御之用;废止潜水艇适令支配海上权之英帝国独占便宜。于是会议决定保留潜水艇之武器，但同时亦认为防止此项武器的滥用，有设为限制的规定之必要。此等规定载入1922年2月6日美、英、法、意、日签订之一条约中;依此条约，潜水艇执行临检搜索及攻击之职务，不得违反普通军舰适用的国际法规则;潜水艇亦不得为破坏商务之用。此条约同时禁止战时使用毒气或其他同样有害的物质(但此条约因为缔约者之法国政府未予批准，迄今未生效力)。

除主力舰之外，惟有航空母舰(Aircraft Carriers)，在会议中定有总吨数之限制，即:美、英各不得超过13.5万吨，日本不得超过8.1万吨，法、意各不得超过6万吨。

《五国海军协约》

以上所述关于主力舰限制之协定，载入于华盛顿《五国海军协约》(Treaty between the United States of America，the British Empire，France，Italy，and Japan for the Limitation of Naval Armament);此协约案于1922年1月31日经总委员会通过，于2月6日由美、英、日、法、意五国代表签字，而于1923年8月17日在华盛顿交换批准书，发生效力。《五国海军协约》分为三部:第一部为关于限制海军之一般规定;第二部为关于本约执行上之规则;第三部为杂则。第二部规定，属于技术之性质，其中有关于约中所用术语之解释，于条约执行上极关重要;例如“主力舰”，则其定义为“军舰之排水量在1万吨以上或装备口径8以上之炮而非航空母舰”者。而依第三部之杂则，则缔约国在从事战争之时，得于通知他国之后，于战争期中，停止其依本约所负之义务。本约继续至1936年12月31日有效，但如在距此日两年以前，缔约国任何一国不为废约之通知，则本约继续有效，以至有一国通知废约后经过两年为止。

《四国太平洋协约》

华盛顿会议，协定了海军的限制，同时亦成立了一种地域的协定，即所谓《四国太平洋协约》(The Four Power Treaty relating to the Pacific)。《四国太平洋协约》，原不在会议议题之列;严格的说，亦并未经过会议之讨论。然而此协约之实际与会议目的有密切关系，则不容否认。盖一则英、美、法、日四国协约原意在代替日英同盟，而日英同盟问题之解决，至少是英国赞成华盛顿会议之一个大原因;一则太平洋方面四强势力之竞争，足以助长海军竞争的趋势，此方面成立地域的协定，亦即所以减少列强海军扩张的动机。于是在华盛顿会议进行中，英、美、法、日四国代表同时亦在会外从事于太平洋协定之谈判。及至1921年12月10日之大会，美国代表元老院议员罗治(Senator Lodge)乃得向会场报告英、美、法、日四国间关于太平洋上所领岛屿的协约之内容;而此协约于12月13日经四国代表签字。

四国协约之内容殊简单，共只包含四条。(一)缔约国相互尊重它们关于太平洋上所领岛屿(insular possessions and insular dominions)之权利;倘关于太平洋问题在它们之间发生争议则开会议审议解决之。(二)如值上项权利受他国侵略行动之侵逼，则缔约国应即会商应付之手段。(三)此协约从生效日起10年有效;10年之后，任何一国得依12个月之预告，终止其效力。(四)此协约批准生效之后，1911年7月13日在伦敦缔结之日英同盟条约，即行作废。于是四国协约，一方面减除太平洋方面势力冲突，一方面又为英国解决了一个最难解决的日英同盟问题。英美妥协之一个障碍因之得以除去;而日本亦得于解除旧同盟时不伤其体面。此于华盛顿会议，确是一大成功。

在四国协约之后，附有美国政府一道宣言，声明两点:第一，此协约难适用于委任统治下之太平洋岛屿，但不得认为美国承认了此项委任统治权，或妨害美国与相关国家关于此种岛屿之协定。〔美政府之所以为此声明，因为当时美日间适有关于在日本委任统治下之旧德领耶普(Yap)岛之争执〕。第二，协约第一条所指之争议，不包含国际法所认为属于各国国内法权之问题(例如关税及移民事项)。此项宣言，亦于协约签字之同一日，由四国代表签字。

美国对外政策的传习，反对与欧洲国家结成任何“牵累的同盟”(entangling alliance)。四国协约之第2条，是不是已树立同盟之基础?大约是为免于此项疑虑起见，报告协约案之罗治，当日在会场中，特别申言，在此等直率的条文之背面，并无任何海陆军的制裁潜伏在内。此其意即在表示《四国太平洋协约》不是一种同盟，而只是一种所谓地域的默契(regional understanding)。

