外交体制概述

一、外交体制概述

一般意义上，体制是指“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称”。⁽²⁾《简明社会科学词典》的解释是：体制是“关于国家机关、企业事业单位的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体系和制度的总称。如国家体制，通常指广义的国家制度，包括有关国体和政体等的制度；国家行政管理体制，指中央和地方国家行政管理体系和工作制度；工业管理体制，指中央和地方工业管理部门与工业企业的隶属关系，物资、财务、人事管理权限的划分，计划管理的职责，利润分配的方式和比例等方面的体系和工作制度”。⁽³⁾黎虎教授认为，外交制度分为决策制度和管理制度两个层面：“外交决策制度是指特定历史时期外交方针政策的制定过程，即决策的方式、层次、程序、参与决策的成员、决策依据等。”⁽⁴⁾外交管理制度是外交制度的主体，是以外交事务管理（外交政令的制订和执行）为其主要职责的机构和以外交事务管理为其辅助职能或与外事活动有所关联的一些机构。王福春认为，外事管理体系也叫外事管理体制，是指外事管理的具体制度，是一个国家政治体制的重要组成部分，涉及外事工作的组织形式、权限划分、工作方法等具体制度和规范。⁽⁵⁾

总结为各学科所共识的辞典概念，可以得出外交体制的含义：外交体制，又叫外交组织体制，也就是立法机构、行政机构以及司法机构之间在外交问题上的权力分配关系和外交决策机构、主管机构、代表机构、咨询机构、监管机构之间的机构设置、权限划分和领导隶属关系。外交体制具有三个基本特点。一是集权性。外交是主权意志的表达，尽管世界各国政治体制不同，但在外交权力上大都高度集中，集中于中央政府的国家元首或政府首脑，地方政府和中央政府部门以及其他决策系统的官员在外交事务上都要服从最高政治意志，不容许从事私自外交行为。二是功能性。外交最重要的职能是在派遣国和接受国之间充当永久性的沟通渠道，故而外交组织均是涉外事务机构之间的权限划分和领导隶属关系。外交体制是一种功能性的体制，带有一定程度的封闭性。三是全局性。外交事务事关全局，涵盖军备控制、对外贸易、社会交流、跨国犯罪等诸多普遍议题，几乎所有国家的其他政府部门都被卷进去，统筹协调各方是外交组织体制最艰巨的任务。⁽⁶⁾

受制于不同国家的政治体制和民族传统，不同国家的外交体制呈现出不同模式，几乎不存在完全相同的外交体制模式。概括起来，外交体制呈现三种基本模式：总统制外交体制模式、内阁制外交体制模式、党管外交体制模式。

现代外交体制是在意大利萌芽、在法国成熟的，其基本的组织结构形态是科层化的金字塔形组织体制，这是与主权国家相适应的外交体制形式。特别是法国大革命后，外交官的等级位次制度得以确立，最终于1815年维也纳会议通过《关于外交人员等级的章程》，规定了大使、公使、代办三级外交代表制度。这个外交章程的基本原则沿用至今。同时，18世纪欧洲各国开始在政府部门序列中设立专门负责主管本国外交事务的外交部。外交部由政府首脑指定亲信来领导，使命是贯彻执行本国外交政策，处理本国日常外交事务，构成了科层化的金字塔形组织体制。

然而二战结束以来，在全球化浪潮的推动下，分别从国内和国外界面削弱了国家主权的社会基础，国家主权的合法性基础遇到严峻挑战，各种诸如“主权让渡”、“主权限制”、“超越主权”、“共享主权”等各种削弱主权的声音越来越强，外交体制的变革也不可避免。⁽⁷⁾抛开不同学者在具体问题上的意见分歧，从民族国家独享主权的时代向国家、国际组织以及非政府组织共享主权的时代转变的倾向已经日益明晰。在这种情况下，现代外交体制的国家主权基础已经松动，必然引起矗立于国家主权基础之上的整个外交体制发生动摇。但另一方面，全球化发展带来了跨越国界事务的大量增加，现代外交体制所必须处理的社会事务与日俱增。此情此景下，现代外交体制的转型和改革就不可避免了，它是民族国家国际合法性问题在全球化时代逐渐爆发的一个组成部分。