四国协约第1条所指之“所领岛屿”(insular possessions and insular dominions)原意包含日本本土及英领澳斯大利亚洲与纽西兰在内。但后来日本及美国的舆论，均反对将日本本土包括在此协定之内。于是依随后四国签订(1922年2月6日)之一追加协定，将协约之范围减缩，特别指明协约所适用之日本所领岛屿，限于萨哈连南部(桦太岛)、台湾与澎湖列岛，以及在日本委任统治下之诸岛;日本本土则默示的除外。但英领澳斯大利亚及纽西兰则仍包括于协约之范围。

远东问题

次于海军限制问题，在华盛顿会议占议事之重要部分者，为远东问题。太平洋及远东问题委员会于1921年11月16日开第一次会议。此委员会之讨议，大部分关涉中国主权的限制撤废问题，及因过去20年来日本向外发展的侵略行动而发生之新情势。中国久感受不平等条约之害，在1919年巴黎和会中，中国代表团关于修改现行条约，撤除中国主权上的限制，已经有提案，但未获付议。华盛顿会议既将远东问题列入议题，当然应予中国问题以充分的讨议。日本依日俄战争结果，立足南满洲以来，着着发展其侵略政策;而于1915年乘欧战机会向中国提出21条要求，强迫中国政府接受其大部分，因之新占得许多政治的经济的权利。日本并且对于西伯利亚，亦乘俄国内乱之机会，企图侵占;在1918年，日本与英、美、法一同出兵西伯利亚之沿海州(The Maritime Province)，其目的原在援救从俄国撤退之捷克斯拉夫军队，及保护储存在海参威之军用品。及上述诸国军队悉已撤退，日本军队反由一师兵增至7万人以上。于是亚洲之东海岸落在日本之手;而中国的独立，亦受日本的侵逼。为维持远东的长久平和，即须有以制止日本的野心，救济此危险的局势。

最初世人一般以为美国代表对于远东问题准备有提案，将如休士提出海军案之方式，提出于会议。后来或许是美国政府变更计划的缘故，他们自己并无提案，而促令中国代表发表意见。在1921年11月16日，“太平洋及远东问题委员会”第一次会议，中国代表提出10条原则。作为决定关涉中国的诸问题之准规;但会议觉其太笼统而牵涉太远，不适于详细的讨议。数日以后，美国代表鲁脱(Root)在总委员会另提出原则四条，作为决议案通过(11月21日)。此项决议案，即所谓“鲁脱决议案”(the Root resolutions)者，于12月10日之第四次大会通过，兹述其要点如下:(一)列强尊重中国之独立，及领土的行政的完整。(二)列强给予中国以充分的机会俾其发达并维持一有力的安定的政府。(三)列强承认各国在中国之商工业机会均等主义。(四)列强不利用现在的情状，在中国谋取特权利益。而关于中国问题之基本原则，后来更详细的规定于1922年2月6日英、美、法、日、意、比、荷、葡及中国九国签字之一条约(The Treaty relating to Principles and Policies to Be Followed in Matters concerning China)，即一般所谓《九国关于中国门户开放条约》者。此条约之主旨，仍在拥护“门户开放”主义，使列国在中国享有工商业的机会均等利益。

至于中国的诸种具体问题，在会议中说是以鲁脱的决议四条为指导的原则，从事讨议。其结果则关于关税问题，在1922年2月6日签有《九国关税条约》。关于领事裁判权问题，则于1921年12月10日之大会，通过有关于中国司法调查之决议。而关于其他问题，则尚有在总委员会通过的下列各种决议:(一)关于中国无线电信之决议(1921年12月7日);(二)关于在中国的外国邮局撤废之决议(12月12日);(三)关于在中国驻屯的外国军队撤退之决议(1922年1月5日);(四)关于中国铁路运赁划一之决议(1月19日);(五)关于中国裁兵之决议(1月20日);(六)关于中国与各国所订条约合同公布之决议(1月21日)。此诸种决议案，提出于1922年2月1日之大会，全部通过。上述之条约及决议，对于中国的诸种问题，除外邮之撤废，采有根本的解决外，余皆是一种敷衍搪塞的办法。关于最重要的关税及领事裁判权两项，会议所决定者亦不过是召集“特殊关税会议”，讨议裁厘加税，及派员来华调查司法而已。此外关于租借地之交还，在会议中并且无正式的议决，只由英法各国代表为口头的允诺，而且附有保留。

至于为中日两国间最大的纷争种子之“二十一条”问题，则在会议中竟未得郑重的讨议。惟有山东问题，依英美两国代表之斡旋，由中日两国代表在会外直接谈判解决。此谈判于1921年12月1日开始，而于1922年2月1日之大会，由美国代表报告其结果;三日以后，中日两国代表，在华盛顿签订《中日解决山东悬案协约》(1922年2月4日)。

西伯利亚及耶普岛问题

西伯利亚问题，原为华盛顿会议议题之一，意在解救东部西伯利亚方面因日本的侵略行动新发生之危险情势。1922年1月23日，太平洋及远东问题委员会开始讨议此问题，但在会议中亦无具体的解决，仍只以日本代表尊重在全俄之通商及机会均等主义及保障于适当时机迅速撤兵之一道声明了事。

耶普岛问题，在巴黎和会以后，成为日美两国争持不决之悬案。协商列强在巴黎决议将旧德领太平洋岛屿中之耶普岛及其他赤道以北之诸岛委任日本统治;美总统威尔逊则保留耶普岛之最后处分权，以待将来考量，因为此岛为太平洋上海底电线最重要的交通点，涉及美国重大的利益。但此问题经过1920年秋间日美两国在华盛顿之商议而无结果，成为日美两国政府间争执最烈之外交问题，当然在华盛顿会议中亦应属于太平洋问题中之一议题。但此悬案，亦如山东问题然，系由关系国政府在会外直接谈判解决。在华盛顿会议闭会之际，日美解决此悬案之条件，卒告成立。其结果在1922年2月11日，日美两国代表签订关于耶普岛之协约;依此协约，美国承认日本对于赤道以北旧德领诸岛之委任统治权，日本则承认美国享有在耶普岛上关于海底电线之完全权利。

华盛顿会议的总成绩

华盛顿会议于1922年2月6日开最后一次大会，宣告闭会。会议之会期历80余日，前后开过大会七次;大部分工作，均成就于各委员会之手。今将其结果总括起来，则订有重要条约七种:(一)《五国海军限制协约》，(二)《五国潜水艇及毒气协约》，(三)《四国太平洋协约》及其《追加协定》，(四)《九国关于中国门户开放条约》，(五)《九国关于中国关税条约》，(六)《中日解决山东悬案协约》，(七)《日美关于耶普岛之协约》。此外尚通过有决议共十二种，大部分关系中国的问题。在上述诸条约中，《五国海军限制协约》及《四国太平洋协约》及其《追加协定》，均于1923年8月在华盛顿交换批准书后，即时生效。《九国关于中国门户开放条约》及《九国关于中国关税条约》则因为法国延不批准(说是因为中法间“金佛郎案”未解决之故)，迟至1925年8月，全部批准书交换完了，始生效力。至《五国潜水艇及毒气协约》，则亦因为法国延不批准，迄未生效。《中日解决山东悬案协约》及《日美关于耶普岛之协约》，则各于1922年6、7月中依批准书交换手续之完了，发生效力。

就全体说来，华盛顿会议，议事涉及如此多方面之复杂问题，而在短时期中，成就的工作如此之多，在国际会议中总不能不谓为特别有成绩者。但论其实际的效果，则仍不免令人失望。军备限制原为会议主题，但其所限制者，既限于海军，而在海军限制上，亦只涉及主力舰。于是会议闭会以来，辅助舰之增造成为各国海军竞争之新现象，其危险性不亚于主力舰之扩张。四国关于太平洋之协约虽然成立，但其直接效果，亦只在代替日英同盟，而对于太平洋势力冲突问题，并未有根本解决。其后数年中，英国建造新加坡海军根据地大计划之进行，足以充分证示此方面竞争危险的仍然存在。至于构成远东问题最重要部分之中国的问题，则可说完全未得到正当的解决。对于中国的要求，会议似乎全无诚意容纳。说者谓美国代表之变更原定提案计划，而促中国代表自行提案，即系看清会议形势，恐怕提案不见容纳，有伤美国体面;其说或亦近乎事实。无论如何，中国依此会议所得之利益，实很有限。此非独表示中国外交之失败，实亦为远东问题留下纷争的种子，有违华盛顿会议召集之目的。